論取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理

        論取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理

1994年實行分稅制改革以后，中國縣鄉(xiāng)財政逐步陷入困境；近幾年農(nóng)村稅費改革開始后，縣鄉(xiāng)財政困難益發(fā)突出。面對困難，大家都在尋找克服困難的出路。但是，找到一個好出路的前提是認(rèn)識清楚困難的性質(zhì)以及發(fā)生困難的原因。本文打算對此提出一種討論意見。本文的“農(nóng)業(yè)稅”是指國家將停止征收的農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的統(tǒng)稱；“鄉(xiāng)村治理”是指鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的傳統(tǒng)和制度，包括選舉政府首腦、監(jiān)督政府工作和設(shè)置政府更迭的程序，也包括政府制定和執(zhí)行政策的能力，以及居民對這些制度的服從狀況。
一、究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅
究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅？這個問題看起來簡單，其實不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會經(jīng)濟價值是兩回事情。認(rèn)識這一點對于我們討論后面的問題很有意義。
很多人把農(nóng)業(yè)稅看作一種土地財產(chǎn)稅。如果這個說法能成立，那么，免除農(nóng)業(yè)稅是完全有道理的。我國目前還沒有普遍對財產(chǎn)征稅，對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的耕地占用征稅也不應(yīng)該。在法律上，土地是集體的，農(nóng)戶不應(yīng)該是直接的納稅主體。更重要的是，財產(chǎn)的價值大小與財產(chǎn)的用途有關(guān)。就種植業(yè)來說，即使在農(nóng)產(chǎn)品價格令人滿意的情況下，農(nóng)產(chǎn)品銷售額中扣除包括勞動成本在內(nèi)的各項成本以后，不會再有剩余，連地租也不能存在。這個賬不用細(xì)算。如果說廠房設(shè)備可以用扣除折舊以后的凈價值來確定財產(chǎn)價值，那么，對農(nóng)業(yè)用地的財產(chǎn)價值不能用這種方法來估計�？梢哉J(rèn)為，中國大量的農(nóng)用土地是“邊際土地”，其財產(chǎn)價值是零或負(fù)數(shù)。此外，把農(nóng)業(yè)稅當(dāng)作對地租的替代，更是講不通。
免除農(nóng)業(yè)稅的另一個理由，是把農(nóng)業(yè)部門看作一個效果高度外溢的經(jīng)濟部門，政府理應(yīng)免除對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開征的稅收。從技術(shù)性質(zhì)上說，農(nóng)業(yè)部門容易做到對環(huán)境的正向貢獻(xiàn)，這不用細(xì)說。此外，農(nóng)業(yè)部門還可以是與國家安全高度相關(guān)的部門；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是具有高度戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，這一點也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學(xué)理上并不容易說清楚。
免除農(nóng)業(yè)稅的理由從政府方面來講，是因為農(nóng)民收入低，征收農(nóng)業(yè)稅有失公正性，并在政治上產(chǎn)生很多問題。以后農(nóng)民收入水平提高了，應(yīng)該適用個人所得稅。所以，從邏輯上說，農(nóng)業(yè)稅顯然并不是一個針對所得征收的稅種。
從歷史的眼光看，農(nóng)業(yè)稅實際上是國家在經(jīng)濟上對農(nóng)民實行強制（管理）的一個表現(xiàn)。在經(jīng)濟還很不發(fā)達(dá)的時候，依靠市場交換方式，國家的非農(nóng)部門的生存和發(fā)展不能得到足夠的糧食，不得不對農(nóng)民實行強制（管理），向農(nóng)民征收糧食。市場關(guān)系改善以后，“公糧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)稅”。所以，農(nóng)業(yè)稅是國家對農(nóng)民實行強制（管理）的歷史遺跡。國家為維持對農(nóng)民的強制（管理），付出了巨大代價；這個代價的標(biāo)志是產(chǎn)生了一個龐大的縣鄉(xiāng)官僚機構(gòu)。僅僅為了給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機構(gòu)。但為了向農(nóng)民征稅和征收其他收入，就設(shè)立了大量機構(gòu)。大量調(diào)查表明，許多機構(gòu)并不向農(nóng)民提供有效的公共品，只單純是為了收費而生存。這已經(jīng)是公認(rèn)的事實，不用我在這里作大量舉證。當(dāng)然，任何稅收都有強制的性質(zhì)，但強制必須建立在公正的基礎(chǔ)上，對低收入者征稅強制是不公正的。所以說，農(nóng)業(yè)稅反映的強制關(guān)系具有特殊的性質(zhì)。
當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定水平以后，對農(nóng)民的“強制”在經(jīng)濟上是低效的，在政治上是失分的。據(jù)對河北某地的調(diào)查，在一些合理假設(shè)之下，經(jīng)計算，每向農(nóng)民征收１元稅費，付出的代價是1.7元。①　從宏觀面上看，據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村調(diào)查隊測算，全國鄉(xiāng)級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態(tài)。從政治關(guān)系看，在引起農(nóng)村社會關(guān)系緊張的因素中，稅費征收因素曾經(jīng)排在首位，近幾年才發(fā)生變化。地方政府搭車收費，使得農(nóng)民繳納的稅費總額超過中央政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，中央政府找不到一個有效的辦法來遏制搭車收費的蔓延，在政治上顯得非常被動。
從以上分析進一步推理，可以認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的征收事實上在實行分稅制的時候已經(jīng)喪失了征收的理由。國家的財政基礎(chǔ)越來越不依靠農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的征收成本過于高昂，以及這個稅種的其他弊端，早已使取消這個稅種成為必然。
停止征收農(nóng)業(yè)稅至少有兩重意義：第一，政府要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民（真正的農(nóng)民）提供無償?shù)墓�共服�?wù)。付，財政會是凈赤字。稅收是國家公器，特別是現(xiàn)代國家的公器。對低收入人群應(yīng)實行低稅或免稅，甚至實行負(fù)稅，以體現(xiàn)稅收對國民收入的再分配職能。個人所得稅適用農(nóng)民還是遙遠(yuǎn)的事情。第二，停止征收農(nóng)業(yè)稅還意味著停止國家與農(nóng)民之間的掠奪式交易。圍繞農(nóng)業(yè)稅而發(fā)生的各種搭車收費，具有掠奪的性質(zhì)，因為相關(guān)收費機構(gòu)并沒有向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務(wù)。
二、免除農(nóng)業(yè)稅后究竟發(fā)生了什么問題
實行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財政開

        始出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)級財政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問題。更為嚴(yán)重的問題是，鄉(xiāng)級干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進入了上訪隊伍。我們不得不承認(rèn)，鄉(xiāng)村財政危機是嚴(yán)重的。應(yīng)該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。對此不用在這里多費筆墨來討論。
問題究竟是一個什么性質(zhì)？原因又在哪里？
是因為減免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡單結(jié)論。如同一個癮君子斷了毒品而發(fā)生問題，我們不能把他的問題歸結(jié)于中斷毒品的后果。按我們前面的簡要分析，農(nóng)業(yè)稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。只要有農(nóng)民交納的稅金，就有了養(yǎng)干部、養(yǎng)機構(gòu)的資金來源，就不能下決心精簡機構(gòu)，減少公務(wù)人員。
關(guān)于鄉(xiāng)村財政危機發(fā)生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經(jīng)濟體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財政如果沒有上級政府的轉(zhuǎn)移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級財政抽取鄉(xiāng)村兩級資金的問題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發(fā)放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。至于金融渠道的資金在農(nóng)業(yè)縣的凈流出也要具體分析。農(nóng)業(yè)縣缺乏投資機會，農(nóng)業(yè)貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。
問題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機發(fā)生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉(xiāng)財政危機要負(fù)責(zé)任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。
我們先來分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的需求。
如果按經(jīng)濟學(xué)的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會對公共品的需求。我們在這里展開更深層次的分析；更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質(zhì)。在社會專業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對公共品的需求很少會表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。
第一，對于國家安全、憲法秩序、環(huán)境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應(yīng)該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來就弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。
第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統(tǒng)社會的基礎(chǔ)是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶其實際生活水平很可能要超過當(dāng)今中國的許多農(nóng)戶，但這些農(nóng)戶沒有表現(xiàn)出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過社區(qū)代理人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)代理人相當(dāng)于現(xiàn)今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構(gòu)。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。
第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會找到經(jīng)濟的付費方式。只有在現(xiàn)代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機構(gòu)支付貨幣。
第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如對某些風(fēng)險的回避，包括自然災(zāi)害風(fēng)險和養(yǎng)老風(fēng)險等。到了現(xiàn)代社會，社會保障和災(zāi)害防范越來越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不以社會化的方式來獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民又不能從口袋里掏出很多錢來獲得它們。
還有一個事實必須指出，中國農(nóng)民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統(tǒng)計局所統(tǒng)計的收入來支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。在大部分農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，農(nóng)民的現(xiàn)金收入更少。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農(nóng)民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會性交易。
綜上所述，在我國農(nóng)村經(jīng)濟還很不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。
現(xiàn)在再來分析鄉(xiāng)村社會對公共品的供給。
因為統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計我國鄉(xiāng)村社會的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個數(shù)字在5000億元左右。5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說具有相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級負(fù)債。③
現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財政危機的要害是我們強加給農(nóng)民一個大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門只是為收費而存在，并沒有給農(nóng)民帶來公共品的享受。④
三、我們需要建立什么樣的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我們無法說清楚這個平衡點的具體數(shù)值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應(yīng)。農(nóng)民只對一些具有俱樂部性質(zhì)的公共品支付貨幣。
按照這個基本思路來建立鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點非常重要：
第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是完全錯誤的。公共權(quán)威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學(xué)規(guī)律看，除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì)，否則實行派出制會產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。⑤如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機構(gòu)，那么，這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當(dāng)長的時期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。
第二，大力推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。
第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟這個層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡公務(wù)人員的數(shù)量，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動。其次還要逐步將現(xiàn)有集體經(jīng)濟通過改制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟或其他形式的私營經(jīng)濟，從根本上解決鄉(xiāng)村干部集經(jīng)濟控制權(quán)和公共管理權(quán)于一身的弊端。
第四，廣泛實行委托服務(wù)制，大量減少縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所設(shè)立的垂直控制、上下對應(yīng)的機構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計劃生育事務(wù)，同時將經(jīng)費劃撥給承辦機構(gòu)。⑥現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專門的機構(gòu)。如果縣級機構(gòu)沒有經(jīng)費給農(nóng)民提供服務(wù)，寧可撤銷也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個機構(gòu)用收費的辦法養(yǎng)活自己。
第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，就將其完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度�”發(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場上用這種“準(zhǔn)貨幣”購買服務(wù)，促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機構(gòu)）兌換貨幣。
通過上述改革，一定會形成一個全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難，關(guān)鍵是政府的見識與行動魄力如何。從我的調(diào)查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵在縣一級領(lǐng)導(dǎo)。改革不僅會觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會觸及縣一級干部的利
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