淺談我國行政法治的實現(xiàn)

        淺談我國行政法治的實現(xiàn)
行政法治是依法治國的必然要求，也是實現(xiàn)依法治國的核心內(nèi)容。行政法治程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。本文主要闡述了行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設(shè)方面存在的不足及實現(xiàn)行政法治的途徑。
一、行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡
（一）行政法治的基本內(nèi)涵
關(guān)于行政法治的基本內(nèi)涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為行政法治就是保障和維護(hù)行政權(quán)的有效實施，強調(diào)國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認(rèn)為行政法治就是要控制和限制行政權(quán)，稱為控權(quán)論；還有一種觀點認(rèn)為行政法治既要保障行政權(quán)的有效實施，維護(hù)公共利益，又要防止行政權(quán)的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權(quán)和公民權(quán)，公共利益和個人利益兩大權(quán)利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數(shù)人所接受，在此我也認(rèn)同此觀點。
為什么我們既要行政權(quán)又要控制行政權(quán)呢？美國政治家詹姆士說過，如果人人都是天使，那么我們就不需要政府，如果政府是天使，那么我們也不需要控制和限制政府權(quán)力。我們知道社會發(fā)展到一定階段，社會個體無法抗拒強大的自然和社會力量對自己的迫害，單個個體無法保護(hù)自身利益的實現(xiàn)，他們需要行政權(quán)來給與幫助和提供服務(wù)，于是他們通過代議制將自己“私權(quán)利”讓渡出來，形成“公權(quán)力”，交給政府來行使。國家就是一種公權(quán)力。一方面國家行政權(quán)由憲法和法律賦予，是公民的私權(quán)利轉(zhuǎn)化，另一方面國家行政權(quán)又是國家權(quán)力中最活躍、最具有擴(kuò)張性的權(quán)力，它不像立法權(quán)那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權(quán)那樣是被動的，不告不理的。行政權(quán)是實實在在的力量，同公民的利益息息相關(guān)，可以說公民從搖籃到墳?zāi)苟家�都要受行政關(guān)系的制約。行政權(quán)是最不可萎縮又最不可擴(kuò)張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權(quán)力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權(quán)和公民權(quán)，通過法律對行政權(quán)嚴(yán)格授權(quán)和監(jiān)督，就必須加強對行政權(quán)的制約和監(jiān)督。行政權(quán)的取得必須有法律規(guī)定，行政權(quán)的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當(dāng)必須承擔(dān)法律責(zé)任，這體現(xiàn)出行政法治的基本內(nèi)涵。
（二）我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡
我國真正的行政法治建設(shè)是十一屆三中全會以后開始的，也就是改革開放后開始的。我國并沒有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度，而是在一只腳跨入市場經(jīng)濟(jì)時代的同時，另一只腳同步跨入行政法治時代。因為市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，所以要求政府行為應(yīng)當(dāng)法治，政府干預(yù)不應(yīng)隨意而應(yīng)有規(guī)則。中國行政法治的過程如同中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不是自發(fā)的，而是政府推導(dǎo)和政府推進(jìn)型的。中國行政法治建設(shè)是在依法治國的大環(huán)境下，隨著政府行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)若干次改革、政府職能多次改變而推進(jìn)的。經(jīng)過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發(fā)展軌道�；仡�20多年來我國行政法治發(fā)展得歷程，其標(biāo)志就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒布和實施。
第一部是1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設(shè)上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒布后，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。
第二部是1993年國務(wù)院制定和頒布的《中華人民共和國國家公務(wù)員暫行條例》，它標(biāo)志著我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓(xùn)、輪換和回避等制度改革都取得突破。
第三部是1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權(quán)對公民的賠償。行政侵權(quán)對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權(quán)造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟(jì)就有了法律依據(jù)。
第四部是1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規(guī)范行政執(zhí)法行為的法律，對后來規(guī)范其它具體行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法行為的設(shè)定權(quán)、實施權(quán)、原則、程序、法律責(zé)任等方面起到了良好的示范作用。
第五部是1997年頒布實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，它進(jìn)一步完善了具有中國特色的行政監(jiān)察制度。它是在1990年的《行政監(jiān)察條例》基礎(chǔ)上上升為《行政監(jiān)察法》的。
第六部是1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它總結(jié)了1990年的行政復(fù)議條例實施的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監(jiān)察、自我糾錯的法律。它明確規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍、受理機(jī)關(guān)等內(nèi)容。它比《行政復(fù)議條例》進(jìn)展了一大步。
第七部是２００３年頒布的《中

        華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執(zhí)法價值取向、執(zhí)法模式的設(shè)計、制度創(chuàng)新上對傳統(tǒng)政府管理模式、管理理念進(jìn)行了突破和改革。
這些法律的頒布和實施對我國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)統(tǒng)計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，國務(wù)院共制定了９６６件行政法規(guī)，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規(guī)，國務(wù)院各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規(guī)章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規(guī)范，使行政法治有法可依，同時為行政法治創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。
二、我國當(dāng)前行政法治存在的問題
由于受國家法律體系的不完備、規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大環(huán)境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處
（一）依法行政的意識滯后
鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長�！庇捎谖覈�缺乏依法治國、依法行政的傳統(tǒng)，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴(yán)重阻礙著行政法治的實現(xiàn)。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，甚至是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧“以言代法”、“以權(quán)壓法”。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人，
自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。三是行政執(zhí)法中重結(jié)果、輕程序觀念。有些行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結(jié)果，而忽視了在出發(fā)過程中的程序性規(guī)定，有些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受環(huán)境、心情、好惡等因素的影響，從而出現(xiàn)隨意性，個人情緒化的操作。
（二）行政法治的法律體系不完備
目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在原則規(guī)定多，具體措施少；實體規(guī)范多，程序規(guī)范少。有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)時，粗看早已“有法可依”，但細(xì)究仍無章可循。此外，我國的法律、法規(guī)有80是行政部門起草的，有時行政機(jī)關(guān)過多地行使應(yīng)當(dāng)屬于人大的立法權(quán)，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中，從狹隘的部門保護(hù)出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜娀�本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費級、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等，從而在立法工作中存在著較為嚴(yán)重的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，制定、頒布的法律、法規(guī)之間亦缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。
（三）行政執(zhí)法體制不順
現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：一是政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。二是行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門。由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執(zhí)法的目的不明確。行政機(jī)關(guān)實施行政行為，目的是為了保障國家事務(wù)的正常管理，社會秩序有序，并表現(xiàn)為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構(gòu)成人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。然而有些行政機(jī)關(guān)，尤其是有特權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法的目的是一味追求經(jīng)濟(jì)利益。而對于因違反行政管理法規(guī)而造成的負(fù)面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導(dǎo)致行政特權(quán)的利益化，經(jīng)濟(jì)利益的部門化與個人化，最終導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。
（四）行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷
目前，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論、人民群眾、各民主黨派、社會團(tuán)體等的社會監(jiān)督。應(yīng)該說，我國的監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不愿受理行政復(fù)議申請的情況還個別存在，在行政復(fù)議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發(fā)生，上下級之間“官官相護(hù)”的問題還尚未徹底解決，等等。
三、實現(xiàn)行政法治的有效途徑
對行政機(jī)關(guān)提出依法行政要求，是時代發(fā)展的結(jié)果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進(jìn)道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。
（一）大力培養(yǎng)和增強全民特別是公務(wù)員的法治觀念和整體素質(zhì)
要培養(yǎng)和增強全民的法治觀念，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。其次，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。再次法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。最后一點，是法律面前人人平等。二是樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。三是樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。四樹立實體法和程序法并重的觀念。程序違法同樣構(gòu)成違法。
（二）加強立法，注重立法質(zhì)量，完善法律體系。
實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。同時要特別抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。二是注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。
(三)理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制
理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率。三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運作。
（四）完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。
完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：一是加強和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報告時，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規(guī)工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。二是加強和完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，充分行使審判權(quán)、檢察權(quán)、依法審查、督促行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償?shù)确�律制度。三是加強和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級之間的監(jiān)督，建立和完善報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的作用，實行行政監(jiān)察和財務(wù)審計。四是加強和完善人民群眾和社會各界對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實行政務(wù)公開制，公開執(zhí)法內(nèi)容，公開執(zhí)法程序�？傊�，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監(jiān)督機(jī)制，以確保國家行政機(jī)關(guān)依法行政，最終達(dá)到依法治國之目的
　　綜上所述，我國要實現(xiàn)依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念；就必須進(jìn)一步完善行政法律體系；就必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制；就必須強化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實問題創(chuàng)造條件，才能不斷推進(jìn)行政法治的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。




（作者單位：中共建鄴區(qū)委黨校）

馬夢詩
行政法治是依法治國的必然要求，也是實現(xiàn)依法治國的核心內(nèi)容。行政法治程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。本文主要闡述了行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設(shè)方面存在的不足及實現(xiàn)行政法治的途徑。
一、行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡
（一）行政法治的基本內(nèi)涵
關(guān)于行政法治的基本內(nèi)涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為行政法治就是保障和維護(hù)行政權(quán)的有效實施，強調(diào)國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認(rèn)為行政法治就是要控制和限制行政權(quán)，稱為控權(quán)論；還有一種觀點認(rèn)為行政法治既要保障行政權(quán)的有效實施，維護(hù)公共利益，又要防止行政權(quán)的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權(quán)和公民權(quán)，公共利益和個人利益兩大權(quán)利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數(shù)人所接受，在此我也認(rèn)同此觀點。
為什么我們既要行政權(quán)又要控制行政權(quán)呢？美國政治家詹姆士說過，如果人人都是天使，那么我們就不需要政府，如果政府是天使，那么我們也不需要控制和限制政府權(quán)力。我們知道社會發(fā)展到一定階段，社會個體無法抗拒強大的自然和社會力量對自己的迫害，單個個體無法保護(hù)自身利益的實現(xiàn)，他們需要行政權(quán)來給與幫助和提供服務(wù)，于是他們通過代議制將自己“私權(quán)利”讓渡出來，形成“公權(quán)力”，交給政府來行使。國家就是一種公權(quán)力。一方面國家行政權(quán)由憲法和法律賦予，是公民的私權(quán)利轉(zhuǎn)化，另一方面國家行政權(quán)又是國家權(quán)力中最活躍、最具有擴(kuò)張性的權(quán)力，它不像立法權(quán)那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權(quán)那樣是被動的，不告不理的。行政權(quán)是實實在在的力量，同公民的利益息息相關(guān)，可以說公民從搖籃到墳?zāi)苟家�都要受行政關(guān)系的制約。行政權(quán)是最不可萎縮又最不可擴(kuò)張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權(quán)力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權(quán)和公民權(quán)，通過法律對行政權(quán)嚴(yán)格授權(quán)和監(jiān)督，就必須加強對行政權(quán)的制約和監(jiān)督。行政權(quán)的取得必須有法律規(guī)定，行政權(quán)的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當(dāng)必須承擔(dān)法律責(zé)任，這體現(xiàn)出行政法治的基本內(nèi)涵。
（二）我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡
我國真正的行政法治建設(shè)是十一屆三中全會以后開始的，也就是改革開放后開始的。我國并沒有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度，而是在一只腳跨入市場經(jīng)濟(jì)時代的同時，另一只腳同步跨入行政法治時代。因為市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，所以要求政府行為應(yīng)當(dāng)法治，政府干預(yù)不應(yīng)隨意而應(yīng)有規(guī)則。中國行政法治的過程如同中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不是自發(fā)的，而是政府推導(dǎo)和政府推進(jìn)型的。中國行政法治建設(shè)是在依法治國的大環(huán)境下，隨著政府行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)若干次改革、政府職能多次改變而推進(jìn)的。經(jīng)過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發(fā)展軌道�；仡�20多年來我國行政法治發(fā)展得歷程，其標(biāo)志就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒布和實施。
第一部是1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設(shè)上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒布后，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。
第二部是1993年國務(wù)院制定和頒布的《中華人民共和國國家公務(wù)員暫行條例》，它標(biāo)志著我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓(xùn)、輪換和回避等制度改革都取得突破。
第三部是1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權(quán)對公民的賠償。行政侵權(quán)對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權(quán)造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟(jì)就有了法律依據(jù)。
第四部是1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規(guī)范行政執(zhí)法行為的法律，對后來規(guī)范其它具體行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法行為的設(shè)定權(quán)、實施權(quán)、原則、程序、法律責(zé)任等方面起到了良好的示范作用。
第五部是1997年頒布實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，它進(jìn)一步完善了具有中國特色的行政監(jiān)察制度。它是在1990年的《行政監(jiān)察條例》基礎(chǔ)上上升為《行政監(jiān)察法》的。
第六部是1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它總結(jié)了1990年的行政復(fù)議條例實施的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監(jiān)察、自我糾錯的法律。它明確規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍、受理機(jī)關(guān)等內(nèi)容。它比《行政復(fù)議條例》進(jìn)展了一大步。
第七部是２００３年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執(zhí)法價值取向、執(zhí)法模式的設(shè)計、制度創(chuàng)新上對傳統(tǒng)政府管理模式、管理理念進(jìn)行了突破和改革。
這些法律的頒布和實施對我國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)統(tǒng)計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，國務(wù)院共制定了９６６件行政法規(guī)，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規(guī)，國務(wù)院各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規(guī)章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規(guī)范，使行政法治有法可依，同時為行政法治創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。
二、我國當(dāng)前行政法治存在的問題
由于受國家法律體系的不完備、規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大環(huán)境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處
（一）依法行政的意識滯后
鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長�！庇捎谖覈�缺乏依法治國、依法行政的傳統(tǒng)，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴(yán)重阻礙著行政法治的實現(xiàn)。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，甚至是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧“以言代法”、“以權(quán)壓法”。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人，自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。三是行政執(zhí)法中重結(jié)果、輕程序觀念。有些行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結(jié)果，而忽視了在出發(fā)過程中的程序性規(guī)定，有些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受環(huán)境、心情、好惡等因素的影響，從而出現(xiàn)隨意性，個人情緒化的操作。
（二）行政法治的法律體系不完備
目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在原則規(guī)定多，具體措施少；實體規(guī)范多，程序規(guī)范少。有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)時，粗看早已“有法可依”，但細(xì)究仍無章可循。此外，我國的法律、法規(guī)有80是行政部門起草的，有時行政機(jī)關(guān)過多地行使應(yīng)當(dāng)屬于人大的立法權(quán)，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中，從狹隘的部門保護(hù)出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜娀�本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費級、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等，從而在立法工作中存在著較為嚴(yán)重的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，制定、頒布的法律、法規(guī)之間亦缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。
（三）行政執(zhí)法體制不順
現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：一是政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。二是行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門。由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執(zhí)法的目的不明確。行政機(jī)關(guān)實施行政行為，目的是為了保障國家事務(wù)的正常管理，社會秩序有序，并表現(xiàn)為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構(gòu)成人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。然而有些行政機(jī)關(guān)，尤其是有特權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法的目的是一味追求經(jīng)濟(jì)利益。而對于因違反行政管理法規(guī)而造成的負(fù)面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導(dǎo)致行政特權(quán)的利益化，經(jīng)濟(jì)利益的部門化與個人化，最終導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。
（四）行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷
目前，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論、人民群眾、各民主黨派、社會團(tuán)體等的社會監(jiān)督。應(yīng)該說，我國的監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不愿受理行政復(fù)議申請的情況還個別存在，在行政復(fù)議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發(fā)生，上下級之間“官官相護(hù)”的問題還尚未徹底解決，等等。
三、實現(xiàn)行政法治的有效途徑
對行政機(jī)關(guān)提出依法行政要求，是時代發(fā)展的結(jié)果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進(jìn)道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。
（一）大力培養(yǎng)和增強全民特別是公務(wù)員的法治觀念和整體素質(zhì)
要培養(yǎng)和增強全民的法治觀念，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。其次，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。再次法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。最后一點，是法律面前人人平等。二是樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。三是樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。四樹立實體法和程序法并重的觀念。程序違法同樣構(gòu)成違法。
（二）加強立法，注重立法質(zhì)量，完善法律體系。
實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。同時要特別抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。二是注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。
(三)理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制
理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率。三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運作。
（四）完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。范文先生版權(quán)所有
完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：一是加強和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報告時，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規(guī)工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。二是加強和完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，充分行使審判權(quán)、檢察權(quán)、依法審查、督促行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償?shù)确�律制度。三是加強和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級之間的監(jiān)督，建立和完善報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的作用，實行行政監(jiān)察和財務(wù)審計。四是加強和完善人民群眾和社會各界對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實行政務(wù)公開制，公開執(zhí)法內(nèi)容，公開執(zhí)法程序�？傊�，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監(jiān)督機(jī)制，以確保國家行政機(jī)關(guān)依法行政，最終達(dá)到依法治國之目的
　　綜上所述，我國要實現(xiàn)依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念；就必須進(jìn)一步完善行政法律體系；就必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制；就必須強化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實問題創(chuàng)造條件，才能不斷推進(jìn)行政法治的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。

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