談司法權(quán)地方化的弊端及改革對(duì)策——從投資環(huán)境的視角

</Script>    陳龍仁


一、前言
隨著我國對(duì)外開放步伐的加快，投資環(huán)境已經(jīng)成為決定城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要因素，建設(shè)良好的投資環(huán)境也越來越被城市管理者所重視。一個(gè)城市的投資環(huán)境可以分為硬環(huán)境和軟環(huán)境兩大類，硬環(huán)境一般是指較易進(jìn)入人們視覺的因素，具有較強(qiáng)的物質(zhì)性，如城市設(shè)施環(huán)境、城市氣候環(huán)境、城市地理環(huán)境、城市生活環(huán)境等；軟環(huán)境則是指易被人們用心理感覺的因素，具有較強(qiáng)的精神性，如一個(gè)城市的法制環(huán)境、誠信環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、文化環(huán)境、文明環(huán)境等[1]。法制環(huán)境是一個(gè)整合的概念,它除了包括靜態(tài)的法的規(guī)則、制度系統(tǒng)等之外,還包括立法、執(zhí)法、司法、守法等活動(dòng)的過程。良好的法制環(huán)境是投資環(huán)境的重要保障,是影響投資環(huán)境的重要因素,是招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件之一。在臺(tái)灣區(qū)電機(jī)電子工業(yè)同業(yè)公會(huì)（以下簡稱電電公會(huì)）于“2002年中國大陸地區(qū)投資環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查”中，對(duì)大陸整體投資環(huán)境分成自然環(huán)境、基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施、社會(huì)環(huán)境、法制環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境七個(gè)方面，前三者為硬件環(huán)境，其權(quán)重依次為5%、15%、10%；后四者為軟件環(huán)境，其權(quán)重依次為10%、30%、15%、15%。又該公會(huì)對(duì)大陸投資風(fēng)險(xiǎn)分為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、法制風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面，其權(quán)重依次為10%、35%、20%、35%。足見臺(tái)商在大陸投資時(shí)應(yīng)格外重視法制環(huán)境（權(quán)重30%）及法制風(fēng)險(xiǎn)（權(quán)重35%）。又根據(jù)電電公會(huì)最近三年所作調(diào)查顯示：2000年至2002年臺(tái)商發(fā)生經(jīng)貿(mào)糾紛之比例依次為38.5%、28.9%、29.3%；發(fā)生經(jīng)貿(mào)糾紛時(shí)，除了經(jīng)由私人管道、當(dāng)?shù)卣�府、臺(tái)商協(xié)會(huì)或仲裁處理外，透過司法訴訟方式加以解決者，2001年所占比例為28.4%，2002年為22.5%[2]。此外，臺(tái)北市企業(yè)經(jīng)理協(xié)進(jìn)會(huì)于2002年7、8月間，前往上海、武漢、福建、廣東等地區(qū)，針對(duì)“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)臺(tái)商赴大陸投資與經(jīng)營現(xiàn)狀調(diào)查”顯示，曾發(fā)生經(jīng)貿(mào)糾紛的比例高達(dá)78%，而解決糾紛的方式，除了自行協(xié)商解決、通過第三人或臺(tái)商協(xié)會(huì)協(xié)助解決、經(jīng)由當(dāng)?shù)卣�府調(diào)解或仲裁外，通過司法訴訟途徑解決者亦占28%[3]。通過司法訴訟途徑來解決經(jīng)貿(mào)糾紛，已成為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或高科技產(chǎn)業(yè)臺(tái)商解決經(jīng)貿(mào)糾紛常用的手段之一。因此，司法環(huán)境如何，是決定投資者投資取向的一個(gè)十分重要的因素。由此可見，從這個(gè)角度來考量我國司法體制目前存在司法權(quán)地方化的問題，是十分必要的。
二、司法權(quán)地方化的弊端及表現(xiàn)形式
目前，我國司法體制是采“條塊”管理相結(jié)合，以“塊”為主的管理方式。即各級(jí)各級(jí)司法機(jī)關(guān)的黨組織受同級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，司法官員歸同級(jí)黨委及其組織部門挑選和管理、由同級(jí)人大及其常委會(huì)選舉和任免，司法賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資源也由同級(jí)人民政府及其財(cái)政部門劃撥。正是這種對(duì)司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上的分級(jí)管理目前已被普遍認(rèn)同為司法改革在推進(jìn)過程中步履緩慢的最主要障礙，是造成司法權(quán)地方化，進(jìn)而影響投資環(huán)境的主要原因。
“塊”管理的弊端是顯而易見的，首先，這種管理體制是滋生地方保護(hù)主義的溫床。最高人民法院在1999年10月12日即以法發(fā)[1999]28號(hào)頒行《人民法院五年改革綱要》，其中嚴(yán)正指出：“司法活動(dòng)中的地方保護(hù)主義產(chǎn)生、蔓延，嚴(yán)重危害我國社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威”[4]。司法機(jī)關(guān)在賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的司法資源的配置上都有求于當(dāng)?shù)卣�府，地方司法受制于地方也就難以避免了。由于背負(fù)服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的重?fù)?dān)，只要司法行為涉及到具體的地方利益，來自地方的壓力與阻力便會(huì)飄然而至�！岸巳说耐�，受人的管”，這在“管人的”和“被管的”看來，不都是那么自然而然嗎。于是，地方司法機(jī)關(guān)便真正成其為地方的司法機(jī)關(guān)，而不是國家設(shè)在地方的司法機(jī)關(guān)。這種司法權(quán)的地方化幾乎在訴訟的每一個(gè)階段都俯手可拾：在案件管轄上，為搶占處置相關(guān)財(cái)產(chǎn)或利益的有利地位，有的司法機(jī)關(guān)授意當(dāng)事人虛構(gòu)合同，人為制造假案予以受理；有的明知外地司法機(jī)關(guān)已依法受理，仍以同一事實(shí)、理由重復(fù)立案，甚至更改立案時(shí)間，使本地立案合法化；在案件審查上，有的司法機(jī)關(guān)為保護(hù)本地區(qū)當(dāng)事人的利益，不惜故意混淆經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪的界限；有的司法機(jī)關(guān)為減少本地當(dāng)事人的損失，亦不惜先來個(gè)違法的訴前保全，強(qiáng)行凍結(jié)或先行劃撥以不讓本地資金外流。在司法協(xié)助上，有的司法機(jī)關(guān)對(duì)異地協(xié)查、協(xié)助或置之不理，或向協(xié)查方收取種種費(fèi)用或提成；有的對(duì)外地司法機(jī)關(guān)在本地辦案明協(xié)助，暗拆臺(tái)，為本地當(dāng)事人通風(fēng)報(bào)信，出謀策劃，幫助當(dāng)事人逃避或隱匿財(cái)產(chǎn)。至于基由地方保護(hù)而造成同一財(cái)產(chǎn)被不同司法機(jī)關(guān)重復(fù)查封，同一事實(shí)被不同司法機(jī)關(guān)作出不同判決的混亂狀況更是屢有可見。多年來，這種種怪現(xiàn)狀就在國家的三令五申下禁而不止、除而不絕。
其次，“塊”管理破壞了國家法制的統(tǒng)一。司法受制于行政的一大惡果，就是令司法官員在缺乏必要保障的司法環(huán)境下被動(dòng)地背斥了尊嚴(yán)的法律，而造成了就國家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個(gè)“大局”。從世界各國的司法體制來看，法官大部分由國家任命，而不是由地方任命。許多國家法官的任命是直接由國家元首或政府首腦以國事行為的方式進(jìn)行的。任命本身就是一種國家榮譽(yù)，這有利于強(qiáng)化法官對(duì)職業(yè)的神圣感和使命感，從而嚴(yán)格依法行使司法權(quán)。同時(shí)，由于任命法官的主體地位相對(duì)較高，有利于防止地方勢力的干擾，從而保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，避免司法腐敗行為。然而在我國，除最高人民法院法官以外，所有地方各級(jí)法院法官，也是分別由相應(yīng)的同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)任命。這種任命方式，削弱了法官對(duì)國家整體的認(rèn)同感和使命感，認(rèn)為自己只是地方的法官，而不是國家的法官。效忠于地方也就成了絕大多數(shù)法官的最高理論。
再次，“塊”管理導(dǎo)致了司法的“泛行政化”。司法機(jī)關(guān)的工作本在于依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)�！皦K”管理卻讓當(dāng)?shù)卣�府自覺不自覺地將當(dāng)?shù)厮痉�機(jī)關(guān)納入自己的管理之下：對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，黨委組織的下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成等等，與審判、檢察有關(guān)無關(guān)的種種活動(dòng)使得司法機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。而另一方面，各地政府對(duì)憲法所明文規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法改革，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法”加入到每年政府工作報(bào)告中，全無“違憲”的察覺。這也難怪，在地方政府的眼里，由他們供給的地方司法機(jī)關(guān)可不就如同政府內(nèi)一個(gè)普通的職能部門一樣嗎。
綜上我國司法環(huán)境諸多弊端，司法權(quán)地方化對(duì)我國投資法制環(huán)境造成的負(fù)面影響是顯而易見的。
三、司法權(quán)地方化的成因
由于司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物受制于地方，在辦案中自然有來自地方領(lǐng)導(dǎo)部門、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人方方面面的非法干擾；還有來自親情、友情等關(guān)系網(wǎng)的說情；更有來自某些當(dāng)事人的請(qǐng)托利誘，加上財(cái)政困難，辦案經(jīng)費(fèi)不足，少數(shù)司法人員素質(zhì)不高，由此產(chǎn)生的權(quán)力案、關(guān)系案、金錢案屢禁不止。因此，立案、審判、執(zhí)行工作中地方保護(hù)主義的產(chǎn)生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法機(jī)關(guān)管理體制上的種種弊端所致，析言之，司法管理體制地方化、從屬化，造成司法權(quán)力地方化、從屬化，是地方保護(hù)主義形成的主要根源，是造成我國投資法制環(huán)境不佳的主要原因。
首先，司法機(jī)關(guān)屬地方管理，必然造成在執(zhí)法中受到當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的嚴(yán)重制約。雖然學(xué)者如王利明等人對(duì)此已提出檢討、評(píng)論[5]，但是有的黨委、政府仍視司法機(jī)關(guān)為其下屬的職能部門，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把法庭視其為下屬機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)的一切必須絕對(duì)服從當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一指揮、安排。同時(shí)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子、打招呼、批條子的案件要經(jīng)常請(qǐng)示、匯報(bào)，一舉一動(dòng)都受地方牽制，稍有疏忽，黨委不提名，代表不舉手，政府不撥款，院長日子難過，司法難以運(yùn)作，法院要獨(dú)立行使審判權(quán)，嚴(yán)格依法辦案，確實(shí)難上加難。
其次，司法機(jī)關(guān)的人事歸當(dāng)?shù)胤近h委管理，法官、檢察官的職級(jí)待遇、職務(wù)升遷、政治命脈都掌握在地方，故在審判、執(zhí)行中不得不看地方領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度行事。另外，在進(jìn)人、用人上，也是黨委說了算，盡管年齡偏大、文化不高、業(yè)務(wù)不懂，也要無條件接受或提拔任用，嚴(yán)重影響司法隊(duì)伍素質(zhì)。這種情形，雖在2002年3月舉行首次國家司法人員三合一考試之后會(huì)有所改善，但是辦關(guān)系案、人情案、金錢案的仍不乏其人，助長了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐敗。
再次，司法機(jī)關(guān)的財(cái)力依賴于當(dāng)?shù)卣�府，這就必然要維護(hù)當(dāng)?shù)乩�益，因�(yàn)榻?jīng)費(fèi)是司法機(jī)關(guān)的命脈，法院吃的是地方的飯，用的是地方的錢，政府財(cái)政狀況的好壞直接關(guān)系著法院工作能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)。法院與當(dāng)?shù)卣�府是利益共同體，同進(jìn)同退，加上財(cái)政吃緊，法院要自找辦案經(jīng)費(fèi)，故在審判、執(zhí)行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成為地方利益的“保護(hù)傘”、地方保護(hù)主義的積極實(shí)施者，司法獨(dú)立缺乏有力保障，很難實(shí)現(xiàn)司法公正。
綜上所言，司法機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制，條塊分割，特別是人、財(cái)、物受制于當(dāng)?shù)�，必然�?dǎo)致司法權(quán)力地方化、從屬化，成為名副其實(shí)“地方的法院”，助長地方保護(hù)主義盛行，嚴(yán)重影響?yīng)毩�審判、司法公正，所以改革法院管理體制，不但是排除非法干擾，確保司法公正的根本出路，而且顯已迫在眉睫；在此方面，日本、韓國、我國臺(tái)灣司法改革的經(jīng)驗(yàn)，諸如司法預(yù)算獨(dú)立、法官審判獨(dú)立制度等，足可提供我們借鑒、參考。
四、克服司法權(quán)地方化的對(duì)策
加入世貿(mào)組織，為我國深化經(jīng)濟(jì)改革和擴(kuò)大對(duì)外開放提供了前所未有的機(jī)遇和空間，也為推動(dòng)司法機(jī)關(guān)改革、實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新提供了新的機(jī)遇。長期以來，我國的司法制度常常受到司法權(quán)地方化的傷害，不僅影響了中國在國際上的形象，也在一定程度上傷害了國內(nèi)外當(dāng)事人的信心。中國加入世界貿(mào)易組織后，對(duì)WTO規(guī)則的全面接受將使我們下決心采取措施解決上述問題[7]。具體說來，入世后對(duì)人民法院在以下三個(gè)方面的改革提出了新的要求：1、對(duì)程序公正的要求將更高。2、需要強(qiáng)化審判獨(dú)立。3、司法體制深層次的改革問題已無法回避[6]。因此，大可利用我國加入WTO這一有利時(shí)機(jī)來治療頑疾，以從根本上克服這種司法權(quán)地方化及地方保護(hù)主義等弊端。筆者認(rèn)為，應(yīng)將現(xiàn)有“條塊結(jié)合，以塊為主”的司法保障體制改革為垂直管理。其具體內(nèi)容包括：最高司法機(jī)關(guān)黨委成員由黨中央選配和管理；省級(jí)司法機(jī)關(guān)黨委成員由最高司法機(jī)關(guān)黨委主管，地（市）級(jí)司法機(jī)關(guān)和基層司法機(jī)關(guān)黨委成員由省級(jí)司法機(jī)關(guān)黨委主管。在財(cái)、物等司法資源的供給上，則應(yīng)將司法經(jīng)費(fèi)單列，列入國家預(yù)算，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，國務(wù)院統(tǒng)一撥款，由最高司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一支配和管理。自然，司法機(jī)關(guān)的垂直管理體制并非是在與海關(guān)、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督等部門的類比之后的簡單效仿，而是司法的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順?biāo)痉ü芾眢w制的前提和關(guān)鍵。首先，從法治的角度來分析，產(chǎn)生司法地方保護(hù)主義，皆可歸為司法權(quán)力地方化、附屬化等制度性缺陷。因?yàn)橹贫仁欠ㄖ紊鐣?huì)基礎(chǔ)，任何一種社會(huì)公害滋生的原因都可從制度欠缺、紊亂方面獲得最終解釋，反過來說，任何一種社會(huì)公害的根治也都可以通過制度的創(chuàng)新、完善得到最終解決。其次，司法機(jī)關(guān)不僅缺乏與地方其它團(tuán)體、組織相抗衡的力量，而且處處受制于地方，現(xiàn)行的司法制度實(shí)質(zhì)上是使“司法”這個(gè)瘦弱的肩膀扛著“公正”這副沉重的大擔(dān)。因而首要的問題是通過改革，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的司法制度。第三、改革現(xiàn)行司法體制，不能簡單理解為司法體制改革與審判方式的改革，要以司法體制獨(dú)立制、司法財(cái)政單立制為原則，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、管理體制、財(cái)政體制等方面進(jìn)行力度較大的創(chuàng)新和完善，從制度上確定司法機(jī)關(guān)的客觀、中立地位，保證法院依法獨(dú)立、中立、公正地行使職權(quán)，使其在體制上脫離地方的控制，不被迫也不主動(dòng)成為“保護(hù)”地方利益的工具。第四、通過改革司法的設(shè)置，使司法權(quán)獲得自身的獨(dú)立、中立、公正，正如最高人民法院院長肖揚(yáng)院長所講的：如果說法院是社會(huì)正義的最后一道防線，那么法官便是這道防線的守門人。所以，隨之而來是改革現(xiàn)行的法官制度，建立法官考試制、法官不可更換制、法官專職制、法官高薪制、法官異地任職制、法官終身制及法官懲戒制等制度。
不得不提的是，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的垂直管理首先還在于應(yīng)扭轉(zhuǎn)思想認(rèn)識(shí)，要勇于打破過去那種一說到垂直管理就認(rèn)為這是在黨內(nèi)鬧獨(dú)立，是脫離黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)的錯(cuò)誤思想。應(yīng)當(dāng)看到，分級(jí)管理和垂直管理都是黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是實(shí)現(xiàn)的方式不同，都是一級(jí)服從上一級(jí)，最后統(tǒng)一服從于中央。這不僅不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，還是在體現(xiàn)司法管理規(guī)律的同時(shí)切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：
[1]：WTO與法治論壇，《投資環(huán)境論文》；
[2]：臺(tái)灣區(qū)電機(jī)電子工業(yè)同業(yè)工會(huì)，《2002年中國大陸地區(qū)投資環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查》第47、67、190頁；
[3]：臺(tái)北市企業(yè)經(jīng)理協(xié)進(jìn)會(huì)，《2002年傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)臺(tái)商赴大陸投資與經(jīng)營現(xiàn)況調(diào)查報(bào)告》；
[4]：最高人民法院研究室編，《人民法院五年改革綱要》第59頁，人民法院出版社（2000年4月第1版）；
[5]：王利明，《論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法院獨(dú)立行使審判權(quán)的監(jiān)督》，中國司法審判論壇第二卷第11、43頁，2002年11月第1版；
[6]：最高人民法院政治部編，《入世與人民法院》，李國光所作的報(bào)告“認(rèn)清形勢，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，積極應(yīng)對(duì)，努力開拓入世后審判工作新局面”第20、21頁；
[7]：BLOGCHINA.COM，2002年11月28日，《入世與中國司法》，于國富著。
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