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從政府集權(quán)管理到多元自治管理—中國社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式的末來發(fā)展
從政府集權(quán)管理到多元自治管理—中國社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式的末來發(fā)展
【關(guān)鍵字】社會(huì)保險(xiǎn)制度；組織管理模式；政府集權(quán)管理；多元自治管理范文先生版權(quán)所有，fwsir.com!
【摘要】組織管理模式是社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的重要制約因素。中國社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式是以官設(shè)、官管、官辦、官督為特色的典型政府集權(quán)管理模式，這種模式排斥了社會(huì)保險(xiǎn)制度中最重要的責(zé)任主體——?jiǎng)谫Y雙方的參與權(quán)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展造成了不良影響。中國社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式應(yīng)當(dāng)由政府集權(quán)管理向多元合作的自治管理模式轉(zhuǎn)化，成立由政府、雇主代表、勞工代表和專家組成的社會(huì)保險(xiǎn)自治管理委員會(huì)模式，使社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展，保證社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康、可持續(xù)發(fā)展。實(shí)行這種組織管理模式還必須創(chuàng)造相應(yīng)的條件，包括將社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立權(quán)交給全國人大，將社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)施向官民結(jié)合的方向推進(jìn)等。
中國的社會(huì)保險(xiǎn)改革已經(jīng)持續(xù)進(jìn)行了將近年，但還面臨著許多問題與困難在政府集權(quán)管理下，雇主與勞動(dòng)者既缺少發(fā)言權(quán)也缺少參與權(quán)，社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任正在走向政府化，有鑒于此，重新思考中國社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理模式，已經(jīng)成為中國社會(huì)保險(xiǎn)制度深化改革的重要任務(wù)。
一、中國社會(huì)保險(xiǎn)是官設(shè)、官管、官辦、官督型政府集權(quán)管理模式
中國是一個(gè)典型的集權(quán)型國家，這＿傳統(tǒng)色彩在社會(huì)保障領(lǐng)域得到了充分體現(xiàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國面向城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)是以勞動(dòng)保險(xiǎn)的名義實(shí)施的國家保險(xiǎn)制度，它雖然由勞動(dòng)者所在單位直接提供，卻完全服從國家政府的政策規(guī)范與行政管理，單位沒有自主權(quán)，企業(yè)的盈虧狀況不影響職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)權(quán)益，國家財(cái)政事實(shí)上充當(dāng)著勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與物質(zhì)保證，因此，提供勞動(dòng)保險(xiǎn)的雖然是單位，但實(shí)際上單位只是國家保險(xiǎn)制度組織管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。
世紀(jì)年代中期以來，由于中國經(jīng)濟(jì)體制改革的快速推進(jìn)，原有的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度因無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要而被摒棄，新的社會(huì)保險(xiǎn)制度逐漸得到確立。與國家保險(xiǎn)模式的勞動(dòng)保險(xiǎn)相比，中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了如下轉(zhuǎn)變：一制度模式由原來現(xiàn)收現(xiàn)付式的國家保險(xiǎn)制勞動(dòng)保險(xiǎn)制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累式的社會(huì)保險(xiǎn)制。二財(cái)政責(zé)任由原來的國家政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)檎�、企業(yè)與勞動(dòng)者等多方分擔(dān)。三實(shí)施方式由原來的單位分割、封閉運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)﹁的、開放型的社會(huì)化實(shí)施。上述轉(zhuǎn)變表明，中國社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)基本完成了制度轉(zhuǎn)型的任務(wù)。然而，就社會(huì)保險(xiǎn)的組織管理模式而言，這種轉(zhuǎn)變只是將過去由國有單位分散實(shí)施變?yōu)檎畽C(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施而已，仍然具有很強(qiáng)的政府集權(quán)管理的色彩。具體而言，包括如下幾個(gè)方面：
其一，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度由政府制定的行政法規(guī)、規(guī)章或文件加以規(guī)范。迄今為止，中國的立法機(jī)關(guān)還未通過相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)立法，雖然今年已經(jīng)確定將社會(huì)保險(xiǎn)法納入本屆立法機(jī)關(guān)任期的立法規(guī)劃，但近年內(nèi)仍將難以上升到立法機(jī)關(guān)法律規(guī)范的層次。現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度都是通過國務(wù)院或國務(wù)院所屬職能部門或地方政府制定相應(yīng)的行政法規(guī)或規(guī)章來確立的。在國家層面，規(guī)范基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的依據(jù)甚至還不是規(guī)范的行政法規(guī)，而是以國務(wù)院名義發(fā)布的改革方案與決定；規(guī)范失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的是國務(wù)院先后制定的失業(yè)保險(xiǎn)條例與工傷保險(xiǎn)條例；規(guī)范生育保險(xiǎn)事務(wù)的只是勞動(dòng)行政部門發(fā)布的試行辦法。在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳方面，則由國務(wù)院制定的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》來規(guī)范。社會(huì)保險(xiǎn)方面的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、基金管理均由行政職能部門通過相關(guān)政策文件來規(guī)范。地方政府亦有權(quán)在中央政策框架內(nèi)制定相應(yīng)的政策來規(guī)范本地的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)�？梢�，中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的依據(jù)不是由立法機(jī)關(guān)確定的，而是由政府決定的，這種狀況影響了社會(huì)保險(xiǎn)制度的權(quán)威性與穩(wěn)定性。
其二，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的主管部門是政府的勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門。根據(jù)中國政府的架構(gòu)與職責(zé)劃分，負(fù)責(zé)全國社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理的是勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門，在中央政府中是勞動(dòng)和社會(huì)保障部，在地方則是勞動(dòng)和社會(huì)保障廳局。該部門制定各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)政策并管理相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。
其三，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由設(shè)在勞動(dòng)保障系統(tǒng)內(nèi)部的官方社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心局經(jīng)辦。如中央層次的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心實(shí)際上完全隸屬于勞動(dòng)和社會(huì)保障部，地方的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同樣隸屬于當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)和社會(huì)保障行政部門。官方經(jīng)辦、承擔(dān)著各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。部分地區(qū)是委托地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)代為征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，更為強(qiáng)烈地表明了政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)具體事務(wù)的干預(yù)。
其四，監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的是政府行政部門。一方面，政府財(cái)政部門承擔(dān)著對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的日常監(jiān)督之責(zé)，社會(huì)保險(xiǎn)基金必須進(jìn)入財(cái)政專戶并接受財(cái)政部門的監(jiān)督；另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還必須接受政府審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)部門設(shè)置了專門的社會(huì)保障審計(jì)機(jī)構(gòu)。
綜上可見，中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度是政策出
于行政部門、管理權(quán)在行政部門、經(jīng)辦權(quán)屬于行政部門、監(jiān)督權(quán)同樣在行政部門，這種官設(shè)、官管、官辦、官督型體制是典型的政府集權(quán)組織管理模式。
二、中國社會(huì)保險(xiǎn)政府集權(quán)管理模式的緣由及其效應(yīng)
中國社會(huì)保險(xiǎn)政府集權(quán)管理模式，基本上是原有模式的延續(xù)，與改革中已經(jīng)確立的財(cái)政責(zé)任多方分擔(dān)機(jī)制、社會(huì)化實(shí)施機(jī)制以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所選擇的統(tǒng)賬結(jié)合模式不相吻合。政府集權(quán)管理模式仍然延續(xù)的原因在于：
第一，對(duì)原有政府管理體制的路徑依賴。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)屬于公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的管理屬于上層建筑范疇，它必然要服從于中國現(xiàn)行行政架構(gòu)。而中國自古以來就是政府集權(quán)管理甚至突出地表現(xiàn)為中央集權(quán)管理，雖然中國已經(jīng)開始從無限責(zé)任政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)化，但政府集權(quán)管理行政及社會(huì)事務(wù)并未從根本上發(fā)生改變。另一方面，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家保險(xiǎn)模式——?jiǎng)趧?dòng)保險(xiǎn)制度，從而不可避免地繼承了原有體制下政府負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)。歷史傳統(tǒng)的慣性使現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)管理對(duì)原來形成的政府集權(quán)管理模式產(chǎn)生了路徑依賴，不可避免地打上了政府集權(quán)管理的烙印。
第二，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革離不開強(qiáng)有力的行政力量來主導(dǎo)與推動(dòng)。中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是對(duì)原有利益格局的重大調(diào)整，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的確立，決定了社會(huì)保險(xiǎn)制度的國家政府、企業(yè)、勞動(dòng)者個(gè)人責(zé)任的重新劃分。不僅如此，中國還對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)模式、覆蓋范圍、待遇水平等進(jìn)行了全方位的變革。如此巨大的制度變革與制度創(chuàng)新，如果沒有強(qiáng)有力的行政主導(dǎo)，便不可能推進(jìn)。因此，中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度采取政府集權(quán)管理模式，客觀上也是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革過程和社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型期的需要。
第三，政府依然承擔(dān)著主要的財(cái)政責(zé)任。盡管中國現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度確立了政府、企業(yè)與個(gè)人責(zé)任分擔(dān)的機(jī)制，但總體而言，政府承擔(dān)的責(zé)任仍然是主要的。根據(jù)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐情況，企業(yè)或雇主承擔(dān)的繳費(fèi)責(zé)任全國平均約占工資總額的，但有／以上的企業(yè)并未參加社會(huì)保險(xiǎn)，即使是參加了社會(huì)保險(xiǎn)的企業(yè)，亦存在著少繳、漏繳、欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象；個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的數(shù)額為本人工資額的，但全國多數(shù)地區(qū)只達(dá)到，而參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工截至××年底只有萬人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)的職工亦剛逾億人，參加工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)的勞動(dòng)者則更少，多數(shù)從業(yè)人員并未參加社會(huì)保險(xiǎn)。因此，作為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體的企業(yè)單位與勞動(dòng)者個(gè)人還未真正成為這一制度的繳費(fèi)主體。與此同時(shí)，中國政府卻仍然承擔(dān)著社會(huì)保險(xiǎn)制度的巨大財(cái)政責(zé)任，包括：一社會(huì)保險(xiǎn)行政與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)列入國家財(cái)政預(yù)算。二機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任實(shí)際上相當(dāng)于雇主承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)由政府承擔(dān)。三對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，即對(duì)各地主要是老工業(yè)基地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的年度虧空給以補(bǔ)貼，這已經(jīng)構(gòu)成國家財(cái)政的重要支出項(xiàng)目。年至××年，中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的補(bǔ)貼分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，年共計(jì)補(bǔ)貼億元；如果再加上一些地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，國家財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出還要多。這是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代職工沒有任何養(yǎng)老金積累而現(xiàn)階段又進(jìn)入退休高峰期造成的。四對(duì)其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的支出補(bǔ)貼，如對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金及類似于失業(yè)保險(xiǎn)基金的下崗職工基本生活保障基金的補(bǔ)貼，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金不足的補(bǔ)貼等。以中央財(cái)政對(duì)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的補(bǔ)貼為例，年至××年，中央財(cái)政補(bǔ)貼分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，六年共計(jì)補(bǔ)貼億元。
上述四項(xiàng)支出揭示出中國政府仍然在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度中承擔(dān)著重要乃至主要責(zé)任的事實(shí)。這一事實(shí)決定了中國政府必須承擔(dān)起有效組織與管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的責(zé)任。
第四，沒有相應(yīng)的替代機(jī)制。雖然中國政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是小政府、大社會(huì)，但中國的社會(huì)組織欠發(fā)達(dá)，大量社會(huì)事務(wù)仍然依靠政府管理。在德國等發(fā)達(dá)國家富有成效的由政府、資方、勞方組成的三方協(xié)商機(jī)制，在中國雖然在形式上已經(jīng)建立起來，卻是非常不完善的。中國的工會(huì)組織由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化與復(fù)雜化正在遭遇新的挑戰(zhàn)，中國的雇主組織還很不成熟。因此，如果政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)疏于組織管理，這一制度在現(xiàn)階段便不可能找到相應(yīng)的替代機(jī)制。
正是基于上述原因，中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度雖然變革了，但政府集權(quán)管理的色彩仍然十分濃厚。這種社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式的實(shí)踐產(chǎn)生了如下一些效應(yīng)：
第一，社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任政府化，國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加。政府集權(quán)管理決定了中國政府必須承擔(dān)起社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接責(zé)任，它部分地沖消了社會(huì)保險(xiǎn)制度的自我調(diào)節(jié)功能，迫使政府承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任無限化，進(jìn)而將使有效控制政府責(zé)任的改革目標(biāo)落空。同時(shí)，由于社會(huì)保險(xiǎn)制度的影響因素日益復(fù)雜化，人口老齡化進(jìn)程明顯加快，必然使團(tuán)家財(cái)政所面臨的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，進(jìn)而會(huì)波及國家財(cái)政的穩(wěn)定。因此，在政府集權(quán)管理下，中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)國家財(cái)政的影響會(huì)越來越大，并會(huì)隨著人口老齡化高峰的到來和退休人員的急劇增長(zhǎng)而導(dǎo)致國家財(cái)政不堪重負(fù)。
第二，對(duì)新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。在中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度中，最重要的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)均采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的財(cái)務(wù)模式，其中個(gè)人賬戶被明確為勞動(dòng)者個(gè)人所有。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，個(gè)人賬戶上的資金完全來源于勞動(dòng)者個(gè)人的繳費(fèi)，它屬于勞動(dòng)者個(gè)人所有，因而實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)者延期領(lǐng)取自己的工資。對(duì)一種完全由勞動(dòng)者自己繳費(fèi)并屬個(gè)人所有的養(yǎng)老金由政府集權(quán)管理，顯然存在問題。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，政府對(duì)勞動(dòng)者醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的管理基本上形同虛設(shè)。由此可見，政府集權(quán)管理與中國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的獨(dú)特財(cái)務(wù)模式及其個(gè)人賬戶基金的私人性質(zhì)存在著內(nèi)容上的沖突，這種沖突將對(duì)新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。
第三，客觀上限制了雇主與勞動(dòng)者個(gè)人參與管理社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)責(zé)。由于中國社會(huì)保險(xiǎn)制度是典型的官設(shè)、官管、官辦、官督，這種政府集權(quán)管理必然剝奪了作為社會(huì)保險(xiǎn)制度責(zé)任主體的雇主與勞動(dòng)者的相關(guān)權(quán)益。在現(xiàn)行組織管理模式下，一切聽命于政府，雇主只是單純地充當(dāng)著繳費(fèi)義務(wù)主體，無權(quán)對(duì)所承擔(dān)的義務(wù)提出主張，勞動(dòng)者亦只是被動(dòng)地承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)和享受相關(guān)待遇，并且無權(quán)過問由自己繳費(fèi)、屬自己所有的個(gè)人賬戶基金的管理與投資運(yùn)營。因此，中國社會(huì)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)行管理體制不利于責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的合理確定與健康發(fā)展，亦難以分散和控制政府的責(zé)任。
第四，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金與資本市場(chǎng)的有機(jī)與有效結(jié)合產(chǎn)生相應(yīng)的影響。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，中國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，其中社會(huì)統(tǒng)籌基金完全由企業(yè)或雇主繳費(fèi)組成，個(gè)人賬戶基金完全由勞動(dòng)者個(gè)人繳費(fèi)組成。社會(huì)統(tǒng)籌基金基本上是現(xiàn)收現(xiàn)付式，許多地區(qū)實(shí)際上還需要國家財(cái)政補(bǔ)貼；而個(gè)人賬戶基金從理論上講應(yīng)當(dāng)是逐年積累的，它由勞動(dòng)者繳費(fèi)形成并屬于勞動(dòng)者個(gè)人所有，但勞動(dòng)者卻沒有參與管理的權(quán)力。政府管理與個(gè)人所有的分離導(dǎo)致了這一基金管理權(quán)與所有權(quán)的完全分離，顯然不利于個(gè)人賬戶基金的發(fā)展。在這種權(quán)、利分割的格局下，雖然政府統(tǒng)一管理較為簡(jiǎn)單，但基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)卻因其過分集中而持續(xù)增加，勞動(dòng)者個(gè)人對(duì)該基金的不安全感也會(huì)隨著時(shí)間的推移而增加，政府的責(zé)任將隨著個(gè)人賬戶基金的不斷擴(kuò)充而增加。
三、未來發(fā)展：多元自治管理模式
前述分析已經(jīng)表明，中國政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)實(shí)行集權(quán)管理，確實(shí)存在著不利于新型社會(huì)保險(xiǎn)制度健康發(fā)展的缺陷，加之其他相關(guān)因素的制約和以往社會(huì)保險(xiǎn)制度改革過程中出現(xiàn)過失誤，更導(dǎo)致政府集權(quán)管理模式在一定程度上面臨著信任危機(jī)。因此，重新考慮并選擇中國新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理模式，確實(shí)很有必要。
基于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和這一制度可持續(xù)發(fā)展的需要，我不太贊成中國未來的社會(huì)保險(xiǎn)繼續(xù)采取政府集權(quán)管理模式，而是主張?jiān)谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)候，選擇更有利于社會(huì)保險(xiǎn)制度健康、持續(xù)發(fā)展的多元自治管理模式。這一主張的依據(jù)是：范文先生版權(quán)所有，fwsir.com!
第一，勞資雙方作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的真正責(zé)任主體，有權(quán)參與社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理。管理意味著承擔(dān)責(zé)任，而責(zé)任應(yīng)當(dāng)來源于責(zé)任主體，誰是社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主體，誰就應(yīng)當(dāng)對(duì)這一制度負(fù)責(zé)并有權(quán)管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)奉行的是選擇性而不是普遍性原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)益與義務(wù)相結(jié)合，其繳費(fèi)主體是雇主與勞動(dòng)者個(gè)人，權(quán)利主體是勞動(dòng)者個(gè)人，解決的問題是勞動(dòng)者的后顧之憂和雇主不確定的勞工風(fēng)險(xiǎn)，因而是平衡勞資利益紛爭(zhēng)的調(diào)和機(jī)制，而調(diào)和了勞資關(guān)系則意味著維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定�？梢姡鐣�(huì)保險(xiǎn)既不同于政府負(fù)責(zé)的社會(huì)救助制度，也不同于公共財(cái)政支撐的其他公共福利計(jì)劃，它實(shí)際上是勞資雙方利益調(diào)整機(jī)制，而不能簡(jiǎn)單地等同于國家的公共福利計(jì)劃。因此，勞資雙方作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接責(zé)任主體，也有權(quán)直接介入社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理。
第二，社會(huì)保險(xiǎn)制度只有通過自我調(diào)節(jié)、自我平衡，才能實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展�？沙掷m(xù)發(fā)展是社會(huì)保險(xiǎn)制度的追求目標(biāo)，國內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證明，社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任政府化是無法真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的，只有讓這一制度通過自我調(diào)節(jié)達(dá)到自我平衡，才可能自我發(fā)展。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又需要社會(huì)保險(xiǎn)與政府保持適當(dāng)距離，以勞資雙方作為責(zé)任主體直接介入為基本條件。如果政府包攬勞資雙方對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理權(quán)力，必然導(dǎo)致責(zé)任重心向政府轉(zhuǎn)移，社會(huì)保險(xiǎn)制度的自我調(diào)節(jié)、自我平衡功能亦將喪失，因?yàn)樵谡瘷?quán)管理下，勞資雙方均無須對(duì)這一制度的持續(xù)性負(fù)責(zé)。
第三，有限責(zé)任政府的構(gòu)建決定了中國政府將無法包辦全部社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革帶給中國的一個(gè)重要變化，就是建設(shè)一個(gè)依法行政、富有效率的有限責(zé)任政府，龐大的官僚系統(tǒng)正在朝著“小政府、大社會(huì)”的格局發(fā)展。如果中國政府要包辦社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，則意味著社會(huì)保險(xiǎn)管理系統(tǒng)將隨著覆蓋人數(shù)的增加而膨脹，這顯然與有限責(zé)任政府的發(fā)展取向相背離。因此，政府責(zé)任的有限化和政府管治職能的弱化，決定著作為社會(huì)保險(xiǎn)制度直接責(zé)任主體的勞資雙方乃至社會(huì)組織有必要介入社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理之中，并真正承擔(dān)起自己的責(zé)任，而政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度中除承擔(dān)起雇主的職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)扮演最后出場(chǎng)的角色。
第四，中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式中包括了純粹屬于勞動(dòng)者個(gè)人所有的部分。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶部分就完全是勞動(dòng)者個(gè)人繳費(fèi)積累起來的，它也完全屬于勞動(dòng)者個(gè)人所有。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，也有勞動(dòng)者的個(gè)人賬戶部分。上述個(gè)人賬戶中的積累，屬于私人積累性質(zhì)，如果繼續(xù)由政府集權(quán)管理，不僅難以管理好，而且終會(huì)導(dǎo)致個(gè)人賬戶所有者的不滿。
第五，各國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革趨勢(shì)揭示了政府集權(quán)管理的內(nèi)在缺陷是無法自我克服的。從工業(yè)化國家的社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展實(shí)踐來看，凡是實(shí)行政府集權(quán)管理的保險(xiǎn)制度，都無法適應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出剛性增長(zhǎng)的不可逆轉(zhuǎn)規(guī)律，難以實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)、自我平衡和自我發(fā)展的目標(biāo)。無論是智利將公共養(yǎng)老金制度改革為私營養(yǎng)老金制度，還是一些國家在社會(huì)保險(xiǎn)制度中引入市場(chǎng)機(jī)制等，都從一個(gè)側(cè)面揭示出社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任政府化已經(jīng)走到了盡頭。
總之，政府集權(quán)管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)中國社會(huì)保險(xiǎn)制度自我發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的需要，因此，選擇一種自已夠讓勞資雙方介入其中的多元合作自冶管理模式，可能較為適合中國未來社會(huì)保險(xiǎn)制空的發(fā)展需要。
本文提出的多元合作自治管理模式，是指在立法規(guī)范的條件下，構(gòu)建由政府、雇主、勞動(dòng)者三方加上專家組成的社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)簡(jiǎn)稱管理摸式，行使對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理權(quán)，并承擔(dān)起這一制度發(fā)展的責(zé)任。多元自治管理的核心在于自治，但多元合作是前提與基礎(chǔ)，是建立在多元合作基礎(chǔ)之上的自治管理。在這種管理模式中，政府參與管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的應(yīng)當(dāng)是政府委派的社會(huì)保險(xiǎn)專員，它在委員會(huì)中代表政府的利益；雇主方面則應(yīng)當(dāng)由各類雇主組織推舉出來的代表參與，它代表雇主的利益；勞工方面則應(yīng)當(dāng)是工會(huì)委派的代表，它代表勞工的利益；而專家則是作為獨(dú)立人土參與，它應(yīng)當(dāng)代表理性與公平。這種組合式的社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式，既獨(dú)立于政府、雇主組織與工會(huì)組織之外，又能夠兼顧相關(guān)各方的利益，是利益相關(guān)各方在合作基礎(chǔ)之上的自治管理，因而是值得考慮的合理的社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式。
在管理層次之下，具體的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)可以委托給社會(huì)團(tuán)體來組織實(shí)施，而政府有關(guān)職能部門則在相關(guān)立法的規(guī)范下制定更為具體的或可操作的政策，并在社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中承擔(dān)起監(jiān)督之責(zé)。這樣，中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度將是由立法機(jī)關(guān)規(guī)范、多元合作的管理機(jī)構(gòu)自治管理、社會(huì)團(tuán)體實(shí)施、政府職能部門進(jìn)行監(jiān)督。在這樣一種組織管理體制下，各方的積極性都能得到發(fā)揮，各責(zé)任主體均真正承擔(dān)起自己的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，同時(shí)還能夠借助社會(huì)乃至市場(chǎng)的力量，調(diào)動(dòng)更多的資源為社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。勞資雙方作為社會(huì)保險(xiǎn)最重要的責(zé)任主體的自治權(quán)力的擴(kuò)張，既意味著政府責(zé)任的減輕，也意味著社會(huì)保險(xiǎn)制度具備了自我調(diào)節(jié)、自我平衡、自我發(fā)展的機(jī)制，并為這一制度走向更加開放奠定基礎(chǔ)。
四、為社會(huì)保險(xiǎn)多元合作、自治管理創(chuàng)造條件
從政府集權(quán)管理到多元自治管理，是值得中國政府考慮的社會(huì)保險(xiǎn)制度未來發(fā)展取向。但要真正實(shí)現(xiàn)多元合作基礎(chǔ)上的自治管理，還需要具備相應(yīng)的條件。這些條件包括：
第一，需要將社會(huì)保險(xiǎn)制度上升到法制規(guī)范的層次。即需要立法機(jī)關(guān)將《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為這一制度穩(wěn)定的基石。全國人大常委會(huì)已經(jīng)將《社會(huì)保險(xiǎn)法》納入立法規(guī)劃之中，預(yù)計(jì)自年開始起草并前后幾次擱淺的社會(huì)保險(xiǎn)立法計(jì)劃可能在近年內(nèi)得以恢復(fù)�！渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》的制定將為社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施多元自治管理提供穩(wěn)定的法律依據(jù)。
第二，需要根據(jù)已經(jīng)確立起來的責(zé)任共擔(dān)原則劃清各方的責(zé)任。包括政府、雇主、勞動(dòng)者個(gè)人的供款責(zé)任、管理責(zé)任等，對(duì)社會(huì)力量與市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用規(guī)范等，均需要有更加明確而具體的規(guī)定。目前社會(huì)保險(xiǎn)主體各方責(zé)任模糊或者責(zé)任分擔(dān)不平等的現(xiàn)實(shí)不能再持續(xù)下去了。
第三，需要有成熟的政府、雇主組織與工會(huì)組織。其中，政府方面需要增強(qiáng)自己的理性并提高效率，在承擔(dān)自己應(yīng)盡的“雇主”責(zé)任和公共責(zé)任的同時(shí)，還能夠通過相應(yīng)的行政力量諸如財(cái)稅政策來引導(dǎo)社會(huì)與市場(chǎng)力量參與并分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)；雇主組織應(yīng)當(dāng)從過分分散走向聯(lián)合，真正有成熟的雇主組織來代表雇主的利益；中國的工會(huì)則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加快建設(shè)步伐，并真正從基層做起，從維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益做起，自下而上地推舉出自己的代表。理性的政府與成熟的雇主組織、工會(huì)組織以及它們之間的合作，是社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)多元自治管理的保證。政府適當(dāng)?shù)耐顺雠c雇主組織、工會(huì)組織適度的跟進(jìn)，將是促使三方協(xié)商機(jī)制走向成熟的基礎(chǔ)性條件。
第四，發(fā)達(dá)的社會(huì)組織與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展需要發(fā)達(dá)的社會(huì)組織來幫助，而中國社會(huì)保險(xiǎn)選擇基金制，也決定了必須與資本市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合。因此，中國還需要進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，包括發(fā)育成熟的證券市場(chǎng)和投資機(jī)制等。
第五，分解政府現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)職能。即將政府集權(quán)管理的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)進(jìn)行分解：一是將社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立權(quán)由政府轉(zhuǎn)移到立法機(jī)關(guān)，雖然行政可以主導(dǎo)立法事務(wù)，但社會(huì)保險(xiǎn)制度的最后確立權(quán)應(yīng)當(dāng)交給立法機(jī)關(guān)即全國人大常委會(huì)。二是政府主管部門可以強(qiáng)化具體政策的制定及對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的監(jiān)督職能，但具體管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的權(quán)力可以交由多元合作的自治管理委員會(huì)承擔(dān)，以真正分散社會(huì)保險(xiǎn)管理責(zé)任。三是官方設(shè)立的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與有關(guān)社會(huì)團(tuán)體相結(jié)合，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施系統(tǒng)。
上述條件是中國社會(huì)保險(xiǎn)由政府集權(quán)管理走向多元合作的自治管理的必要條件，而目前這些條件還不具備或者不完全具備。因此，雖然實(shí)行多元自治管理是中國社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)考慮的一種管理模式取向，但又確實(shí)不是短期內(nèi)能夠完成的事情，還需要?jiǎng)?chuàng)造條件。否則，在條件不成熟的環(huán)境下推行多元自治管理，其結(jié)果可能還不如由政府集權(quán)管理向行政主導(dǎo)的多方參與管理模式轉(zhuǎn)化，也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度自我調(diào)節(jié)、自我平衡和自我發(fā)展的目標(biāo)。
基金項(xiàng)目國家社會(huì)科學(xué)基金“十五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目
本文中的數(shù)據(jù)資料由勞動(dòng)和社會(huì)保障部規(guī)劃財(cái)務(wù)司提供。
于行政部門、管理權(quán)在行政部門、經(jīng)辦權(quán)屬于行政部門、監(jiān)督權(quán)同樣在行政部門，這種官設(shè)、官管、官辦、官督型體制是典型的政府集權(quán)組織管理模式。
二、中國社會(huì)保險(xiǎn)政府集權(quán)管理模式的緣由及其效應(yīng)
中國社會(huì)保險(xiǎn)政府集權(quán)管理模式，基本上是原有模式的延續(xù)，與改革中已經(jīng)確立的財(cái)政責(zé)任多方分擔(dān)機(jī)制、社會(huì)化實(shí)施機(jī)制以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所選擇的統(tǒng)賬結(jié)合模式不相吻合。政府集權(quán)管理模式仍然延續(xù)的原因在于：
第一，對(duì)原有政府管理體制的路徑依賴。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)屬于公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的管理屬于上層建筑范疇，它必然要服從于中國現(xiàn)行行政架構(gòu)。而中國自古以來就是政府集權(quán)管理甚至突出地表現(xiàn)為中央集權(quán)管理，雖然中國已經(jīng)開始從無限責(zé)任政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)化，但政府集權(quán)管理行政及社會(huì)事務(wù)并未從根本上發(fā)生改變。另一方面，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家保險(xiǎn)模式——?jiǎng)趧?dòng)保險(xiǎn)制度，從而不可避免地繼承了原有體制下政府負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)。歷史傳統(tǒng)的慣性使現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)管理對(duì)原來形成的政府集權(quán)管理模式產(chǎn)生了路徑依賴，不可避免地打上了政府集權(quán)管理的烙印。
第二，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革離不開強(qiáng)有力的行政力量來主導(dǎo)與推動(dòng)。中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是對(duì)原有利益格局的重大調(diào)整，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的確立，決定了社會(huì)保險(xiǎn)制度的國家政府、企業(yè)、勞動(dòng)者個(gè)人責(zé)任的重新劃分。不僅如此，中國還對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)模式、覆蓋范圍、待遇水平等進(jìn)行了全方位的變革。如此巨大的制度變革與制度創(chuàng)新，如果沒有強(qiáng)有力的行政主導(dǎo)，便不可能推進(jìn)。因此，中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度采取政府集權(quán)管理模式，客觀上也是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革過程和社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型期的需要。
第三，政府依然承擔(dān)著主要的財(cái)政責(zé)任。盡管中國現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度確立了政府、企業(yè)與個(gè)人責(zé)任分擔(dān)的機(jī)制，但總體而言，政府承擔(dān)的責(zé)任仍然是主要的。根據(jù)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)踐情況，企業(yè)或雇主承擔(dān)的繳費(fèi)責(zé)任全國平均約占工資總額的，但有／以上的企業(yè)并未參加社會(huì)保險(xiǎn)，即使是參加了社會(huì)保險(xiǎn)的企業(yè)，亦存在著少繳、漏繳、欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象；個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的數(shù)額為本人工資額的，但全國多數(shù)地區(qū)只達(dá)到，而參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工截至××年底只有萬人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)的職工亦剛逾億人，參加工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)的勞動(dòng)者則更少，多數(shù)從業(yè)人員并未參加社會(huì)保險(xiǎn)。因此，作為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體的企業(yè)單位與勞動(dòng)者個(gè)人還未真正成為這一制度的繳費(fèi)主體。與此同時(shí)，中國政府卻仍然承擔(dān)著社會(huì)保險(xiǎn)制度的巨大財(cái)政責(zé)任，包括：一社會(huì)保險(xiǎn)行政與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)列入國家財(cái)政預(yù)算。二機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任實(shí)際上相當(dāng)于雇主承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)由政府承擔(dān)。三對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，即對(duì)各地主要是老工業(yè)基地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的年度虧空給以補(bǔ)貼，這已經(jīng)構(gòu)成國家財(cái)政的重要支出項(xiàng)目。年至××年，中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出的補(bǔ)貼分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，年共計(jì)補(bǔ)貼億元；如果再加上一些地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，國家財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出還要多。這是由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代職工沒有任何養(yǎng)老金積累而現(xiàn)階段又進(jìn)入退休高峰期造成的。四對(duì)其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的支出補(bǔ)貼，如對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金及類似于失業(yè)保險(xiǎn)基金的下崗職工基本生活保障基金的補(bǔ)貼，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金不足的補(bǔ)貼等。以中央財(cái)政對(duì)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的補(bǔ)貼為例，年至××年，中央財(cái)政補(bǔ)貼分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，六年共計(jì)補(bǔ)貼億元。
上述四項(xiàng)支出揭示出中國政府仍然在整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度中承擔(dān)著重要乃至主要責(zé)任的事實(shí)。這一事實(shí)決定了中國政府必須承擔(dān)起有效組織與管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的責(zé)任。
第四，沒有相應(yīng)的替代機(jī)制。雖然中國政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是小政府、大社會(huì)，但中國的社會(huì)組織欠發(fā)達(dá)，大量社會(huì)事務(wù)仍然依靠政府管理。在德國等發(fā)達(dá)國家富有成效的由政府、資方、勞方組成的三方協(xié)商機(jī)制，在中國雖然在形式上已經(jīng)建立起來，卻是非常不完善的。中國的工會(huì)組織由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化與復(fù)雜化正在遭遇新的挑戰(zhàn)，中國的雇主組織還很不成熟。因此，如果政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)疏于組織管理，這一制度在現(xiàn)階段便不可能找到相應(yīng)的替代機(jī)制。
正是基于上述原因，中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度雖然變革了，但政府集權(quán)管理的色彩仍然十分濃厚。這種社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式的實(shí)踐產(chǎn)生了如下一些效應(yīng)：
第一，社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任政府化，國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加。政府集權(quán)管理決定了中國政府必須承擔(dān)起社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接責(zé)任，它部分地沖消了社會(huì)保險(xiǎn)制度的自我調(diào)節(jié)功能，迫使政府承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任無限化，進(jìn)而將使有效控制政府責(zé)任的改革目標(biāo)落空。同時(shí)，由于社會(huì)保險(xiǎn)制度的影響因素日益復(fù)雜化，人口老齡化進(jìn)程明顯加快，必然使團(tuán)家財(cái)政所面臨的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，進(jìn)而會(huì)波及國家財(cái)政的穩(wěn)定。因此，在政府集權(quán)管理下，中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)國家財(cái)政的影響會(huì)越來越大，并會(huì)隨著人口老齡化高峰的到來和退休人員的急劇增長(zhǎng)而導(dǎo)致國家財(cái)政不堪重負(fù)。
第二，對(duì)新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。在中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度中，最重要的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)均采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的財(cái)務(wù)模式，其中個(gè)人賬戶被明確為勞動(dòng)者個(gè)人所有。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，個(gè)人賬戶上的資金完全來源于勞動(dòng)者個(gè)人的繳費(fèi)，它屬于勞動(dòng)者個(gè)人所有，因而實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)者延期領(lǐng)取自己的工資。對(duì)一種完全由勞動(dòng)者自己繳費(fèi)并屬個(gè)人所有的養(yǎng)老金由政府集權(quán)管理，顯然存在問題。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，政府對(duì)勞動(dòng)者醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的管理基本上形同虛設(shè)。由此可見，政府集權(quán)管理與中國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的獨(dú)特財(cái)務(wù)模式及其個(gè)人賬戶基金的私人性質(zhì)存在著內(nèi)容上的沖突，這種沖突將對(duì)新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。
第三，客觀上限制了雇主與勞動(dòng)者個(gè)人參與管理社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)責(zé)。由于中國社會(huì)保險(xiǎn)制度是典型的官設(shè)、官管、官辦、官督，這種政府集權(quán)管理必然剝奪了作為社會(huì)保險(xiǎn)制度責(zé)任主體的雇主與勞動(dòng)者的相關(guān)權(quán)益。在現(xiàn)行組織管理模式下，一切聽命于政府，雇主只是單純地充當(dāng)著繳費(fèi)義務(wù)主體，無權(quán)對(duì)所承擔(dān)的義務(wù)提出主張，勞動(dòng)者亦只是被動(dòng)地承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)和享受相關(guān)待遇，并且無權(quán)過問由自己繳費(fèi)、屬自己所有的個(gè)人賬戶基金的管理與投資運(yùn)營。因此，中國社會(huì)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)行管理體制不利于責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的合理確定與健康發(fā)展，亦難以分散和控制政府的責(zé)任。
第四，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金與資本市場(chǎng)的有機(jī)與有效結(jié)合產(chǎn)生相應(yīng)的影響。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，中國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，其中社會(huì)統(tǒng)籌基金完全由企業(yè)或雇主繳費(fèi)組成，個(gè)人賬戶基金完全由勞動(dòng)者個(gè)人繳費(fèi)組成。社會(huì)統(tǒng)籌基金基本上是現(xiàn)收現(xiàn)付式，許多地區(qū)實(shí)際上還需要國家財(cái)政補(bǔ)貼；而個(gè)人賬戶基金從理論上講應(yīng)當(dāng)是逐年積累的，它由勞動(dòng)者繳費(fèi)形成并屬于勞動(dòng)者個(gè)人所有，但勞動(dòng)者卻沒有參與管理的權(quán)力。政府管理與個(gè)人所有的分離導(dǎo)致了這一基金管理權(quán)與所有權(quán)的完全分離，顯然不利于個(gè)人賬戶基金的發(fā)展。在這種權(quán)、利分割的格局下，雖然政府統(tǒng)一管理較為簡(jiǎn)單，但基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)卻因其過分集中而持續(xù)增加，勞動(dòng)者個(gè)人對(duì)該基金的不安全感也會(huì)隨著時(shí)間的推移而增加，政府的責(zé)任將隨著個(gè)人賬戶基金的不斷擴(kuò)充而增加。
三、未來發(fā)展：多元自治管理模式
前述分析已經(jīng)表明，中國政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)實(shí)行集權(quán)管理，確實(shí)存在著不利于新型社會(huì)保險(xiǎn)制度健康發(fā)展的缺陷，加之其他相關(guān)因素的制約和以往社會(huì)保險(xiǎn)制度改革過程中出現(xiàn)過失誤，更導(dǎo)致政府集權(quán)管理模式在一定程度上面臨著信任危機(jī)。因此，重新考慮并選擇中國新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理模式，確實(shí)很有必要。
基于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和這一制度可持續(xù)發(fā)展的需要，我不太贊成中國未來的社會(huì)保險(xiǎn)繼續(xù)采取政府集權(quán)管理模式，而是主張?jiān)谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)候，選擇更有利于社會(huì)保險(xiǎn)制度健康、持續(xù)發(fā)展的多元自治管理模式。這一主張的依據(jù)是：范文先生版權(quán)所有，fwsir.com!
第一，勞資雙方作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的真正責(zé)任主體，有權(quán)參與社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理。管理意味著承擔(dān)責(zé)任，而責(zé)任應(yīng)當(dāng)來源于責(zé)任主體，誰是社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主體，誰就應(yīng)當(dāng)對(duì)這一制度負(fù)責(zé)并有權(quán)管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)奉行的是選擇性而不是普遍性原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)益與義務(wù)相結(jié)合，其繳費(fèi)主體是雇主與勞動(dòng)者個(gè)人，權(quán)利主體是勞動(dòng)者個(gè)人，解決的問題是勞動(dòng)者的后顧之憂和雇主不確定的勞工風(fēng)險(xiǎn)，因而是平衡勞資利益紛爭(zhēng)的調(diào)和機(jī)制，而調(diào)和了勞資關(guān)系則意味著維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定�？梢姡鐣�(huì)保險(xiǎn)既不同于政府負(fù)責(zé)的社會(huì)救助制度，也不同于公共財(cái)政支撐的其他公共福利計(jì)劃，它實(shí)際上是勞資雙方利益調(diào)整機(jī)制，而不能簡(jiǎn)單地等同于國家的公共福利計(jì)劃。因此，勞資雙方作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的直接責(zé)任主體，也有權(quán)直接介入社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理。
第二，社會(huì)保險(xiǎn)制度只有通過自我調(diào)節(jié)、自我平衡，才能實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展�？沙掷m(xù)發(fā)展是社會(huì)保險(xiǎn)制度的追求目標(biāo)，國內(nèi)外的實(shí)踐已經(jīng)證明，社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任政府化是無法真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的，只有讓這一制度通過自我調(diào)節(jié)達(dá)到自我平衡，才可能自我發(fā)展。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又需要社會(huì)保險(xiǎn)與政府保持適當(dāng)距離，以勞資雙方作為責(zé)任主體直接介入為基本條件。如果政府包攬勞資雙方對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理權(quán)力，必然導(dǎo)致責(zé)任重心向政府轉(zhuǎn)移，社會(huì)保險(xiǎn)制度的自我調(diào)節(jié)、自我平衡功能亦將喪失，因?yàn)樵谡瘷?quán)管理下，勞資雙方均無須對(duì)這一制度的持續(xù)性負(fù)責(zé)。
第三，有限責(zé)任政府的構(gòu)建決定了中國政府將無法包辦全部社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革帶給中國的一個(gè)重要變化，就是建設(shè)一個(gè)依法行政、富有效率的有限責(zé)任政府，龐大的官僚系統(tǒng)正在朝著“小政府、大社會(huì)”的格局發(fā)展。如果中國政府要包辦社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，則意味著社會(huì)保險(xiǎn)管理系統(tǒng)將隨著覆蓋人數(shù)的增加而膨脹，這顯然與有限責(zé)任政府的發(fā)展取向相背離。因此，政府責(zé)任的有限化和政府管治職能的弱化，決定著作為社會(huì)保險(xiǎn)制度直接責(zé)任主體的勞資雙方乃至社會(huì)組織有必要介入社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理之中，并真正承擔(dān)起自己的責(zé)任，而政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度中除承擔(dān)起雇主的職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)扮演最后出場(chǎng)的角色。
第四，中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度模式中包括了純粹屬于勞動(dòng)者個(gè)人所有的部分。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶部分就完全是勞動(dòng)者個(gè)人繳費(fèi)積累起來的，它也完全屬于勞動(dòng)者個(gè)人所有。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，也有勞動(dòng)者的個(gè)人賬戶部分。上述個(gè)人賬戶中的積累，屬于私人積累性質(zhì)，如果繼續(xù)由政府集權(quán)管理，不僅難以管理好，而且終會(huì)導(dǎo)致個(gè)人賬戶所有者的不滿。
第五，各國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革趨勢(shì)揭示了政府集權(quán)管理的內(nèi)在缺陷是無法自我克服的。從工業(yè)化國家的社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展實(shí)踐來看，凡是實(shí)行政府集權(quán)管理的保險(xiǎn)制度，都無法適應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出剛性增長(zhǎng)的不可逆轉(zhuǎn)規(guī)律，難以實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)、自我平衡和自我發(fā)展的目標(biāo)。無論是智利將公共養(yǎng)老金制度改革為私營養(yǎng)老金制度，還是一些國家在社會(huì)保險(xiǎn)制度中引入市場(chǎng)機(jī)制等，都從一個(gè)側(cè)面揭示出社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任政府化已經(jīng)走到了盡頭。
總之，政府集權(quán)管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)中國社會(huì)保險(xiǎn)制度自我發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的需要，因此，選擇一種自已夠讓勞資雙方介入其中的多元合作自冶管理模式，可能較為適合中國未來社會(huì)保險(xiǎn)制空的發(fā)展需要。
本文提出的多元合作自治管理模式，是指在立法規(guī)范的條件下，構(gòu)建由政府、雇主、勞動(dòng)者三方加上專家組成的社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)簡(jiǎn)稱管理摸式，行使對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理權(quán)，并承擔(dān)起這一制度發(fā)展的責(zé)任。多元自治管理的核心在于自治，但多元合作是前提與基礎(chǔ)，是建立在多元合作基礎(chǔ)之上的自治管理。在這種管理模式中，政府參與管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的應(yīng)當(dāng)是政府委派的社會(huì)保險(xiǎn)專員，它在委員會(huì)中代表政府的利益；雇主方面則應(yīng)當(dāng)由各類雇主組織推舉出來的代表參與，它代表雇主的利益；勞工方面則應(yīng)當(dāng)是工會(huì)委派的代表，它代表勞工的利益；而專家則是作為獨(dú)立人土參與，它應(yīng)當(dāng)代表理性與公平。這種組合式的社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式，既獨(dú)立于政府、雇主組織與工會(huì)組織之外，又能夠兼顧相關(guān)各方的利益，是利益相關(guān)各方在合作基礎(chǔ)之上的自治管理，因而是值得考慮的合理的社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式。
在管理層次之下，具體的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)可以委托給社會(huì)團(tuán)體來組織實(shí)施，而政府有關(guān)職能部門則在相關(guān)立法的規(guī)范下制定更為具體的或可操作的政策，并在社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行過程中承擔(dān)起監(jiān)督之責(zé)。這樣，中國的社會(huì)保險(xiǎn)制度將是由立法機(jī)關(guān)規(guī)范、多元合作的管理機(jī)構(gòu)自治管理、社會(huì)團(tuán)體實(shí)施、政府職能部門進(jìn)行監(jiān)督。在這樣一種組織管理體制下，各方的積極性都能得到發(fā)揮，各責(zé)任主體均真正承擔(dān)起自己的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，同時(shí)還能夠借助社會(huì)乃至市場(chǎng)的力量，調(diào)動(dòng)更多的資源為社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。勞資雙方作為社會(huì)保險(xiǎn)最重要的責(zé)任主體的自治權(quán)力的擴(kuò)張，既意味著政府責(zé)任的減輕，也意味著社會(huì)保險(xiǎn)制度具備了自我調(diào)節(jié)、自我平衡、自我發(fā)展的機(jī)制，并為這一制度走向更加開放奠定基礎(chǔ)。
四、為社會(huì)保險(xiǎn)多元合作、自治管理創(chuàng)造條件
從政府集權(quán)管理到多元自治管理，是值得中國政府考慮的社會(huì)保險(xiǎn)制度未來發(fā)展取向。但要真正實(shí)現(xiàn)多元合作基礎(chǔ)上的自治管理，還需要具備相應(yīng)的條件。這些條件包括：
第一，需要將社會(huì)保險(xiǎn)制度上升到法制規(guī)范的層次。即需要立法機(jī)關(guān)將《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為這一制度穩(wěn)定的基石。全國人大常委會(huì)已經(jīng)將《社會(huì)保險(xiǎn)法》納入立法規(guī)劃之中，預(yù)計(jì)自年開始起草并前后幾次擱淺的社會(huì)保險(xiǎn)立法計(jì)劃可能在近年內(nèi)得以恢復(fù)�！渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》的制定將為社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施多元自治管理提供穩(wěn)定的法律依據(jù)。
第二，需要根據(jù)已經(jīng)確立起來的責(zé)任共擔(dān)原則劃清各方的責(zé)任。包括政府、雇主、勞動(dòng)者個(gè)人的供款責(zé)任、管理責(zé)任等，對(duì)社會(huì)力量與市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用規(guī)范等，均需要有更加明確而具體的規(guī)定。目前社會(huì)保險(xiǎn)主體各方責(zé)任模糊或者責(zé)任分擔(dān)不平等的現(xiàn)實(shí)不能再持續(xù)下去了。
第三，需要有成熟的政府、雇主組織與工會(huì)組織。其中，政府方面需要增強(qiáng)自己的理性并提高效率，在承擔(dān)自己應(yīng)盡的“雇主”責(zé)任和公共責(zé)任的同時(shí)，還能夠通過相應(yīng)的行政力量諸如財(cái)稅政策來引導(dǎo)社會(huì)與市場(chǎng)力量參與并分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)；雇主組織應(yīng)當(dāng)從過分分散走向聯(lián)合，真正有成熟的雇主組織來代表雇主的利益；中國的工會(huì)則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加快建設(shè)步伐，并真正從基層做起，從維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益做起，自下而上地推舉出自己的代表。理性的政府與成熟的雇主組織、工會(huì)組織以及它們之間的合作，是社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)多元自治管理的保證。政府適當(dāng)?shù)耐顺雠c雇主組織、工會(huì)組織適度的跟進(jìn)，將是促使三方協(xié)商機(jī)制走向成熟的基礎(chǔ)性條件。
第四，發(fā)達(dá)的社會(huì)組織與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展需要發(fā)達(dá)的社會(huì)組織來幫助，而中國社會(huì)保險(xiǎn)選擇基金制，也決定了必須與資本市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合。因此，中國還需要進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，包括發(fā)育成熟的證券市場(chǎng)和投資機(jī)制等。
第五，分解政府現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)職能。即將政府集權(quán)管理的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)進(jìn)行分解：一是將社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立權(quán)由政府轉(zhuǎn)移到立法機(jī)關(guān)，雖然行政可以主導(dǎo)立法事務(wù)，但社會(huì)保險(xiǎn)制度的最后確立權(quán)應(yīng)當(dāng)交給立法機(jī)關(guān)即全國人大常委會(huì)。二是政府主管部門可以強(qiáng)化具體政策的制定及對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的監(jiān)督職能，但具體管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的權(quán)力可以交由多元合作的自治管理委員會(huì)承擔(dān)，以真正分散社會(huì)保險(xiǎn)管理責(zé)任。三是官方設(shè)立的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與有關(guān)社會(huì)團(tuán)體相結(jié)合，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施系統(tǒng)。
上述條件是中國社會(huì)保險(xiǎn)由政府集權(quán)管理走向多元合作的自治管理的必要條件，而目前這些條件還不具備或者不完全具備。因此，雖然實(shí)行多元自治管理是中國社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)考慮的一種管理模式取向，但又確實(shí)不是短期內(nèi)能夠完成的事情，還需要?jiǎng)?chuàng)造條件。否則，在條件不成熟的環(huán)境下推行多元自治管理，其結(jié)果可能還不如由政府集權(quán)管理向行政主導(dǎo)的多方參與管理模式轉(zhuǎn)化，也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度自我調(diào)節(jié)、自我平衡和自我發(fā)展的目標(biāo)。
基金項(xiàng)目國家社會(huì)科學(xué)基金“十五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目
本文中的數(shù)據(jù)資料由勞動(dòng)和社會(huì)保障部規(guī)劃財(cái)務(wù)司提供。
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