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我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)屬制度創(chuàng)新的思路
我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)屬制度創(chuàng)新的思路
一、什么是土地所有權(quán)
地所有權(quán)有土地所有權(quán)法律制度和土地所有權(quán)利兩層涵義。前者是指不同類型、根據(jù)統(tǒng)治階級(jí)意志規(guī)定的一定土地所有關(guān)系的法律規(guī)范體系。其實(shí)質(zhì)是憑借國(guó)家的強(qiáng)制力，動(dòng)用法律武器維護(hù)一定的土地所有制關(guān)系。后者是指所有人依法對(duì)自己所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。占有權(quán)，系指土地所有人對(duì)土地在事實(shí)上地支配權(quán)，即實(shí)際控制權(quán)。使用權(quán)是基于土地的性能和用途對(duì)自己土地的利用權(quán)，通過對(duì)土地的使用，可以滿足土地所有人生產(chǎn)和生活的需要，創(chuàng)造出新的物質(zhì)財(cái)富。收益權(quán)，是指土地所有者依法取得自己土地所產(chǎn)生的自然或法定孳息和利益的權(quán)利。處分權(quán)，就是指土地所有人對(duì)自己土地命運(yùn)決定權(quán)。
土地所有權(quán)利的特征是：
�。哂幸欢ㄓ邢扌浴Ｋ渌�(cái)產(chǎn)權(quán)(包括物權(quán)，債權(quán))不同，以它的限制只能是由國(guó)家通過法律加以設(shè)定，例如：我國(guó)憲法第10條第4款規(guī)定：“任何組織個(gè)人不得侵占，買賣或以其他形成非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”(1988年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第二條)關(guān)于此項(xiàng)限制的規(guī)定是明確的。
2．具有獨(dú)立自主性。它是不依賴于其他權(quán)利而獨(dú)立存在的自主占有、使用、收益、處分自己土地的權(quán)利。
3．具有排他性。它是土地所有人與一切其他人之間的法律關(guān)系。它一經(jīng)產(chǎn)生，即與周圍一切不特定的人構(gòu)成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。任何人都必須承擔(dān)義務(wù)，不實(shí)施妨礙土地所有人行使權(quán)利的行為。
4．是一種完整意義的物權(quán)。它包括對(duì)土地的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，是一種最全面、最充分的物權(quán)。這與只能享有土地所有權(quán)中部分權(quán)利的土地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)大不相同。
二、我國(guó)土地權(quán)利的歷史和現(xiàn)狀
土地是十分重要的資源，而且是有限的資源。中國(guó)更是人多地少，稀缺性更為嚴(yán)重。從歷史上來講，政治上很多的動(dòng)亂，很多的革命都同土地問題有關(guān)，它不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)政治問題，這些年來，圍繞土地問題，社會(huì)上很多矛盾在那里集中，是中國(guó)不管政治上、經(jīng)濟(jì)上都迫切需要解決的一個(gè)問題。長(zhǎng)期以來，我們的地藉管理，局限在土地行政管理，就是怎樣用行政手段去維護(hù)土地的秩序，后來也意識(shí)到光這個(gè)已經(jīng)不夠了，因?yàn)閺?0年代以來，中國(guó)的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。其主要表現(xiàn)為：第一，土地由“公有公用”轉(zhuǎn)為“公有私用”，土地使用權(quán)在土地權(quán)利體系中的地位日益突出；第二，土地由“不可流轉(zhuǎn)物”變?yōu)椤翱闪鬓D(zhuǎn)物”，地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)并迅速發(fā)展。土地資源已經(jīng)脫離了計(jì)劃分配或公用的軌道，現(xiàn)在土地已經(jīng)到了個(gè)人或到了單位，由法人來使用土地，土地利益已經(jīng)個(gè)體化了，土地利益?zhèn)�體化后，就要形成個(gè)人之間在利益分配格局上的權(quán)利，要求建立土地的歸屬和利用的秩序，因此要從土地民事權(quán)利的角度來闡明這個(gè)問題。
三、我國(guó)土地權(quán)利的體系及其特點(diǎn)
1．維持土地公有的情況下，強(qiáng)化用地人的使用權(quán)地位。中國(guó)要搞物權(quán)法，土地權(quán)利必須要立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，但中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是動(dòng)態(tài)的東西，我們不能看到今天的格局，按這個(gè)格局來寫，還要看歷史階段的發(fā)展，從文革結(jié)束到改革開放，我國(guó)的土地權(quán)利格局有兩個(gè)最重要特點(diǎn)，一個(gè)是土地“公有公用”轉(zhuǎn)為“公有私用”，現(xiàn)在無論國(guó)有土地或農(nóng)村集體土地，都是私人在使用，這是很大的變化，但土地的終極歸屬——公有制沒有變，這就是目前的格局；第二個(gè)特點(diǎn)就是土地開始進(jìn)入市場(chǎng)，地產(chǎn)市場(chǎng)開始形成。通過市場(chǎng)來調(diào)節(jié)土地資源的供求關(guān)系。
從總的趨勢(shì)來講，從公有私用角度來講，重點(diǎn)是保護(hù)私用。在維持土地公有前提下，靠強(qiáng)化私用，也就是靠強(qiáng)化用地人的使用權(quán)地位來實(shí)現(xiàn)一種私有化、半私有化這樣一種東西。只有這樣才能清晰土地使用權(quán)，獲得物權(quán)法上一種產(chǎn)權(quán)地位，只有有了產(chǎn)權(quán)載體的時(shí)候，它才能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易�？扑估碚撜J(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是交易的前提，產(chǎn)權(quán)在法律上要不清楚的話，很難進(jìn)行正常交易，長(zhǎng)期以來，這個(gè)問題是比較模糊的。如農(nóng)村中承包經(jīng)營(yíng)，到底是物權(quán)還是債權(quán)?很多人認(rèn)為，這是合同上的權(quán)利。農(nóng)民為什么擁有土地?因?yàn)橛幸粋�(gè)承包合同，有一天發(fā)包方終止這個(gè)合同，農(nóng)民就得不到保護(hù)了，發(fā)包方可以發(fā)給所有人，他憑物權(quán)與債權(quán)的地位在你的土地上采取這種那種行為，所以這個(gè)問題涉及到土地資源利益格局，應(yīng)當(dāng)把它明確起來，重新構(gòu)造土地權(quán)利。
聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行后，開始形成個(gè)人用地，或以農(nóng)戶為單位的土地使用。這樣的格局強(qiáng)化了使用權(quán)。實(shí)際上，1986年起，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看成是一種物權(quán)，但沒有用物權(quán)這個(gè)詞，而用財(cái)產(chǎn)權(quán)和與財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的權(quán)利，如他物權(quán)、用物權(quán)，法律機(jī)構(gòu)沒有明確地把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)看成是物權(quán)，一個(gè)很大的理由是說，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)它有一個(gè)向前發(fā)展的需要，到目前為止，土地管理局對(duì)土地進(jìn)行登記的時(shí)候，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地權(quán)是不登記的，這就意味著不予明確確認(rèn)，因
為各國(guó)對(duì)物權(quán)都是登記保護(hù)的，沒有登記意味著你的權(quán)利地位不確定。所以現(xiàn)在我們需要有一個(gè)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系。
2．土地所有權(quán)非市場(chǎng)化，由土地使用權(quán)充當(dāng)市場(chǎng)交易的權(quán)利載體。在我國(guó)，土地使用權(quán)處在一個(gè)非常突出的地位，它基本上是與土地所有權(quán)相提并論的，就是說，它代表了這么一個(gè)趨勢(shì)：現(xiàn)實(shí)中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期不會(huì)進(jìn)行國(guó)家土地公有權(quán)調(diào)整。因?yàn)�，公有�?quán)理論有它意識(shí)形態(tài)的理由；另一方面也有它現(xiàn)實(shí)的理由，就是主張取消土地所有權(quán)公有的人，也不能不承認(rèn)在目前中國(guó)現(xiàn)實(shí)條件情況下，還做不到土地私有化。在沒有這個(gè)可能的情況下，我們只能承認(rèn)在土地所有權(quán)公有下，把土地所有權(quán)的內(nèi)在功能移出來，把它放在另外一個(gè)權(quán)利載體上，放進(jìn)土地使用權(quán)里面，把它現(xiàn)實(shí)地占有、使用、收益、處分四大權(quán)能放進(jìn)土地使用權(quán)里面去，讓土地所有權(quán)很多情況下處于休眠狀態(tài)，或者處于無所作為的狀態(tài)，然后把土地使用權(quán)活躍起來，讓它在市場(chǎng)上充當(dāng)土地所有權(quán)本應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧�，名義上土地公有，實(shí)際上土地私用本身也是一種所有權(quán)，使用權(quán)利本身也是所有權(quán)一種標(biāo)記。擁有的使用權(quán)也是一種所有權(quán)，在占有、使用、處分、收益方面也是一個(gè)所有者，絲毫不妨礙把土地推向市場(chǎng)，這是有先例的，英美法制中的地產(chǎn)權(quán)，土地歸國(guó)王所有，美國(guó)是州所有，但你也擁有一種權(quán)利，就是可以不受任何人干擾，受到法律保護(hù)，也可使它進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)行交易，實(shí)際上滿足了所有權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中它所有的功能要求，這就使我們的土地使用權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)、可以出租、可以抵押、可以轉(zhuǎn)讓，國(guó)務(wù)院條例承認(rèn)這一點(diǎn)，而所有權(quán)本身是不能周轉(zhuǎn)的，法律把它凍結(jié)起來了。而通過使用權(quán)方式把所有權(quán)的各個(gè)功能都分解到民事主體的頭上去了，國(guó)家所有權(quán)就是一個(gè)名義了，這樣一來，實(shí)際上原來的公有就變相私有了，只有走到這一步，才能形成土地市場(chǎng)，才可能形成土地利益，利益得到政策保護(hù)，產(chǎn)權(quán)才可能形成。
3．兩種土地所有權(quán)并存的體制。一部分學(xué)者主張土地全部國(guó)有化，從理論上說，土地全部國(guó)有化，有它的道理。現(xiàn)在集體所有制中的土地，你說它是公有，其實(shí)集體是一個(gè)小單位，它是一個(gè)小公，而不是大公，在南方很多地方集體是以一個(gè)村為單位，而有的村最后變成了一個(gè)公司，有很多地方集體組織實(shí)際上是名存實(shí)亡，所謂代表集體的是那幾個(gè)村干部、鄉(xiāng)干部，你問誰代表土地集體所有權(quán)，就是那幾個(gè)村干部、鄉(xiāng)干部，而其中有些人利用土地所有權(quán)，作為欺詐壓迫農(nóng)民的手段。
要鼓勵(lì)農(nóng)民愛護(hù)土地，安居樂業(yè)，最好的辦法就是土地歸他自己，但是私有化也很難。國(guó)有化后再出租給農(nóng)民，這實(shí)際上是倒退到幾百年以前去了，那么怎么辦?只能順其自然，承包經(jīng)營(yíng)后，形成了現(xiàn)在這么一個(gè)格局，那么最好順著這個(gè)格局，把農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)化，強(qiáng)化以后使他獲得一個(gè)類似的物權(quán)，或所有權(quán)，通過這個(gè)予以逐漸地強(qiáng)化，如果將來某一個(gè)時(shí)候，水到渠成，集體所有權(quán)已沒有什么存在的意義了，那么就不妨把土地使用權(quán)界定為所有權(quán)，或者就這么個(gè)格局維持下去，也沒有什么不可。?為了把使用權(quán)強(qiáng)化起來，就要對(duì)所有權(quán)進(jìn)行限制，最大的一個(gè)限制就是堅(jiān)決貫徹土地所有權(quán)非市場(chǎng)化這么一個(gè)方針，因?yàn)橥恋厮羞@個(gè)格局一下子改變不了，如果允許國(guó)家以土地所有人的身份拿土地到市場(chǎng)上去交易的話，那么就會(huì)形成利益的沖突；所有人和使用人的利益沖突。從法律上講所有權(quán)是高位的，它有可能去做有利自己的事情，這會(huì)導(dǎo)致私有私用格局被逐漸削弱。然后政府又開始分配土地，導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代劃撥土地做法的復(fù)活。
4．.實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)劃撥與出讓“雙軌制”。有一部分是劃撥土地使用權(quán)，一部分是出讓土地使用權(quán)。無償使用土地，效率是非常低的。在現(xiàn)實(shí)關(guān)系中，劃撥的土地不能進(jìn)入市場(chǎng)，如果要進(jìn)入市場(chǎng)，必須轉(zhuǎn)換成出讓的土地，然后再進(jìn)入。
今后雙軌制的意義在于，公益性的用地可以無償取得，辦醫(yī)院、學(xué)校、國(guó)家機(jī)關(guān)采取無償劃撥，那時(shí)候這部分土地再進(jìn)入市場(chǎng)，就要從嚴(yán)查處。但是，自1991年發(fā)布土地出讓條例后，需要大量用地的人，千方百計(jì)想從國(guó)家那里得到劃撥，因?yàn)槌杀镜�，而且有法律的空子，正常的�?guī)范的土地市場(chǎng)很難發(fā)展建立起來，受到了土地不規(guī)范的隱性市場(chǎng)的沖擊，這對(duì)我們今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是很不利的。
5．對(duì)集體土地使用權(quán)交易作較大限制。國(guó)務(wù)院1991年條例規(guī)定，土地使用權(quán)到期收回后，土地上的建筑物、附著物無償歸國(guó)家所有。
6．土地他項(xiàng)權(quán)利。土地他項(xiàng)權(quán)利指除土地使用權(quán)以外的他物權(quán)，從理論上說，它進(jìn)一步突出了土地使用權(quán)的獨(dú)立性和特殊性。關(guān)于土地他項(xiàng)權(quán)利，目前我國(guó)還在發(fā)展變化中，很多東西還不確定。
四、現(xiàn)有的土地權(quán)屬制度存在的問題
近兩年農(nóng)村土地問題研究從財(cái)產(chǎn)權(quán)界定到土地制度研究，確權(quán)問題已成為推進(jìn)農(nóng)村土地管理工作的瓶頸和焦點(diǎn)，它涉及土地登記制度建設(shè)、權(quán)屬糾紛處理和農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定，涉及能否保護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益和建立農(nóng)民自覺保護(hù)耕地機(jī)制的大問題。
目前確定農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)存在的問題：一是農(nóng)村集體土地確權(quán)依據(jù)問題。就法律而言，鄉(xiāng)、村、組所有權(quán)是按四固定時(shí)的狀態(tài)確定的，但實(shí)際中有的界線、面積不詳，有的現(xiàn)有地形地物變化太大已無法辨認(rèn)。此外土地詳查時(shí)權(quán)屬確定只做到行政村一級(jí)，一些地方因存在爭(zhēng)議只劃了工作界線，權(quán)屬矛盾擱置下來。二是四荒地權(quán)屬問題。它涉及集體土地和國(guó)有土地的爭(zhēng)議，廣東提出“實(shí)際使用耕地五年、園地十年以上的歸農(nóng)民集體所有”，值得研究。從政府“退出”角度看，凡可耕作、種植的無主土地應(yīng)歸在該土地上勞作多年的農(nóng)民集體或國(guó)有農(nóng)場(chǎng)所有，但涉及到具體使用年限標(biāo)準(zhǔn)的確定需要經(jīng)過大量的調(diào)研后決定。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)權(quán)屬問題。這涉及集體非農(nóng)建設(shè)用地如何依法有序流轉(zhuǎn)。目前這方面問題很多，需要深入調(diào)研。此外，我國(guó)加入WTO后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地有可能成為外國(guó)企業(yè)投資的目標(biāo)，因?yàn)樗梢越栲l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、重組之機(jī)低價(jià)征購甚至無償占用土地。對(duì)此也需要預(yù)先制定有關(guān)政策。
五、我國(guó)土地權(quán)屬制度創(chuàng)新的思路
迄今為止，中國(guó)所有關(guān)于土地制度的改革的措施都傾向于穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包責(zé)任制：如維持家庭承包制度基本不變；1998年在原有的承包期快要到期的時(shí)候，讓農(nóng)戶在承包期15年基礎(chǔ)上再承包土地30年；“生不增田，死不減田”；禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)；明確使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓等等。但是，所有這些舉措實(shí)際上都無法觸動(dòng)土地問題的關(guān)鍵所在。海內(nèi)外的農(nóng)村問題專家們?cè)?jīng)提出，為了解決中國(guó)土地制度中存在的問題，中國(guó)應(yīng)當(dāng)引入一種土地永久使用權(quán)制度。對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不應(yīng)當(dāng)是所謂的15年、30年、也不是50年、70年、100年，而至少應(yīng)當(dāng)是能夠橫跨好幾代人的制度安排，甚至永遠(yuǎn)如此。目前農(nóng)村的地權(quán)制度有兩大類問題，第一類是農(nóng)民的承包權(quán)和土地使用權(quán)相當(dāng)不完整。如現(xiàn)存的糧食定購體制(糧食供應(yīng)壓力大，強(qiáng)制性的種植計(jì)劃，低價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品收購)，是一項(xiàng)全面制約農(nóng)民土地使用權(quán)的制度安排。在這個(gè)盤剝農(nóng)民的制度下，農(nóng)民種植作物的選擇權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)和處分權(quán)都是不完整的。如果不引進(jìn)永久土地使用權(quán)制度，農(nóng)民承包權(quán)和土地使用權(quán)被割裂的情形仍然無法解決。
能夠解決第一類型地權(quán)問題的藥方不是土地永久使用權(quán)，而是必須消除目前存在的限制農(nóng)民土地使用權(quán)的諸因素，最大限度地拓展和延伸現(xiàn)實(shí)土地使用權(quán)的內(nèi)涵和外延。使“單一使用權(quán)拓展到占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
根據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中渴望永久土地使用權(quán)的農(nóng)民基本上是以糧食生產(chǎn)為主要收入來源的農(nóng)民，從整體上講，農(nóng)民最感興趣的是土地的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民對(duì)自由轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)尤其感興趣。如果土地承包權(quán)、土地使用權(quán)是完整的，農(nóng)民當(dāng)然可以將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、繼承、抵押、讓土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分家，穩(wěn)定的承包權(quán)還能為農(nóng)民帶來更多的財(cái)產(chǎn)利益，例如，比較穩(wěn)定的土地權(quán)利將會(huì)提高農(nóng)民獲得貸款的機(jī)會(huì)，如果農(nóng)民在自己承包的土地上擁有這些權(quán)利，土地私有化方案未必便是最好的地權(quán)制度改革選擇。國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)表明，土地不實(shí)行私有，只要建立合理的土地使用權(quán)制度，也能夠激勵(lì)投入和積累，也有條件提高土地實(shí)際利用效率。
如何使界定清楚的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)成為法律下神圣的權(quán)利是目前必須解決的另一個(gè)問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民的土地承包權(quán)不能很好落實(shí)，重要原因是我們還沒有在法律理念上把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地承包權(quán)、使用權(quán)也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種形式，的確需要神圣化，否則，農(nóng)村的第一步改革便沒有最終完成。但是，權(quán)利的神圣化或者記載權(quán)利的法律的神圣化，全然不是宣示的結(jié)果，權(quán)利的神圣性歸根到是一種力量對(duì)比所引出的后果而已。
在臺(tái)灣，農(nóng)業(yè)改革的兩大成就是：土地改革和農(nóng)會(huì)建設(shè)。土地改革的功能界定了土地的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)會(huì)制度的建設(shè)則使產(chǎn)權(quán)制度的改革建立在農(nóng)民的集團(tuán)力量之上。在現(xiàn)代社會(huì)，個(gè)人的權(quán)利和群體的權(quán)利就是建立在這種多元的集團(tuán)力量之上的�？偠灾�，中國(guó)農(nóng)村地權(quán)的問題的根子出在農(nóng)民與政府力量對(duì)比的關(guān)系上。農(nóng)民太弱小，政府太強(qiáng)大，農(nóng)民既無法使自己的意志上升為法律，更無法在政府侵犯法律界定的權(quán)利時(shí)去捍衛(wèi)權(quán)利。產(chǎn)權(quán)界定的核心是限制政府行為能力，如果無法限制政府行為能力，產(chǎn)權(quán)界定便是徒勞。
綜上所述，我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)屬制度亟待創(chuàng)新，以下是較有可行性的幾個(gè)思路和措施：
1．明確提出在全國(guó)完善第二輪土地制度的要求。一方面，在沒有開展或完成第二輪土地承包工作的地方，由上級(jí)政府派出工作組督促盡快按政策和法律要求完成第二輪土地承包；另一方面，在“已經(jīng)完成”第二輪土地承包的地方，可以采取“復(fù)查”等方式依法糾正不合法承包合同和其他錯(cuò)誤做法，同時(shí)為農(nóng)戶簽訂承包合同頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(或使用權(quán))證。使“兩證”發(fā)放率達(dá)90以上。
2．盡快出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)法》。用法律對(duì)土地承包制度有關(guān)重要問題作出規(guī)定，強(qiáng)制約束農(nóng)村按法律進(jìn)行土地制度安排。
3．農(nóng)業(yè)土地制度按排必須強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先，尤其是起點(diǎn)公平，在公平的基礎(chǔ)上通過土地流轉(zhuǎn)解決效率問題，這是中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
4．必須強(qiáng)化農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的排他性，讓所有者、使用者都有能力屏蔽非法侵權(quán)行為。嚴(yán)禁在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜合開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)中非法侵犯農(nóng)民集體和個(gè)人土地權(quán)益。
5．必須采取得力的法律和制度措施保證婦女與男子在事實(shí)上有平等的土地權(quán)。
6．“四類荒地”承包經(jīng)營(yíng)的矛盾大于耕地，因此必須有計(jì)劃地開發(fā)利用“四荒地”，從環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的整體上進(jìn)行規(guī)劃。
7．農(nóng)民土地權(quán)益保障與農(nóng)村民主政治發(fā)展緊密相關(guān)，因此必須加快農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。
8．通過特別立項(xiàng)，組織力量對(duì)新的農(nóng)村土地立法和制度安排涉及的一些重大理論和法律條文問題進(jìn)行研究，比如：立法的指導(dǎo)思想、法律名稱(是承包法還是使用權(quán)法)和調(diào)整范圍、所有權(quán)和使用權(quán)的界定、承包期限內(nèi)是否調(diào)整土地、耕地的抵押、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、承包地繼承、合同糾紛調(diào)解、與其他相關(guān)法律的一致性等問題進(jìn)行深入研究�！胺段南壬卑鏅�(quán)所有
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