劉恒中：用立法和制度來規(guī)范和協(xié)調(diào)鄉(xiāng)、村民主選舉與上級(jí)監(jiān)管的兩難矛盾

        劉恒中：用立法和制度來規(guī)范和協(xié)調(diào)鄉(xiāng)、村民主選舉與上級(jí)監(jiān)管的兩難矛盾
（一）鄉(xiāng)、村的民主選舉與上級(jí)監(jiān)管的兩難
　　民主選舉村干部和鄉(xiāng)干部，就是讓村民自己作主，自己選定自己中意的人為自己服務(wù)。村民或鄉(xiāng)民的民主投票結(jié)果，便是集中的決定，不會(huì)再有民主基礎(chǔ)上的上一級(jí)的“集中”決定。
　　但是，另一方面，如果干部的選任完全由村民決定，則民選的干部不一定會(huì)遵守上級(jí)的指示，不一定會(huì)認(rèn)真、徹底地完成上級(jí)交待的任務(wù)，甚至可能會(huì)與上級(jí)機(jī)構(gòu)唱反調(diào)。
　　這樣，民主選舉與上級(jí)監(jiān)管，二者形成一個(gè)兩難矛盾，似乎二者不能并存。要么鄉(xiāng)村干部完全有民選決定，要么鄉(xiāng)村干部完全由上級(jí)任命，似乎二者必居其一。如果民選的結(jié)果本身并非集中、或并非最后的結(jié)果，還要讓上級(jí)來集中和決定，哪就不是真正的民選，而是事實(shí)上的上級(jí)決定。
　　我們?cè)卩l(xiāng)、村兩級(jí)干部的民主選舉上的徘徊不決、時(shí)進(jìn)時(shí)退，其底層原因之一，恐怕在于民主選舉與上級(jí)監(jiān)管的兩難矛盾。
　�。ǘ�）民主選舉、上級(jí)監(jiān)管各有利弊與根據(jù)
　　民主選舉，使被選舉者必須“唯下是從”、“唯民是從”，必須做到、或者至少在表面上必須做到“從人民中來、由人民選出、為人民服務(wù)”，必須做到、或者至少在表面上必須做到“權(quán)為民所用，利為民做謀、情為民所系“。同時(shí)，民主選舉，使權(quán)力的交替和干部的換屆，變得透明，給每個(gè)可能的候選人一個(gè)公平競爭的機(jī)會(huì)。再者，大多數(shù)人同意的，就是集中的決定。無論這個(gè)決定是對(duì)還是錯(cuò)，每一個(gè)有選舉權(quán)的人都必須承擔(dān)其決定的后果。就是說，選舉者們作為一個(gè)集合體，自己做出自己必須承擔(dān)一切后果的決定。這就是所謂權(quán)與利的合一。
　　但是，民主多數(shù)制，并非完美無暇，有很多不足的地方。例如，多數(shù)制可能會(huì)忽視、甚至犧牲少數(shù)人的利益，尤其在宗族、房頭仍然很盛行的農(nóng)村，可能性相當(dāng)大。其次，我國實(shí)行的共和制，并非聯(lián)邦制。從中央到地方、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，構(gòu)成一層一層的上下級(jí)關(guān)系。如果因?yàn)槊襁x，使得下級(jí)在法律和制度上可以完全不接受上級(jí)的監(jiān)管，并不符合我國的國體和政體。另外，我國的文化傳統(tǒng)和社會(huì)意識(shí)，在接受民主選舉同時(shí)，恐怕一時(shí)也很難放棄下級(jí)服從上級(jí)的觀念。因此，上級(jí)至少必須監(jiān)管下級(jí)，在我國的民眾意識(shí)和行政體系中，目前仍然占居主導(dǎo)的地位。
　　因此，我們既需要在鄉(xiāng)、村推行民主選舉，又需要保持和加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)管。如果不能穩(wěn)妥地規(guī)范和協(xié)調(diào)民主選舉與上級(jí)監(jiān)管這個(gè)兩難矛盾的兩個(gè)方面，就不可能有鄉(xiāng)、村民主選舉的長足發(fā)展。那么，如何才能穩(wěn)妥地規(guī)范和協(xié)調(diào)民主選舉與上級(jí)監(jiān)管呢？
　　（三）民主選舉基礎(chǔ)上的上級(jí)監(jiān)管、上級(jí)監(jiān)管前提下的民主選舉
　　首先，必須清楚，事實(shí)上，與民主選舉直接相反對(duì)的、或曰完全不相容的，不是上級(jí)監(jiān)管，而是上級(jí)任命。在合適的制度和法則下，上級(jí)監(jiān)管由民主選舉產(chǎn)生的干部，應(yīng)該是可操作的。問題在于，什么是這種合適的制度與法規(guī)？
　　化解民主選舉與上級(jí)監(jiān)管的兩難矛盾，自然只有通過比較穩(wěn)定的、有公信力的法則和制度。至于是怎樣的法則和制度，在試行之初，倒不是最緊要的，因?yàn)檫@些法則和制度可以通過后來的反復(fù)實(shí)踐和修正不斷地完善。
　　規(guī)范和協(xié)調(diào)民主選舉與上級(jí)監(jiān)管這兩個(gè)方面的法則和制度，不論具體的內(nèi)容和形式如何，在原則上應(yīng)該是：民主選舉基礎(chǔ)上的上級(jí)監(jiān)管，上級(jí)監(jiān)管法規(guī)下的民主選舉。
　　在所謂民主選舉基礎(chǔ)上的上級(jí)監(jiān)管，包括下列三個(gè)方面的內(nèi)容。
　�。�1）接受上一級(jí)政府或行政單位的直接行政監(jiān)督和行政管理。當(dāng)然，在干部的人選由公開競爭和民主投票決定時(shí)，民選出的干部的權(quán)力基礎(chǔ)便明確地首先來源于選民，而不是上級(jí)，因?yàn)楫?dāng)選與否，只取決于選民，并不取決于上級(jí)。所以，民選干部在接受上級(jí)直接行政監(jiān)管時(shí)，會(huì)比上級(jí)任命的干部來得懈慢。
　�。�2）因此，必須讓上一級(jí)政府有罷免民選干部的合法權(quán)力。具體地，如果對(duì)下一級(jí)的民選干部不滿意，上一級(jí)政府有直接罷免的權(quán)力。但如果至少（比如說）10％的選民發(fā)起對(duì)上級(jí)政府之罷免提出投訴，且至少（比如說）75％的選民在民意投票中不同意上一級(jí)政府的罷免，則罷免無效。這種設(shè)計(jì)，使民選干部上任后，在“接受上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)”與“唯民是從”之間不能完全兼顧時(shí)，必須做出平衡與選擇。同時(shí)，在制約民選干部必須服從上級(jí)監(jiān)管的同時(shí)，也削弱了上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的絕對(duì)權(quán)力，從而通過民選形成一種上下級(jí)之間的相互制約。
　�。�3）上一級(jí)政府通過各種立法、政策和制度來監(jiān)管下級(jí)政府或行政單位。上級(jí)行政單位對(duì)下級(jí)行政單位的監(jiān)管，可以是直接的行政監(jiān)管，也可以是間接的立法監(jiān)管。民選村、鄉(xiāng)兩級(jí)干部前，主要以直接的行政監(jiān)管為主。民選村、鄉(xiāng)兩級(jí)干部后，則應(yīng)是間接的行政監(jiān)管為主、直接的行政監(jiān)管為輔。上一級(jí)行政單位的立法、規(guī)則和政策，總是要大于下一級(jí)的立法、規(guī)則和政策。上級(jí)學(xué)會(huì)通過立法來監(jiān)管和約束下級(jí)行政單位，下級(jí)習(xí)慣通

        過遵紀(jì)守法來接受上級(jí)的監(jiān)管，是推行鄉(xiāng)、村民主選舉的根本性挑戰(zhàn)。
　　所謂上級(jí)監(jiān)管前提下的民主選舉，就是說在承認(rèn)和服從上級(jí)監(jiān)管的前提下實(shí)行民主選舉。
　　（1）首先，民主的結(jié)果本身就是集中。鄉(xiāng)、村的干部完全由民主選舉產(chǎn)生，報(bào)上一級(jí)政府單位備案。
　�。�2）其次，民選出的干部，必須接受上一級(jí)政府的監(jiān)管，其監(jiān)管內(nèi)容，包括上面所述的三個(gè)方面。

        過遵紀(jì)守法來接受上級(jí)的監(jiān)管，是推行鄉(xiāng)、村民主選舉的根本性挑戰(zhàn)。
　　所謂上級(jí)監(jiān)管前提下的民主選舉，就是說在承認(rèn)和服從上級(jí)監(jiān)管的前提下實(shí)行民主選舉。
　　（1）首先，民主的結(jié)果本身就是集中。鄉(xiāng)、村的干部完全由民主選舉產(chǎn)生，報(bào)上一級(jí)政府單位備案。
　　（2）其次，民選出的干部，必須接受上一級(jí)政府的監(jiān)管，其監(jiān)管內(nèi)容，包括上面所述的三個(gè)方面。

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