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關(guān)于農(nóng)民增收減負(fù)和確保糧食安全的六點(diǎn)建議
關(guān)于農(nóng)民增收減負(fù)和確保糧食安全的六點(diǎn)建議
今年以來(lái)糧食市場(chǎng)價(jià)格的上漲，實(shí)際上非常有利于中部糧食主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)收入水平的提高。對(duì)于有些糧商乘機(jī)投機(jī)、哄抬糧食價(jià)格的行為，可以通過(guò)調(diào)整政府的糧食儲(chǔ)備以及鼓勵(lì)更有效的跨地區(qū)糧食運(yùn)銷來(lái)平抑。
十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)政府的工作重點(diǎn)從重視速度的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向了速度與質(zhì)量兼顧的發(fā)展。在今年年初的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，胡錦濤指出了：“全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于農(nóng)村�！笔鶎萌腥珪�(huì)通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的若干決定》對(duì)深化農(nóng)村改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，作了全面、細(xì)致的規(guī)劃。以下就如何落實(shí)三中全會(huì)的決定，以增加農(nóng)民收入、確保國(guó)家糧食安全和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)提幾點(diǎn)建議：
一、發(fā)展中小企業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力
由于農(nóng)業(yè)的特性，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重會(huì)越來(lái)越低。因此，要提高農(nóng)民的收入，縮小城鄉(xiāng)的差距，關(guān)鍵是減少農(nóng)民的數(shù)量，將農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
勞動(dòng)力密集的中小企業(yè)的發(fā)展能夠給農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造最大的就業(yè)機(jī)會(huì)。而且，勞動(dòng)力密集的中小企業(yè)符合我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，在加入WTO以后，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型中小企業(yè)有助于提高我國(guó)產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。但由于沒(méi)有合適的金融安排，現(xiàn)在城市和農(nóng)村的中小企業(yè)面臨貸款難、缺乏金融服務(wù)而難于進(jìn)一步發(fā)展的問(wèn)題，減少了吸納農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的潛力。尤其在農(nóng)村，合法的金融安排只有郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)村信用合作社。然而，郵政儲(chǔ)蓄只存不貸，農(nóng)村信用合作社呆壞賬比例非常高，已經(jīng)很難發(fā)揮正常的功能。最近國(guó)務(wù)院提出的農(nóng)村信用合作社改革試點(diǎn)，是促進(jìn)對(duì)農(nóng)村中小企業(yè)貸款的一個(gè)重要措施。
一個(gè)完善的、能夠有效率地給中小企業(yè)提供金融服務(wù)的金融體系，應(yīng)該包括正規(guī)的和非正規(guī)的金融安排。除了現(xiàn)有的郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)村信用合作社外，還應(yīng)該有民營(yíng)的社區(qū)中小銀行、農(nóng)村小額信貸等，并允許正常的民間借貸，以適應(yīng)中小企業(yè)發(fā)展的需要。建議國(guó)務(wù)院盡早制定有關(guān)法規(guī)，選擇一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。
二、建立全國(guó)統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品大市場(chǎng)
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是增加農(nóng)民收入的一個(gè)重要渠道。如果有了靈活有效的全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，各地就能夠按照比較優(yōu)勢(shì)來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，然后通過(guò)統(tǒng)一的產(chǎn)品市場(chǎng)，進(jìn)行地區(qū)間的產(chǎn)品交換，這樣農(nóng)民從務(wù)農(nóng)得到的收入就可以較好提高。
建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，不僅有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且還能造就東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為拉動(dòng)中、西部地區(qū)農(nóng)民增收的機(jī)制，這一點(diǎn)對(duì)中部傳統(tǒng)糧食產(chǎn)區(qū)和西部以資源密集產(chǎn)品為主的農(nóng)民尤其重要。
當(dāng)前，我國(guó)東部地區(qū)相對(duì)于中部地區(qū)人多地少，工資水平高，因此，糧食這種土地相對(duì)密集的農(nóng)作物在東部地區(qū)不具有比較優(yōu)勢(shì)。如果有了全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，當(dāng)東部地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地和勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本提高，糧食生產(chǎn)就會(huì)越來(lái)越不合算，東部地區(qū)自然會(huì)縮小糧食生產(chǎn)的比重，增加向生產(chǎn)糧食有比較優(yōu)勢(shì)的中部地區(qū)的購(gòu)買。糧食市場(chǎng)的價(jià)格將會(huì)相應(yīng)上升，中部地區(qū)以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)民也就能從糧食增產(chǎn)中得到增收的好處，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就會(huì)成為中部糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民收入增長(zhǎng)的拉動(dòng)力。同時(shí)，只要糧食價(jià)格上升，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民產(chǎn)糧的積極性提高，中部增產(chǎn)的糧食將能夠彌補(bǔ)比較利益，東部地區(qū)減少的產(chǎn)量。同樣道理，東部越發(fā)展，就會(huì)從西部進(jìn)口越多的資源密集型產(chǎn)品，成為西部農(nóng)民收入增長(zhǎng)的拉動(dòng)力。
我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)正式加入WTO，建立和完善全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)更具有急迫性。如果沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)有可能拋開(kāi)中西部地區(qū)，利用高度開(kāi)放的新形勢(shì)與國(guó)外開(kāi)展分工合作，比如從國(guó)外進(jìn)口糧食等土地密集型農(nóng)產(chǎn)品以及資源密集型礦產(chǎn)品，這樣，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中由于比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生變動(dòng)而讓出的市場(chǎng)就很有可能落到了境外，我國(guó)的中西部地區(qū)就無(wú)法從東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得拉動(dòng)力，中西部農(nóng)民收入增長(zhǎng)的愿望就更難實(shí)現(xiàn)。
就建立全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，政府有幾方面工作要做：
首先，跨地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)商品交易必須有對(duì)市場(chǎng)價(jià)格差異敏感、有強(qiáng)烈利益動(dòng)機(jī)的中間商來(lái)推動(dòng)，市場(chǎng)才會(huì)靈活有效。政府應(yīng)該改革糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品流通體制，積極開(kāi)放、鼓勵(lì)、支持民營(yíng)的糧商和各種農(nóng)產(chǎn)品的中間商的進(jìn)入，開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
其次，需要降低市場(chǎng)的交易成本，市場(chǎng)交易的硬件，如農(nóng)產(chǎn)品集散市場(chǎng)、交通、通訊、金融等體系建立和完善，是跨地區(qū)的商品和要素流通的必要條件之一。這些體系建設(shè)的一次性投資、外部效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)都很大。近幾年政府在這些領(lǐng)域的投資已經(jīng)很大，但是為了避免市場(chǎng)發(fā)育因這些硬件設(shè)施的欠缺而受阻，在必要時(shí)也可以開(kāi)放、鼓勵(lì)民間資本在這些領(lǐng)域的投資。
第三，商品交易的本質(zhì)是所有權(quán)的交換，所以只有在所有權(quán)界定清楚、交易的合同得到法律的保障的情況下商品交易才能順利進(jìn)行。在現(xiàn)實(shí)
生活當(dāng)中，一些地方政府干預(yù)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品流通的情形時(shí)有發(fā)生，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品所有權(quán)的直接侵犯，不僅使農(nóng)產(chǎn)品在地區(qū)之間調(diào)劑余缺的成本大大增加，而且使地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮遇到很大的障礙。以法律的方式界定各種生產(chǎn)要素和商品的所有權(quán)，以法律的方式來(lái)保障所有權(quán)和交易合同，也是政府在建立健全全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)商品和要素流通方面無(wú)可旁貸的責(zé)任。
第四，市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上是由生產(chǎn)的盲目性造成的。信息越充分，生產(chǎn)決策就越準(zhǔn)確，市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)就越小。而且，消費(fèi)和需求結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，在很大程度上是可以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的。但收集和處理這方面信息的外部效應(yīng)很大，即一方面它的一次性投資很大，另一方面所得信息又可以以供給的邊際成本為零的方式讓眾多農(nóng)民分享。這些信息由各個(gè)分散的農(nóng)戶自己來(lái)處理，顯然缺乏經(jīng)濟(jì)合理性，所以政府在這方面也應(yīng)該發(fā)揮積極的作用，透過(guò)廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)定期或不定期地發(fā)布商情預(yù)報(bào)，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以減少農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。
今年以來(lái)糧食市場(chǎng)價(jià)格的上漲實(shí)際上反映的正是上述統(tǒng)一大市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，糧食生產(chǎn)布局隨著東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作的調(diào)整的結(jié)果，非常有利于中部糧食主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)收入水平的提高。所以，對(duì)于有些糧商乘機(jī)投機(jī)、哄抬糧食價(jià)格的行為，可以通過(guò)調(diào)整政府的糧食儲(chǔ)備以及鼓勵(lì)更有效的跨地區(qū)糧食運(yùn)銷來(lái)平抑。但是，絕對(duì)不要又強(qiáng)調(diào)糧食的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要求東部主銷區(qū)多生產(chǎn)糧食，以及妨礙民營(yíng)糧商跨地區(qū)的正常經(jīng)營(yíng)，這樣將會(huì)和建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要求背道而馳。
三、增加科技投入，提高糧食生產(chǎn)能力
我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在未來(lái)二三十年很有可能繼續(xù)保持快速的增長(zhǎng)，在農(nóng)村就業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，如何確保糧食安全是一個(gè)重要的課題。提高糧食生產(chǎn)能力是增加國(guó)家糧食安全的最重要手段，在耕地增加的余地很小的情況下，提高我國(guó)糧食生產(chǎn)能力的關(guān)鍵在于單產(chǎn)的不斷提高。
提高單產(chǎn)的途徑有兩個(gè)：一是增加農(nóng)業(yè)投入；另一是技術(shù)進(jìn)步。但是如果技術(shù)水平保持不變，增加要素投入的邊際生產(chǎn)力會(huì)下降，這一途徑潛力有限。所以，滿足我國(guó)糧食需求的增加，主要必須依賴技術(shù)水平的不斷提高。其實(shí)，二十世紀(jì)初以來(lái)世界糧食生產(chǎn)的增長(zhǎng)主要依靠的就是技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致的單產(chǎn)提高，我國(guó)從1960年代以來(lái)糧食增產(chǎn)也同樣是有賴于此。
在1991～1993年間，我曾經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)研究小組就我國(guó)糧食作物單產(chǎn)提高的潛力在全國(guó)各地、市進(jìn)行了大規(guī)模的實(shí)證研究。根據(jù)調(diào)查，我國(guó)現(xiàn)在水稻、小麥和玉米的大田最高單產(chǎn)和大田實(shí)際平均單產(chǎn)的差額約為實(shí)際單產(chǎn)水平的..5～3.5倍，這個(gè)差距代表在作物品種現(xiàn)有光合作用的水平下可以挖掘的潛力。
這項(xiàng)調(diào)查又發(fā)現(xiàn)，如果我國(guó)政府對(duì)糧食科研給予足夠支持，有一半的潛力可以用育種的方法改進(jìn)作物品種來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，糧食生產(chǎn)具有特殊的重要性。自1959～1961年三年自然災(zāi)害以后，我國(guó)政府就特別重視糧食科研，而且在許多方面居于世界前列。1966年國(guó)際水稻研究所開(kāi)發(fā)出半矮桿水稻品種，標(biāo)志著綠色革命的開(kāi)始，而我國(guó)在20世紀(jì)60年代中就開(kāi)發(fā)并推廣了同類品種，并且于1976年開(kāi)始推廣種植雜交水稻，直到1990年代初我國(guó)仍是世界上唯一大面積生產(chǎn)雜交水稻的國(guó)家。只要政府給予糧食科研足夠的支持，我國(guó)一定有能力生產(chǎn)足夠的糧食來(lái)養(yǎng)活自己。
四、完善糧食儲(chǔ)備體系，確保國(guó)家糧食安全
一國(guó)即使有足夠的糧食生產(chǎn)能力，每年的實(shí)際生產(chǎn)仍然會(huì)受到不可控制的自然因素的影響而有波動(dòng)，糧食儲(chǔ)備是政府調(diào)控糧食供給余缺、確保糧食安全的重要手段。我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度目前仍存在很大缺陷，主要是國(guó)家儲(chǔ)備糧功能定位不明確，儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)大，地區(qū)配置不合理，成本過(guò)高；國(guó)家糧食儲(chǔ)備暴露出了明顯的效率低、時(shí)效性差、缺乏透明度等弊端。
目前國(guó)家糧食儲(chǔ)備的政策目標(biāo)主要有糧食安全、穩(wěn)定糧農(nóng)收入、穩(wěn)定糧食價(jià)格和儲(chǔ)備本身的經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)家糧食儲(chǔ)備制度的目標(biāo)應(yīng)該以國(guó)家糧食安全為主，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)價(jià)格為輔。從這一目標(biāo)出發(fā)，要合理確定國(guó)家儲(chǔ)備糧規(guī)模，改善糧食儲(chǔ)備的地區(qū)布局和吞吐的辦法。根據(jù)我國(guó)糧食生產(chǎn)的歷史經(jīng)驗(yàn)，常年的糧食產(chǎn)量波動(dòng)僅在3％之內(nèi)，而且很少連續(xù)兩年減產(chǎn)，所以專項(xiàng)儲(chǔ)備頂多只要5％就夠，國(guó)際上通行的安全儲(chǔ)備量也只是5％。按全國(guó)總消費(fèi)量的5％計(jì)，500億斤的國(guó)家專項(xiàng)儲(chǔ)備規(guī)模即可達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的安全水準(zhǔn)。目前中央儲(chǔ)備糧的規(guī)模已達(dá)到1200億斤，規(guī)模過(guò)大，成本太高，要逐步降低。
二是隨著全國(guó)統(tǒng)一的糧食市場(chǎng)的建立，糧食儲(chǔ)備尤其是專項(xiàng)儲(chǔ)備，應(yīng)該集中在糧食主產(chǎn)區(qū)，各個(gè)主銷區(qū)只保留必要的周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備，這樣可以減少糧食儲(chǔ)備管理單位和儲(chǔ)備糧的總量、增加透明度、提高調(diào)劑的時(shí)效，降低管理成本。
三是以往糧食儲(chǔ)備的吞吐由糧食行政部門層層分解計(jì)劃指標(biāo)，不通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行，不能主動(dòng)地、預(yù)防性地影響市場(chǎng)和引導(dǎo)價(jià)格，價(jià)格調(diào)控效果很差。應(yīng)該改為中央儲(chǔ)備糧通過(guò)市場(chǎng)吞吐的調(diào)控模式，以提高效率。
五、改革政府行政職能，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)
在農(nóng)民的收入有限的情況下，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越重，農(nóng)民自我保障的能力就越低。近些年來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題引起了各界高度的重視，今年中央政府全面推行了稅費(fèi)改革，以期減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。農(nóng)民的稅費(fèi)主要用來(lái)支付鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等基層干部的工資，如果干部的數(shù)量不減，農(nóng)民從稅費(fèi)改革中得到的好處，地方干部必然會(huì)再以其他變相的名目收回。今年兩會(huì)結(jié)束時(shí)記者招待會(huì)上，溫總理把基層機(jī)構(gòu)和干部的精簡(jiǎn)作為農(nóng)民減負(fù)的必要條件，認(rèn)為農(nóng)民稅費(fèi)改革的成敗在此一舉�，F(xiàn)在許多省都在推行并鎮(zhèn)、并村、并學(xué)校等一系列工作，對(duì)精簡(jiǎn)地方政府機(jī)構(gòu)和干部下了很大的功夫，取得了一定的成效。
但是，我國(guó)目前基層政府的機(jī)構(gòu)大多數(shù)還是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的職能來(lái)安排的，不少地方這幾年雖然把七站八所合并成幾個(gè)中心，并且減少了干部編制，但是職能照舊，為了完成工作，這些機(jī)構(gòu)就又雇用了許多編外的人員，結(jié)果，有些縣鄉(xiāng)干部的實(shí)際數(shù)量并未減少多少。要真正減少基層政府的干部數(shù)量，必須按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，將政府的功能限定在市場(chǎng)無(wú)法負(fù)擔(dān)的公共職能，讓那些執(zhí)行在市場(chǎng)中可以商業(yè)化經(jīng)營(yíng)職能的機(jī)構(gòu)和政府脫鉤，并打破政府壟斷，允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入這些領(lǐng)域，開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這樣既可以減少干部數(shù)量，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又可以提高服務(wù)的質(zhì)量，而且，有利于縣域農(nóng)業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
六、深化縣鄉(xiāng)財(cái)稅、人事體制改革
按現(xiàn)在的財(cái)稅體制，許多縣級(jí)和縣級(jí)以下政府部門的人員工資和行政開(kāi)支依靠該單位的收費(fèi)和罰款來(lái)維持。雖然這些單位必須將所收的費(fèi)和罰款上繳到財(cái)政，但是并未真正做到收支兩條線，上繳的罰款絕大多數(shù)返還給這些單位。
在許多落后地區(qū)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較差時(shí)，進(jìn)入政府部門，即使是成為編外人員，也是許多人的最佳選擇，上述的財(cái)政體制安排就給許多部門增加開(kāi)支、擴(kuò)大編外人員開(kāi)了一個(gè)方便之門。最近幾年，有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)政府編外人員在越窮的地方擴(kuò)張得越快。這種擴(kuò)張帶來(lái)兩個(gè)不利的后果：一是這些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件本來(lái)就差，而地方政府的收費(fèi)和罰款越多，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的環(huán)境就越差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就越不好，陷入到一種惡性循環(huán)；二是擴(kuò)大編外人員成為某些地方官員尋賄受賄的一種手段，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。
為了遏制上述不良之風(fēng)，建議按照十六屆三中全會(huì)的決議，進(jìn)一步深化地方財(cái)政、人事體制改革，真正落實(shí)收支兩條線的政策，地方政府的人員工資和行政開(kāi)支完全按編制由財(cái)政撥付，地方政府各單位的收費(fèi)和罰款不再返還給這些單位，而且，各個(gè)單位不準(zhǔn)自行決定和擴(kuò)大編外人員。
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