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地稅機構(gòu)改革是稅收征管改革的關(guān)鍵
地稅機構(gòu)改革是稅收征管改革的關(guān)鍵
我省地稅系統(tǒng)從2003年10月開始進行了新一輪稅收征管改革，其核心就是以信息化為依托，以一體化為基礎(chǔ)，改革力度之大、涉及范圍之廣、技術(shù)含量之高都是前所未見的。這充分表明我省推行稅收征管改革的決心和信心。到目前為止，全省統(tǒng)一的稅收征管業(yè)務(wù)軟件已經(jīng)全部運行到位，基本覆蓋了地稅所有征管業(yè)務(wù)、覆蓋了所有稅種，并正在對征管信息軟件進行完善、優(yōu)化和功能擴展。如何進一步推進和深化我省地稅稅收征管改革，我認(rèn)為應(yīng)從改革我省地稅機構(gòu)入手。
一、機構(gòu)改革是稅收征管改革的重要內(nèi)容之一
稅收征管改革涉及的面非常廣，概括起來主要包括兩個方面：一是征管手段和征管模式，另一是地稅機構(gòu)和征管人員。征管手段基本上是依托信息化為支撐，強調(diào)科技興稅；征管模式目前國家稅務(wù)總局已經(jīng)有一個指導(dǎo)性的模式，并在稅收征管實踐中不斷地充實、完善和發(fā)展。而地稅人員是實施稅收征管改革的主體，再先進的征管手段和再優(yōu)良的征管模式都要靠地稅人員去落實、實施和創(chuàng)新，為此人始終是稅收征管改革中最活躍、最積極、最富有生命力的決定因素；地稅機構(gòu)是地稅人員發(fā)揮作用的載體，是一種組織保證，它把單個、分散的地稅人員組織起來，通過一定的形式，形成一個有機的整體，發(fā)揮分工、協(xié)作等團隊的作用。因此地稅機構(gòu)的設(shè)置對于稅收征管改革起到了至關(guān)重要的作用。科學(xué)、合理的設(shè)置稅收機構(gòu)會極大提高稅務(wù)人員的配置效率，把有限的人力資源組合起來，放到最需要的部門和地方去，為深化稅收征管改革提供強有力的支持，為達到稅收征管改革的目標(biāo)即提高稅收征管質(zhì)量和效率奠定基礎(chǔ)。
二、現(xiàn)行地稅機構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)稅收征管改革要求的問題
我省這次新一輪稅收征管改革也包含了稅務(wù)機構(gòu)改革的內(nèi)容，但只是局部的，只是建立和完善征收、管理、稽查機構(gòu)之間的分工和職責(zé)明確等等，沒有涉及整個稅務(wù)機構(gòu)的調(diào)整。從目前我市地稅機構(gòu)設(shè)置運行情況來看，存在以下幾個方面的問題：
�。ㄒ唬┦�、縣兩級機關(guān)職能部門設(shè)置過多。我市市局機關(guān)目前有14個職能部門，縣局有8—9個職能部門。機關(guān)職能部門占全市地稅機構(gòu)的53，機關(guān)人員占全市地稅人員的28。帶來了以下問題：
1、增大了協(xié)調(diào)成本。職能部門過多，會增加部門之間的扯皮、推諉現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)起來比較困難。
2、占用過多的人力資源。在稅務(wù)人員總量一定的情況下，機關(guān)部門的人多了，那么從事稅收征管工作的人員就少了，造成人力資源配置不合理。
3、給基層帶來了更多的應(yīng)付成本。每個職能部門都有一定的工作職責(zé)和業(yè)績考核，為此每個職能部門會創(chuàng)造一些工作，如：上報報表、資料、總結(jié)，制定工作方案和制度，檢查和考評等等。上面千條線、下面一根針。
4、加大信息收集成本。部門分工過細(xì)，造成信息分散和信息孤立，難以全面、完整地反映各種征管信息，不利于進行決策分析和決策判斷。
�。ǘ┛h以下從事農(nóng)村稅收征管的人員過多。全市有52個農(nóng)村基層分局，占全市地稅征管分局近70，從事農(nóng)村稅收征管工作的有352人，占全市地稅人員近30，占從事稅收征管工作的56。而農(nóng)村納稅戶只占全市總納稅戶數(shù)34，農(nóng)村分局征收稅收占全部稅收收入的17。由此可見，我們把有限的人力資源投入到納稅戶數(shù)少的農(nóng)村，把征管機構(gòu)的重點放在稅源小、分布廣的農(nóng)村。形成了稅務(wù)資源結(jié)構(gòu)的配置不合理：
1、征管重點不明確�？h城以上人均管戶78戶，人均年征稅額354萬元；農(nóng)村人均管戶31戶，人均年征稅額56萬元。我省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展比較慢，規(guī)模也不大，基本上還是以第一產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，再加上“三農(nóng)”問題的存在，國家實施城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的宏觀政策，此外，我省2005年7月份國稅、地稅部門都分別提高了個體戶從事生產(chǎn)經(jīng)營和勞務(wù)的起征點，農(nóng)村個體納稅戶大幅度減少，農(nóng)村稅收也不應(yīng)該成為地稅部門的管理重點�？h城以上地區(qū)稅源相對集中、稅額較大的納稅戶反而沒有成為地稅部門征管的重點。
2、征管成本比較高。大量的農(nóng)村分局存在增大了地稅部門的征管成本。一個農(nóng)村分局全市平均有6-7個地稅人員，一年征收成本為40萬元左右（人頭開支按平均每人3萬元計算為20萬元左右，網(wǎng)絡(luò)租用費、辦公費、運行費、固定資產(chǎn)折舊費等其他費用為20萬元左右），而一個農(nóng)村分局全年征收的稅款全市平均是380萬，征收成本率為10.5，與一些發(fā)達國家0.5％～2％的征收成本率相比，應(yīng)該說是比較高的。
3、內(nèi)部管理難到位。農(nóng)村分局距縣城比較遠(yuǎn)，分布比較散，在一定程度上造成信息傳遞困難，相應(yīng)地增加縣局的管理成本，不利于縣局對農(nóng)村分局的管理。
(三)市城區(qū)兩套地稅管理機構(gòu)并行。市城區(qū)按財政管理體制不同分設(shè)了兩套地稅管理機構(gòu)，在實際運行過程中存在互相之間爭納稅戶、爭收入、搞稅收競爭等問題，增加了內(nèi)部的協(xié)
調(diào)成本，降低了管理效率；同時也不便于建立稅務(wù)管理員制度，實行屬地管理，人為造成了漏征漏管戶的增加。
(四)納稅服務(wù)工作還存在差距。近年來我省地稅系統(tǒng)全面推行城區(qū)辦稅“一窗式”和農(nóng)村辦稅“一站式”，改變了過去納稅人辦稅要到稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部到處跑、到處找，辦事效率低下的局面，實行辦稅服務(wù)廳一個窗口對外，這樣對納稅人辦稅是方便了，但是還存在時間太長的問題。主要原因是辦稅服務(wù)廳要對應(yīng)內(nèi)部多個管理局和機關(guān)業(yè)務(wù)科室，信息和文書傳遞不暢通，從而影響了納稅人的辦稅時效。
�。ㄎ澹┏菂^(qū)稅收漏洞和稅收潛力比農(nóng)村要大得多。從全市稽查局2004年度查補稅款3310萬元來看，90以下都來自城區(qū)、市區(qū)的納稅戶。從經(jīng)濟發(fā)展的趨勢來看，隨著城市化、工業(yè)化的進程加快，地稅稅源增收潛力主要集中在城區(qū)、市區(qū)以及工業(yè)園區(qū)。
三、機構(gòu)改革的實踐思考
為了進一步深化稅收征管改革，保證稅收征管改革取得成效，為此建議省局要從提高征管質(zhì)量和效率、降低稅收征管成本的大局出發(fā)，下定決心，從改革地稅機構(gòu)設(shè)置和完善機構(gòu)職能入手，把稅收征管改革推向深入。具體設(shè)想是：
�。ㄒ唬┳畲笙薅鹊鼐啓C關(guān)職能部門。市、縣兩級機關(guān)職能部門應(yīng)調(diào)整為辦公室、人事管理科（股）、信息中心、征管科（股）、法制科（股）等5個部門。具體的業(yè)務(wù)為：1、將計財科的內(nèi)部財務(wù)管理職能和機關(guān)服務(wù)中心的職能并為辦公室。2、將培訓(xùn)中心和監(jiān)察室的職能并為人事管理科（股）。3、將原稅政一科、稅政二科、國際稅收管理科、發(fā)票管理所、計財科的計會統(tǒng)和稅票管理職能等并為征管科（股）。4、精簡的機關(guān)人員要充實征管第一線，加強基層征管力量，保證征管工作的開展。
�。ǘ┳畲笙薅鹊厥湛s和集中征管機構(gòu)。
1、縣級局只成立一個管理分局，農(nóng)村分局全部取消，改為由管理分局內(nèi)設(shè)的地稅所，原農(nóng)村分局的征收職能全部上收到縣城的辦稅服務(wù)廳；同時考慮目前的實際，在農(nóng)村地稅分局設(shè)置辦稅服務(wù)點，實行縣內(nèi)通辦稅款征收，通辦領(lǐng)購、繳銷、填開發(fā)票和稅務(wù)登記手續(xù)，確保征收、管理信息集中。2、大力發(fā)展多元化申報和稅銀庫聯(lián)網(wǎng)，探索農(nóng)村稅收委托代征新途徑，有計劃、分步驟地收縮農(nóng)村地稅分局，力爭三年內(nèi)全部取消農(nóng)村分局。3、征管分局和稽查局之間的稅務(wù)檢查職能要嚴(yán)格按照《征管法》及其實施細(xì)則的規(guī)定劃分，即稅務(wù)檢查職能中的專案稽查由稽查局負(fù)責(zé)，其他檢查職能由征管分局負(fù)責(zé)。
�。ㄈ┏菂^(qū)、市區(qū)只能設(shè)置一個管理機構(gòu)。
1、省局統(tǒng)一的稅收征管軟件已經(jīng)能清晰地劃分出市、區(qū)兩級的收入，不必要再設(shè)兩個管理機構(gòu)分別管理。2、稅收管理員制度的推行，原則上要求進行屬地管理，這樣職責(zé)明確，管理有序。
四、機構(gòu)改革的理論思考
（一）敢于面對，突破難點。機構(gòu)改革是一場革命。機構(gòu)改革特別是精簡機構(gòu)要涉及減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和機關(guān)人員，處理不好會影響已在職領(lǐng)導(dǎo)的積極性，搞不好還要得罪人，因此要敢于面對，這也是對領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力的一次考驗。同時也要精心設(shè)計，充分聽取基層意見，制定切實可行的方案，以減少改革阻力。
�。ǘ┝⒆悻F(xiàn)實，放眼未來。收縮農(nóng)村地稅機構(gòu)會引起一些爭議，如當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心減少財政收入，農(nóng)村納稅人繳稅和領(lǐng)購、填開發(fā)票不方便，稅務(wù)機關(guān)當(dāng)心影響收入任務(wù)的完成等等。這些思想顧慮都是客觀存在的，這也是當(dāng)前的實情。但放眼未來，這些都不是問題，第一，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的合并和職能轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政會相繼取消；第二，隨著農(nóng)村個體戶從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供勞務(wù)起征點的提高，農(nóng)村個體戶大部分都免征增值稅、營業(yè)稅等，地稅機關(guān)可以采取簡并征期和委托代征和實行銀行批扣等電子申報方式來解決納稅人繳稅不方便的問題，領(lǐng)購發(fā)票地稅機構(gòu)可以開展預(yù)約服務(wù)、全程服務(wù)，納稅人事先打電話聯(lián)系，稅務(wù)機關(guān)開車上門服務(wù)，至于填開發(fā)票考慮到農(nóng)村填開發(fā)票量不多，可以委托付款單位代向地稅機關(guān)申報填開。第三，國家對“三農(nóng)”問題非常關(guān)心和重視，其政策取向是讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民休養(yǎng)生息，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村。因此農(nóng)村稅收收入減少應(yīng)該是大勢所趨，政策所向。
�。ㄈ┮m應(yīng)現(xiàn)代管理發(fā)展的需要，運用“合工理論”進行流程再造，實行無縫隙管理。要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變即：專業(yè)化分工向全能化協(xié)作轉(zhuǎn)變，以職能管理為中心向以流程管理為中心的轉(zhuǎn)變，以多層次管理向扁平化管理轉(zhuǎn)變。管理學(xué)“合工理論”將各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程重新整合、優(yōu)化和“組裝”，減少審核審批程序，將不同環(huán)節(jié)的人員組成團隊，增強組織的凝聚力，減少內(nèi)部沖突，以信息流為紐帶、網(wǎng)絡(luò)流程為導(dǎo)向，建立科學(xué)嚴(yán)密的業(yè)務(wù)流程和協(xié)調(diào)機制。同時擴大管理幅度，實現(xiàn)組織機構(gòu)的扁平化，盡量減少信息的傳遞環(huán)節(jié)和層次，防止信息人為分割，避免信息壁壘和信息流失、失真，提高政策傳導(dǎo)和信息流傳的準(zhǔn)確性，達到信息充分、共享，提高征管效率和服務(wù)水平。
�。ㄋ模┮獦淞⒐�(jié)約化理念。按照經(jīng)濟學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密的觀點，最少征收費用是稅收的一個重要原則。要放棄過去稅收工作的“只講收入，不計成本”思想。地稅部門是組織收入的經(jīng)濟職能部門，征稅必須講究稅收成本，要以最少的人力資源和資金資源取得最大的稅收收入。全市每收縮一個農(nóng)村分局可以節(jié)約20萬元左右的征稅成本，如果全部取消農(nóng)村分局全市可節(jié)約1000萬元的征稅成本。另外，還實現(xiàn)了合理配置人力管理資源，改變過去70的人員和精力征管30的納稅戶和稅款，集中力量加強重點稅源和一次性大稅源的管理，同時也有足夠的時間開展納稅評估和稅收檢查，切實提高征管質(zhì)量和效率，提高稅收征收率，降低稅收成本率。
（五）真正樹立大征管理念。明確省以下地稅機關(guān)的主要職責(zé)是按照既定的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策進行稅收征收管理，把該收的稅收及時、足額地收上來。要改變過去把省以下地稅機關(guān)進行稅收征管的主要職能人為割裂開來，追求形式上（如機構(gòu)設(shè)置等）與上級機關(guān)保持一致的錯誤觀念，將稅源監(jiān)控和統(tǒng)計分析、稅收政策管理、稅收票證管理，征、管、查業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等等職能綜合起來，用“大征管”理念來主導(dǎo)全省地稅征管業(yè)務(wù)大規(guī)范、征管軟件大統(tǒng)一、征管信息的大集中。引導(dǎo)支力，增強合力，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止各自為政，樹立稅收征管一盤棋的思想，把宏觀征管與微觀征管、征管內(nèi)涵與外延、征管主導(dǎo)與服務(wù)手段結(jié)合起來，逐步實現(xiàn)征管工作的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化。
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