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跨區(qū)域捆綁農(nóng)村建設用地復墾和農(nóng)地轉(zhuǎn)用，讓消耗土地者為農(nóng)民買單
跨區(qū)域捆綁農(nóng)村建設用地復墾和農(nóng)地轉(zhuǎn)用，讓消耗土地者為農(nóng)民買單
江澤民同志指出：“所謂可持續(xù)發(fā)展，就是既要考慮當前發(fā)展的需要，又要考慮未來發(fā)展的需要，不要以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益�！边@是研究土地平衡問題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本前提。土地資源作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎，是最能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一種資源。土地是重要的國家資源，也是農(nóng)民安身立命的謀生載體。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、惠及農(nóng)民、和諧發(fā)展，必須做足土地文章，建立有效、可靠的農(nóng)地占用利益回流機制。由此，本文提出“跨區(qū)域捆綁農(nóng)村建設用地復墾和農(nóng)地轉(zhuǎn)用，讓消耗土地者為農(nóng)民買單”的粗淺設想。
跨區(qū)域捆綁農(nóng)村建設用地復墾與農(nóng)地轉(zhuǎn)用的基本設想
1、嚴格執(zhí)行土地“占補平衡”政策，明確規(guī)定先復墾再用地，不復墾不得用地。禁止先占后補、占優(yōu)補劣。
2、復墾土地要明確要求，在一定階段內(nèi)必須復墾農(nóng)村建設用地（即通過促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化和進中心村居住，整理舊宅基及其周邊附著的大面積優(yōu)質(zhì)農(nóng)地）。這一階段規(guī)定多長時間，由專業(yè)部門充分論證后確定。（這樣做，有利于改善農(nóng)民生存環(huán)境和生活方式，有利于降低農(nóng)村公共設施配套成本，有利于農(nóng)民聚居地繁肓出工商業(yè)，等等。）
3、在區(qū)域范圍內(nèi)，嚴格控制農(nóng)（耕）地轉(zhuǎn)用。沒有先行復墾實績的情況下，原則上不再新批建設用地指標，遏制土地資源的災難性消耗。
4、本地區(qū)無散落民宅可整理、復墾的地區(qū)，鼓勵出資異地復墾。在全國范圍內(nèi)跨地區(qū)配置復墾資金，促進復墾資金由發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)流動，并實現(xiàn)耕地的占補平衡，促進區(qū)域間聯(lián)動發(fā)展。
5、農(nóng)民舊宅基整理、復墾資金直接與建設用地出讓資金掛鉤，制定制度，適當提高建設用地使用成本，并規(guī)范拆遷安置和復墾資金到帳制度，提高土地出讓金中流向農(nóng)村社會的比重，杜絕城市化吃土地（農(nóng)民）、工業(yè)化吃土地（農(nóng)民），保證農(nóng)民的合法權益。
6、深化土地行政部門管理體制改革，人、財、物權上進一步上收條線管理。部門領導實行任期制和輪崗制。
7、加大對違法用地的查處力度，涉地問題必須嚴查、嚴處。目前各地因違法用地受處分的黨政干部，在當?shù)鼐谷怀闪税l(fā)展功臣，升遷等不受影響的不正�，F(xiàn)象必須喝止。
提出上述設想所基于的初步思考
1、跨區(qū)域捆綁農(nóng)村建設用地復墾與農(nóng)地轉(zhuǎn)用，有利于保護耕地資源
1）我國土地資源嚴重不足。據(jù)有關資料介紹，我國土地資源的特點可以概括為“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質(zhì)量的耕地少，可開發(fā)后備資源少。盡管我國土地總面積居世界第三位，但人均土地面積僅相當于世界平均數(shù)的1/3，人均耕地只相當于世界平均數(shù)的44，人均林地只相當于世界平均數(shù)的18，人均牧草地只相當于世界平均數(shù)的35。我國東南部部分人口密集地區(qū)，人均耕地早已不能滿足吃飯的需要。全國已有666個縣突破了聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均耕地零點八畝的警戒線，其中463個縣人均耕地已不足0.5畝。耕地面積大量減少，可開發(fā)利用的土地資源不足，土地利用率和產(chǎn)出率低，土地退化、損壞嚴重，耕地后備資源不足，是我國土地資源的基本國情。耕地與糧食生產(chǎn)，是人類生存的基本前提。中國農(nóng)村，不僅在為全世界上最大的人口群體提供糧食安全保障，而且在為城市建設低回報地奉獻著土地。農(nóng)村的地越來越少，農(nóng)民不斷為國家的建設和發(fā)展默默無聞地做著奉獻，這種持續(xù)的、無節(jié)制的“奉獻”其實已經(jīng)相當危險。
2）耕地資源不斷消耗勢頭難遏。統(tǒng)計數(shù)字表明，1996年中國耕地面積為19.51億畝，2003年下降到18.51億畝，短短7年就下降了整整1億畝。國土資源部發(fā)布的全國土地利用變更調(diào)查結果顯示：2003年，全國耕地凈減少3806萬畝，建設占用耕地344萬畝，土地整理復墾開發(fā)補充耕地466萬畝；2004年，全國耕地凈減少1200萬畝，建設占用耕地218萬畝，土地整理復墾開發(fā)補充耕地518萬畝。特別是，2003年新增建設用地達642萬畝，比前五年年均高出120萬畝，其中，建設占用耕地344萬畝。農(nóng)地轉(zhuǎn)用消耗耕地，土地復墾新增農(nóng)地，這是基本常識。但是，在大建設、快發(fā)展的今天，農(nóng)地轉(zhuǎn)用與土地復墾兩者并不平衡。農(nóng)地在不停地轉(zhuǎn)用，轉(zhuǎn)化了城市建設用地，轉(zhuǎn)化為道路設施建設用地，轉(zhuǎn)化了工業(yè)用地。在新一輪發(fā)展高潮中，耕地資源不斷遞減，用地環(huán)境持續(xù)惡化，土地資源消耗驚人。
3）目前的復墾方式不能從根本上保證占補平衡。目前，全國各地，特別是東部沿海地區(qū)發(fā)展高潮迭起。隨著人口的不斷增長和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)對土地的需求都呈現(xiàn)擴張態(tài)勢，特別是建設用地，在相當長一段時期內(nèi)將會持續(xù)增長。很顯然，建設用地絕大多數(shù)占用城鎮(zhèn)附近的耕地，這種占用是不可逆的。而土地的自然供給是固定的、稀缺的，建設用地增加了，其他用途的土地必然減少。實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡寄希望于開發(fā)未利用土地已證明是不可持久的，一味這樣做，只能以損害環(huán)境為
代價，中國的林地、草地、濕地資源本身就比世界平均水平低許多；同時，土地整理的潛力受土地肥力遞減規(guī)律的約束，不可能無限制提升。現(xiàn)在通行的做法是，復墾資金掌握在國土資源部，采取項目管理的方式下?lián)苜Y金；這部分資金在層層下?lián)苤袑訉舆f減，導致腐敗現(xiàn)象、權力尋租現(xiàn)象時有發(fā)生，真正落實到土地復墾項目中的資金很難保證，真正對項目進行監(jiān)督和審計的也微乎其微。而實事求是講，復墾崗、壩、沖和灘地等，也是很難考核的。
4）當前提出加大農(nóng)村建設用地復墾、整理力度正當其時。土地復墾，土地的來源有二，一是荒地、坡地、林地、洼地、灘地等；二是農(nóng)民村莊過大的占地，通過城鎮(zhèn)化和中心村建設，加以復墾和整理。第一個來源，出于生態(tài)建設的要求，是要嚴格控制的。而且，這樣整理出來的地，盡管表面上實現(xiàn)了占補平衡，但必定是“用優(yōu)補劣”，據(jù)統(tǒng)計，建設用地用去的，都是優(yōu)質(zhì)熟地，也就是良田，但是，復墾出來的，多半地力差，設施配套落后，生產(chǎn)能力低的地塊。有關資料表明，經(jīng)過多年開墾，我國耕地后備資源已嚴重不足。據(jù)調(diào)查，我國現(xiàn)有土地后備資源2億畝，其中可開墾成耕地的只有1.2億畝�？紤]到生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴格限制，今后通過后備資源開發(fā)補充耕地已十分有限�？梢�，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，可行之策，是復墾和整理面廣量大的農(nóng)村建設用地，特別是農(nóng)民耗地量極大的舊型宅基。
同時，這樣做，可以防止基層對土地復墾的弄虛作假。過去的土地復墾，往往流于形式，存在報大的復墾項目，實質(zhì)投入嚴重不足、實際復墾面積嚴重不足的問題。復墾著重在農(nóng)村建設用地中挖潛，那就使復墾項目的“灌水”現(xiàn)象得到有效抑制。
2、有利于推進城鎮(zhèn)化和中心村建設
據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村建設用地的總量2.7億畝，5倍于城鎮(zhèn)建設用地，土地利用相當粗放，給復墾、整理和利用提供了相當大的空間。這是本文提出要優(yōu)先復墾農(nóng)村建設用地重要依據(jù)。大力復墾、整理農(nóng)村建設用地，不僅有利于土地占補平衡，而且有利于促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、中心村化，用利于“村民進社區(qū)、工業(yè)進園區(qū)”，從根本上改善農(nóng)村居住環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境、配套環(huán)境。
在以往幾年各地的運作中，經(jīng)營城市是許多發(fā)達地區(qū)的先進經(jīng)驗。分析一下他們經(jīng)營城市的做法，不難看出，其實質(zhì)是焐熱地塊，入市炒作，賺取土地收益，投入城市建設。土地是農(nóng)民的，經(jīng)營者是各級政府，經(jīng)營所得投入城市。這不能不說是進入了一個怪圈。土地的事實所有者——農(nóng)民，在土地的運作中，根本沒有得到應有的尊重，更沒有作為平等的市場主體，參與到土地運作過程中，并享受其份內(nèi)的收益。在“土地國有和集體所有”的幌子下，農(nóng)民的利益再一次被無情剝奪。本文提出“捆綁農(nóng)村建設用地復墾和農(nóng)地轉(zhuǎn)用”，并明確建議優(yōu)先復墾農(nóng)村建設用地和存量建設用地，就是想讓農(nóng)民們在土地經(jīng)營中分一杯羹，就是想讓農(nóng)民在城市建設擴張的過程中也適當改善一下他們的居住環(huán)境，特別是那些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民們。
推進城鎮(zhèn)化、城市化，一定要吸取經(jīng)驗教訓，采取有效措施，堅決防止繼續(xù)走粗放用地的老路，農(nóng)民中心村、向集鎮(zhèn)、向城市轉(zhuǎn)化，將大幅度節(jié)約農(nóng)村建設用地，將大幅降低公共產(chǎn)品供應和基礎設施配套成本。這說明，城鄉(xiāng)土地利用結構調(diào)整勢在必行。因此，運用市場手段優(yōu)化配置數(shù)量龐大的農(nóng)村存量建設用地和土地資源，這是滿足建設用地需求的根本途徑，是保護耕地的根本性措施，是推進城鎮(zhèn)化進程、推進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、保護農(nóng)民利益的根本出路。
事實上，各地都十分重視農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設，但又普遍受到資金缺乏的嚴重制約。資金從何而來？捆綁農(nóng)村建設用地復墾與農(nóng)地轉(zhuǎn)用，讓建設用地使用者，讓通過用地而得到發(fā)展和盈利機會的單位和個人為土地復墾買單，顯得現(xiàn)實可行。
3、有利于逐步實現(xiàn)以城市發(fā)展、以工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)民
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，關鍵在于給農(nóng)村社會提供平等的發(fā)展機會。目前的不平等是有目共睹的，城鄉(xiāng)二元化，判別巨大：農(nóng)民與市民的收入差距呈逐步拉大趨勢，農(nóng)民所享受的公共產(chǎn)品供給水平只是市民的若干分之一，農(nóng)村工作在基層的受重視程度越低于工業(yè)化和城市化，農(nóng)村社會集聚財富、吸納投資的能力遠遠低于城市；從工農(nóng)剪刀差，到城市賣戶口，到農(nóng)家子弟考大學進城、農(nóng)民企業(yè)家“脫農(nóng)”，再到恣意、廉價、不對等地剝奪農(nóng)民手中的土地，農(nóng)村的各類要素都在不斷向城市倒流，農(nóng)村社會和農(nóng)民無法獲得有效積累。
矛盾是客觀的，問題是明朗的，解決的方法也是顯而易見的——給農(nóng)民平等的公民權（即人權），包括平等的保障權、平等的發(fā)展權、平等的民主權利等。為什么解決問題的道路如此曲折？為什么解決“三農(nóng)”問題絕非一朝一夕之功？矛盾的焦點則是，改革的成本如何籌集�？恐醒胝恍校康胤秸恍�，國家手中最重要的資源、農(nóng)民手中唯一的資本，那就是——土地。以土地換保障，以土地求發(fā)展，成了農(nóng)民唯一的出路。瞄準土地、著眼土地，按部就班地推進相關改革，才能還中國農(nóng)民一個有希望的明天。目前，捆綁農(nóng)村建設用地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用，只是一個初步的嘗試，只是尊重農(nóng)民對土地恰當權能的初步實踐，可以逐步防止土地市場化運作中所得收益繼續(xù)從農(nóng)民身邊流走。
在考慮盤活土地資源的過程中，必須注意一個前提：把全國的土地資源一體化考慮，以杜絕區(qū)域間的土地級差所造成不同地區(qū)農(nóng)民實際利益的不均衡。要形成這樣的認識，地是全國的地，農(nóng)民是全國的農(nóng)民。在國家出臺政策的過程中，應統(tǒng)籌兼顧，不能厚此薄彼，唯有如此，才能兼顧公平和效率，促進和諧發(fā)展。
4、有利于城鄉(xiāng)和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展
土地可持續(xù)利用，要求土地資源配置在數(shù)量上具有均衡性，在質(zhì)量上具有級差性，在時間上具有長期性，在空間上具有全局性。打破區(qū)域界限，捆綁農(nóng)村建設用地復墾和農(nóng)地轉(zhuǎn)用，可以擴大土地資源配置范圍，縮小區(qū)域差異，體現(xiàn)各地區(qū)特點，激發(fā)各地區(qū)發(fā)展活力。國土資源管理部門要主動介入地方政府的《土地利用總體規(guī)劃》的制定和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的研討，從各地實際出發(fā)構造有序的區(qū)域土地資源配置機制，建立區(qū)際間復墾指標流動的規(guī)則。
有了本文設計的制度，欠發(fā)達地區(qū)手中有了復墾土地指標，有了復墾土地的空間，既可以保證這個地區(qū)的發(fā)展需要，多余的，還可以成為跨地區(qū)土地資源配置的重要資本。欠發(fā)達地區(qū)即便經(jīng)濟發(fā)展較慢，但城鎮(zhèn)化、中心村建設仍會得到發(fā)達地區(qū)（用地較多地區(qū)）的有力支持，農(nóng)村的面貌仍會得到比原來更快的改善。
5、有利于杜絕“一個聲音喊話、兩個方面使勁”
不必諱言，在國家宏觀調(diào)控過程中，存在“一個聲音喊話、兩個方面使勁”的現(xiàn)象。消除城鄉(xiāng)差別，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設和諧社會，需要來自黨委、政府的高度重視，需要充分發(fā)揮兩方面的力量。這兩方面的力量，一是中央政府的力量，二是地方政府的力量。在這一“杠桿”組合中，地方政府所持立場，往往決定著“支點”的位置。中央政府力度的傳導，體現(xiàn)到基層，體現(xiàn)到具體工作中，其力量大小，起決定性作用的，是地方政府把“支點”放在哪兒。杠竿的一端是中央政府，另一端是基層群眾。地方政府為群眾考慮得多，貼農(nóng)民近，中央政府就可以“四兩撥千斤”；地方政府如果沒有正確的政績觀，惘顧農(nóng)民利益，離農(nóng)民遠，則中央政府只能陷入“千斤撥四兩”的窘境。
現(xiàn)實的狀況是，由于小局與全局、中央決策與地方保護主義的矛盾與沖突，出臺宏觀調(diào)控政策以來，中央政府仍然是剃頭挑子“一頭熱”。一方面，中央政府看到了問題的嚴重性，實施宏觀調(diào)控，通過財政政策與土地政策的雙軌并行，抑制以重復建設、資源過度消耗為表現(xiàn)形式的經(jīng)濟過熱勢頭；另一方面，出于政績意識等諸多因素，不少地方政府打著“科學發(fā)展觀，不是不要速度，而是要既快又好發(fā)展”的旗號，喊著“速度不減，用足政策”的口號，我行我素、一如既往地按照“先放開再規(guī)范，先污染再治理，先發(fā)展再爭論”的原有模式和既定思路推進工作。
基于中央與地方事實存在的博弈，矛盾和問題顯得不可避免：全國土地違法事件屢有發(fā)生，土地執(zhí)法弱化，一些地方領導的土地國策意識和法制觀念比較淡薄，往往是有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，越權批地、多頭批地、未批先用、小批大用，以及對土地違規(guī)行為不舉不咎等現(xiàn)象在各地普遍發(fā)生。特別是東部沿海地區(qū)，其發(fā)展勢頭勢不可擋、熱氣騰騰，城市形象不斷提升、園區(qū)面積不斷擴大、經(jīng)濟政績不斷顯現(xiàn)的同時，資源在異常消耗、環(huán)境在迅速惡化、中西部差距在越拉越大、社會變得越來越缺乏和諧。
國家在宏觀調(diào)控中，已經(jīng)動用了許多手段，最主要的手段有三：一是稅收調(diào)控，二是金融調(diào)控，三是土地調(diào)控。目前階段看來，作用最直接的就是土地調(diào)控。嚴查江蘇的“鐵本事件”，在很大程度上提高了中央宏觀調(diào)控政策的推進。這便是很好的例證。繼續(xù)加大利用土地手段的調(diào)控，特別是明確要求今后土地復墾主要復墾農(nóng)村建設用地，并與當?shù)亟ㄔO用地指標相捆綁，有利于加強監(jiān)管，有利于校正地方政府的越軌行為，有利于國家宏觀調(diào)控措施的進一步落實，有利于全國范圍內(nèi)要素的科學布局和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
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