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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展縮小城鄉(xiāng)居民收入差距
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展縮小城鄉(xiāng)居民收入差距
近年來，全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。“三農(nóng)”問題成為全黨工作的重中之重。黨的十六大明確提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，十六屆三中全會進一步提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”。這些重要論斷為解決新階段的“三農(nóng)”問題指明了方向和道路。
當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展面臨的最大問題仍然是農(nóng)民增收困難，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶增收難度更大從1997年開始，農(nóng)民收入增長進入一個低谷期。1997～2002年農(nóng)民人均純收入年平均增長3.97％，比改革開放以來24年平均值（7.33％）低3.36個百分點。
具體到糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶，相當(dāng)一部分農(nóng)民的收入是停滯甚至是下降的。
2000～2002年，全國減收農(nóng)戶占42％。城
鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同階層之間收入差距擴大的局面不僅沒有改善，而且在不斷惡化。1997～2002年，城鎮(zhèn)居民可支配收入平均增長7.8％，比農(nóng)民人均收入增幅高3.84個百分點，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年拉大。2002年城鄉(xiāng)居民收入比達到3.11：1。2004年城鄉(xiāng)居民收入的差距達3.2：1。雖然近年來農(nóng)民收入出現(xiàn)了恢復(fù)性的增長，但基礎(chǔ)并不牢固，影響農(nóng)民收入增長的一些根本性的、長期的、深層次的因素并沒有克服�，F(xiàn)在是新中國成立以來農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)最豐富的時期，也是改革開放以來農(nóng)民增收形勢最嚴(yán)峻的時期，是城鄉(xiāng)居民收入差距拉得最大的時期。2004年中央1號文件是改革開放以來黨中央發(fā)出的第一個專門關(guān)于增加農(nóng)民收入的政策性文件。文件科學(xué)分析了新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重大變化和農(nóng)民增收面臨的嚴(yán)峻形勢，明確提出通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)民就業(yè)，加快科技進步，深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)業(yè)收入，強化支持保護，力爭實現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長，盡快遏制城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢。文件提出了一系列增加農(nóng)民收入的綜合性政策措施，特別是在調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，加大國家對“三農(nóng)”的支持力度方面制定了更加有力的政策。
對于解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)該說中央的思路越來越明確。1998年中央就提出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展進入新階段的科學(xué)判斷；1999年中央提出新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的主要任務(wù)是推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整；2000年又提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的核心目標(biāo)是增加農(nóng)民收入；2002年中央提出增加農(nóng)民收入要采取綜合性措施“多予、少取、放活”；2003年中央又提出要把解決“三農(nóng)”問題
作為全黨工作的“重中之重”。這是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在“三農(nóng)”問題上的鄭重承諾。黨的十六大報告明確提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的重要論斷，提出了解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想。十六屆三中全會又進一步提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求。這些重要論斷為解決新階段的“三農(nóng)”問題指明了方向和道路。
繼續(xù)清理各種針對外出民工的歧視性政策，為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造公平環(huán)境在降低農(nóng)民外出就業(yè)門檻，保護進城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益方面，最近兩年政策力度很大。2003年國務(wù)院辦公廳專門發(fā)了一個保障外出就業(yè)農(nóng)民權(quán)益的政
策文件。今年國務(wù)院在最短的時間里出臺了廢止收容遣返制度的政策。對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)和外來人口子女教育問題現(xiàn)在也引起了高度重視，出臺了相應(yīng)的文件。特別是十六屆三中全會明確提出建立城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部對這些政策的落實情況進行了大量的調(diào)查。我們的調(diào)查表明，已經(jīng)制定的這些政策并沒有真正落實到位，還有一些針對農(nóng)民外出就業(yè)的歧視性的政策需要解決。
盡快取消專門面向外出就業(yè)民工的就業(yè)證、健康證等不合理的證卡，簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)，堅決糾正各種變相收費。1994年，勞動部頒布《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)暫行規(guī)定》，根據(jù)這項規(guī)定，開始實施以就業(yè)證卡管理為中心的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)制度。進城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工，要辦理名目繁多的證件。從實際情況看，這種以就業(yè)證卡管理為中心的就業(yè)制度，在實際執(zhí)行中，大多演變成以管理之名，行收費之實。這種證卡制度對外出就業(yè)農(nóng)民帶有明顯的歧視性，這種做法損害了進城農(nóng)民平等的就業(yè)權(quán)利，不符合市場經(jīng)濟公平競爭的原則，也沒有真正起到引導(dǎo)農(nóng)民有序流動的作用。從最近幾年的情況看，在農(nóng)民辦理各種證卡時，收費過多、過濫。雖然中央出臺了清理對進城農(nóng)民務(wù)工亂收費的政策，但有的地區(qū)繼續(xù)變相向民工收費。例如，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的調(diào)查，在國務(wù)院已明令取消對進城就業(yè)農(nóng)民不合理的收費之后，某個大城市在民工辦理就業(yè)證和健康證時，又變相亂收費。農(nóng)民辦一個就業(yè)證，要交50—60元的“培訓(xùn)費”，辦一個健康證，辦證費、體檢費和培訓(xùn)費加在一起要收1
14元。實際上，辦證單位并沒有向民工提
供真正的培訓(xùn)服務(wù)，完全是“搭車”亂收費，這種做法嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。再如，南方某個城市，過去辦理暫住證340多萬個，每年收費金額約10億元。
2002年中央要求取消對進城農(nóng)民務(wù)工不
合理收費的政策后，為解決承擔(dān)外來人口管理功能的戶管員的工資來源問題，又決定對出租屋開征治安管理費。治安管理費的征收，很可能會轉(zhuǎn)嫁為外來工的打工成本。最近幾年，要求取消就業(yè)證和健康證的呼聲很高，建議：2004年下決心取消這些不合理的證卡；嚴(yán)厲查處強迫農(nóng)民接受培訓(xùn)，以培訓(xùn)之名，向農(nóng)民亂收費的行為；明確要求輸入地政府將對外來人口的管理費用納入政府的財政預(yù)算中，絕不能變相向企業(yè)或個人轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。
抓緊研究取消暫住證的問題。1995年，中共中央辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》，決定實行統(tǒng)一的流動人口就業(yè)證和暫住證制度，以提高流動的組織化、有序化程度。從這些年實際執(zhí)行的情況看，目前實行的以暫住證為主的流動人口管理制度存在明顯缺陷。實際上，相當(dāng)一部分流動人口已經(jīng)在暫住地扎下根來，已經(jīng)成為事實上的常住居民，但仍不能享受本地居民的權(quán)利。現(xiàn)在，有的城市（如沈陽等）提出要對外來人口實行“人性化管理、市民化待遇、親情化服務(wù)”，
并取消了對流動人口實行的暫住證制度。
暫住證制度對外出就業(yè)農(nóng)民來講，不是一種科學(xué)有效的管理制度，從某種程度講，甚至是一種帶有歧視性的政策。新的居民身份證管理條例已經(jīng)頒布，按照十六屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度的精神，建議適時取消對外來人口實行的暫住證制度，實行暫住申報制度。
將農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)作為一件大事來抓，大幅度增加各級政府用于勞動力培訓(xùn)的投入，探索新的培訓(xùn)方式。對解決我國“三農(nóng)”問題而言，人們對開發(fā)自然和生態(tài)資源，對增加物質(zhì)資本的投入等都有了足夠的重視，但對于開發(fā)人力資本的重要性，不見得都認(rèn)識到位了。據(jù)了解，農(nóng)村勞動力中受過專業(yè)技能培訓(xùn)的僅占9％。
進城務(wù)工的農(nóng)民中絕大多數(shù)農(nóng)民沒有接受任何職業(yè)技能培訓(xùn)。同時，農(nóng)村大部分沒有繼續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)生，由于沒有接受過職業(yè)教育，就業(yè)競爭力不強。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)，從根本上講，取決于9億農(nóng)村人口素質(zhì)的提高。只有大幅度提高農(nóng)村人口的科學(xué)文化素質(zhì)，培養(yǎng)大批的專門人才，才能把沉重的農(nóng)村人口壓力轉(zhuǎn)化為巨大的人力資源優(yōu)勢�？梢哉f，全面提高農(nóng)民的素質(zhì)，是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，是從根本上解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的關(guān)鍵所在。從中央的角度講，對農(nóng)民素質(zhì)的提高和農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)也越來越重視。今年國務(wù)院六個部委專門制定了農(nóng)民工培訓(xùn)計劃，國務(wù)
院關(guān)于農(nóng)村教育發(fā)展的決定也明確提出，今后普遍開展農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)，每年培訓(xùn)農(nóng)民超過1億人次。積極實施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，每年培訓(xùn)2000萬人次以上。對農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)問題，要把握四個政策要點：一是將農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)納入各級公共財政的支持范圍，建立“政府主導(dǎo)、多方籌集”的投入機制；二是
把滿足市場需求和尊重農(nóng)民意愿作為根本出發(fā)點，走先培訓(xùn)后輸出、以培訓(xùn)促輸出、定向培訓(xùn)、定向輸出的路子等等。特別是要防止以培訓(xùn)之名，對農(nóng)民亂收費；三是建議推廣“勞務(wù)培訓(xùn)券”制度；四是加強對農(nóng)村職業(yè)技能教育的支持力度。
長期以來，農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育教學(xué)內(nèi)容與農(nóng)村發(fā)展需求嚴(yán)重脫節(jié)。由于經(jīng)費短缺，農(nóng)村職業(yè)教育機構(gòu)萎縮，人員大量流失。建議有效整合教育資源，把發(fā)展中等職業(yè)學(xué)校的重點放到農(nóng)村去。可以通過高職在農(nóng)村擴招，每年從800萬農(nóng)村初高中畢業(yè)生中逐步轉(zhuǎn)出300萬—400萬農(nóng)村青年，其余400萬人經(jīng)過中學(xué)階段的職業(yè)教育可以回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)或進城從事二三產(chǎn)業(yè)。這對減少農(nóng)村中、小學(xué)大量輟學(xué)，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，推進農(nóng)村城市化意義重大，符合農(nóng)村社會發(fā)展的必然要求。
繼續(xù)加大政府對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，加快實行“兩免一補”（免學(xué)雜費、免課本費、補助生活費）目前，我國農(nóng)村人口主要由受過初中和小學(xué)教育的群體構(gòu)成，而城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構(gòu)成。這是城鄉(xiāng)之間最大的不平等，解決農(nóng)村與城市之間基礎(chǔ)教育的不平衡問題，必須進一步完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育的管理體制和投入機制。
總體來看，我國農(nóng)村義務(wù)教育的投入是不斷增加的，從1994年的485.5億元增加到2000年的919.97億元，其中預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費支出從1994年的286.8億元增加到了2000年的597.66億元。但是，我國財政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足。1994—2000年，預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總額的比重為57.7％。長期以來，我國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用于高等教育，較少用于基礎(chǔ)教育；基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)基本上由基層政府承擔(dān)，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。中央和省級政府對義務(wù)教育只承擔(dān)補助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任。應(yīng)該看到，過去隨著義務(wù)教育管理層次逐漸下放，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，這種分級辦學(xué)體制在加重了基層政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，在客觀上也遲滯了農(nóng)村教育的發(fā)展，造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務(wù)教育機會不平等的延續(xù)乃至擴大。
2001年6月國務(wù)院公布《關(guān)于基礎(chǔ)教育
改革與發(fā)展的決定》，明確了縣級政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，要求教師工資由縣級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放。
2002年4月中央又強調(diào)指出，農(nóng)村義務(wù)
教育要實現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)，政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主兩個重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對解決當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的突出問題和困難發(fā)揮了重要的作用。但也應(yīng)看到，中西部地區(qū)相當(dāng)一部分縣、市，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，政府財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，由縣級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放教師工資仍面臨著很大的困難。
應(yīng)看到，由于過去欠賬多，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的一些突出問題遠沒有得到解決，如拖欠教師工資問題、學(xué)校公用經(jīng)費不足問題、大量危房問題。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村義務(wù)教育的投入狀況不是改善了，而是進一步惡化了；農(nóng)村義務(wù)教育的資金缺口不是縮小了，而是擴大了；農(nóng)村義務(wù)教育的矛盾不是緩和了，而是加劇了。對農(nóng)村義務(wù)教育狀況一定要有一個客觀的估計。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育投入中政府投入已占了大頭，也應(yīng)該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的要求。我國平均受教育年限為7.11年，只相當(dāng)于美國上世紀(jì)初的水平、日本上世紀(jì)50年代的水平。在教育投入中，投入小學(xué)
的社會收益率是最高的。而國際經(jīng)驗表明，政府將錢投在補貼學(xué)生的學(xué)費和課本費上，效果會更好。1907年日本就實行了6年的強制免費義務(wù)教育，1947年又實行了9年強制免費義務(wù)教育。最近國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育的文件提出爭取2008年農(nóng)村困難家庭享受“兩免一補”。
據(jù)有關(guān)資料，中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)貧困學(xué)生約1500萬人，如果按每個學(xué)生平均每年減免學(xué)雜費、課本費300元計算，每年需要45億元。就我國的總體經(jīng)濟實力和財力來講，應(yīng)該有能力在免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費和書本費方面走得更快些。
改革現(xiàn)行的征地制度，既要著眼于控制耕地征占規(guī)模，更要著眼于保護農(nóng)民合法利益用不同方式剝奪農(nóng)民的土地，已成為新形勢下侵犯農(nóng)民利益的主要形式。
農(nóng)民講，過去基層政府是吃“肚皮”（指計劃生育罰款），現(xiàn)在是吃“地皮”（指低價征地、宅基地亂收費等）。在征地制度改革的政策上要把握好五點：一是征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，實行公平補償，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。二是要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地年度計劃的控制下，應(yīng)允許集體非農(nóng)建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)。這方面廣東省正在進行探索。三是對各地競相壓低土地出讓價的做法要堅決予以糾正。四是要建立失地農(nóng)民的社會保障。五是抓緊制定規(guī)范征地行為的法律法規(guī)�！胺段南壬卑鏅�(quán)所有
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