請(qǐng)?jiān)笝?quán)理論和制度比較研究

</Script>    2001年2月13日 15:54 杜鋼建
　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)沒有制度保障，是中國大陸現(xiàn)行憲法的眾多缺點(diǎn)之一。這一缺點(diǎn)在1999年3月進(jìn)行的修憲中仍沒有涉及。在中國大陸，民眾的請(qǐng)?jiān)敢庾R(shí)已明顯增強(qiáng)。1999年4月FLG弟子為要求天津市公安局釋放FLG成員，在北京請(qǐng)?jiān)�，就是典型的一例。�?qǐng)?jiān)富顒?dòng)秩序井然，要求堅(jiān)定，令政府上下大為震驚。因此，如何在制度上
　　保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)，已成為刻不容緩的課題。無論在西方還是東方，請(qǐng)?jiān)笝?quán)都是一項(xiàng)古老的權(quán)利。在不同時(shí)代和不同社會(huì)制度下，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的內(nèi)容和范圍有較大的區(qū)別。隨著時(shí)代進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的內(nèi)容和范圍不斷得到豐富和擴(kuò)大。
　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)在基本人權(quán)體系中占有重要的位置。請(qǐng)?jiān)笝?quán)既是一項(xiàng)表現(xiàn)自由權(quán)，又是一項(xiàng)參與治平權(quán)。每一個(gè)人在法律共同體中都有權(quán)利向有關(guān)機(jī)構(gòu)表達(dá)自己的愿望；
　　對(duì)于共同體事物和有關(guān)事項(xiàng)，享有要求有關(guān)機(jī)構(gòu)受理和回答請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。在近現(xiàn)代社會(huì)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)是國民行使和實(shí)現(xiàn)國民主權(quán)的一個(gè)重要方式。請(qǐng)?jiān)笝?quán)還是一項(xiàng)重要的和平抵抗權(quán)。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，和平抵抗運(yùn)動(dòng)主要表現(xiàn)為請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)。加強(qiáng)請(qǐng)?jiān)笝?quán)理論研究和制度建設(shè)，對(duì)于未來中國的發(fā)展有著重要意義。
　　一、請(qǐng)?jiān)笝?quán)的性質(zhì)和意義
　　正確認(rèn)識(shí)請(qǐng)?jiān)笝?quán)與言論、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威、罷工等自由權(quán)利的關(guān)系，有助于充分理解請(qǐng)?jiān)缸杂蓹?quán)的特殊意義和特定價(jià)值。
　　妨礙請(qǐng)?jiān)缸杂蓹?quán)意識(shí)發(fā)展的思想原因之一是現(xiàn)代社會(huì)許多人認(rèn)為「請(qǐng)?jiān)浮箤儆诰哂蟹饨ㄉ�彩的觀念。既然公民在現(xiàn)代社會(huì)已享有言論、集會(huì)、結(jié)社、示威、游行、罷工等自由民主權(quán)利，就沒有必要強(qiáng)調(diào)請(qǐng)?jiān)缸杂伞�國民既然是主�?quán)的擁有者，就無需降格向國家機(jī)關(guān)「請(qǐng)?jiān)浮埂４朔N觀點(diǎn)實(shí)際上產(chǎn)生于對(duì)請(qǐng)?jiān)缸杂蓹?quán)概念的誤解。在封建國家，，臣民固然需要享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)。在現(xiàn)代民主社會(huì)，國民同樣需要享有向國家機(jī)關(guān)請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。在任何一個(gè)組織化社會(huì)中，無論其民主化程度多高，全體成員不可能參與每一項(xiàng)共同體事物的處理。管理專職化趨向決定公共機(jī)關(guān)的存續(xù)及其與民意的距離。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使有助于縮短公共權(quán)力與民意的距離，并有助于克服公共權(quán)力異化的趨惡現(xiàn)象。無論在古代，還是在近現(xiàn)代社會(huì)，請(qǐng)?jiān)付际敲癖姳磉_(dá)意愿的基本方式之一。請(qǐng)?jiān)缸杂蓹?quán)在基本人權(quán)體系中的特殊地位和作用是其它基本自由和權(quán)利所無法替代的。
　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)與訴愿權(quán)的共同之處在于均為憲法所規(guī)定的公民權(quán)利，且均須具備書面形式。二者的主要區(qū)別在于：一，請(qǐng)?jiān)傅漠?dāng)事人在法律上通常無特定限制，國民對(duì)有關(guān)國家政策、人權(quán)保障和公共福利等問題均可向有關(guān)機(jī)關(guān)陳述希望，請(qǐng)求為一定行為或不行為。訴愿的當(dāng)事人在法律上通常有特定限制，主要是權(quán)利受害人。二，請(qǐng)?jiān)傅氖马?xiàng)范圍在法律上通常無特定限制，請(qǐng)?jiān)杆�涉事�?xiàng)范圍廣泛之至。訴愿事項(xiàng)范圍在法律上通常有特定限制，主要是針對(duì)具體行政處分提出的。三，請(qǐng)?jiān)敢话銢]有期限和管轄限制，何時(shí)提出向誰提出通常有請(qǐng)?jiān)溉俗约簺Q定。訴愿在法律上有嚴(yán)格期限，且有管轄等級(jí)限制。
　　請(qǐng)?jiān)笇?duì)被提出機(jī)關(guān)有無法律拘束力問題，在學(xué)術(shù)界還存在模糊認(rèn)識(shí)。過去一般人都認(rèn)為請(qǐng)?jiān)傅谋惶岢鰴C(jī)關(guān)沒有必須受理的法律義務(wù)。而訴愿對(duì)于被提出機(jī)關(guān)則有法律拘束力。訴愿依法提出后，被提出機(jī)關(guān)必須受理，且須作出裁決。隨著請(qǐng)?jiān)笝?quán)意識(shí)的增強(qiáng)，請(qǐng)?jiān)讣热皇且豁?xiàng)基本權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)請(qǐng)?jiān)钢灰�依法提出，�?duì)于被提出機(jī)關(guān)就有法律拘束力。請(qǐng)?jiān)笝?quán)包括獲取回答或處理決定的權(quán)利。被提出機(jī)關(guān)有義務(wù)向請(qǐng)?jiān)溉送ǜ嫣幚斫Y(jié)果并適當(dāng)說明理由。此為請(qǐng)?jiān)笝?quán)不同于一般自由權(quán)的最重要特征。早在先秦時(shí)期，管子就強(qiáng)調(diào)指出：「請(qǐng)入而不出謂之滅」。民間有請(qǐng)?jiān)富蜿愓?qǐng)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)答復(fù)。請(qǐng)入必出是請(qǐng)?jiān)钢贫鹊闹匾�原則。為保證請(qǐng)入必出原則的實(shí)現(xiàn)，就需要對(duì)請(qǐng)?jiān)笇徖砥谙�、方式等程序問題作出明確的法律規(guī)定。
　　對(duì)于請(qǐng)?jiān)笇彶槠谙�，法律上�?yīng)當(dāng)明確規(guī)定請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)必須于每月若干日審查請(qǐng)?jiān)赴讣�。�?qǐng)?jiān)柑岢龊�，受理機(jī)關(guān)應(yīng)在特定期限內(nèi)審查完畢，不能允許拖延不理。
　　關(guān)于請(qǐng)?jiān)笇彶榉椒�，審查機(jī)關(guān)對(duì)于一些重大的請(qǐng)?jiān)笐?yīng)當(dāng)給予請(qǐng)?jiān)刚咭猿浞终f明請(qǐng)?jiān)咐碛�、目的和宗旨的集�?huì)。請(qǐng)?jiān)笇彶檫^程應(yīng)當(dāng)盡可能保障請(qǐng)?jiān)刚叩穆犠C權(quán)利，更多的采取以聽證會(huì)的方式審查重大請(qǐng)?jiān)赴浮Ｂ犠C會(huì)不僅應(yīng)保證請(qǐng)?jiān)刚叽�表到�?huì)，而且必要時(shí)要求請(qǐng)?jiān)杆�涉及的有關(guān)行政當(dāng)局到會(huì)，實(shí)行交互論辯審查方法。
　　向議會(huì)的請(qǐng)?jiān)福�即使是在閉會(huì)期間，也應(yīng)得到及時(shí)的審理。議會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立受理請(qǐng)?jiān)傅某ＴO(shè)機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)在議會(huì)被解散期間也應(yīng)承擔(dān)受理義務(wù)，為下界議會(huì)審查工作做準(zhǔn)備。
　　向行政機(jī)關(guān)和法院提出的請(qǐng)?jiān)�，被提出機(jī)關(guān)均應(yīng)按照特定的審查程序進(jìn)行審理和作出回答。過去，法院以司法獨(dú)立為由不受理請(qǐng)?jiān)傅淖龇ㄔ谖鞣揭恍﹪�家也已發(fā)生變化。中國古代司法官員接受書面請(qǐng)?jiān)负蛿r路訴求申請(qǐng)的做法有利于請(qǐng)?jiān)溉酥痹V愿望或直陳意見，可為現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)钢贫人�借鑒�，F(xiàn)代巡回法院制度的設(shè)立雖為便于公民所使訴愿權(quán)，但如能同時(shí)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使提供方便，則會(huì)發(fā)生更大的作用。
　　請(qǐng)?jiān)鸽m然也是思想言論的表達(dá)，但此種權(quán)利與一般思想言論自由、學(xué)術(shù)自由和出版新聞等自由的區(qū)別在于請(qǐng)?jiān)甘窍蛱囟�機(jī)關(guān)提出的，它產(chǎn)生受理機(jī)關(guān)受理和答復(fù)的義務(wù)。而一般思想言論自由、學(xué)術(shù)自由、出版新聞自由等不具有此種性質(zhì)。如果公民的某種愿望或意見只是表達(dá)出來，而非向特定國家機(jī)關(guān)提出，則有關(guān)國家機(jī)關(guān)不負(fù)有審理和答復(fù)的義務(wù)。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的特殊意義就在于「請(qǐng)入必出」，請(qǐng)?jiān)溉瞬粌H要向有關(guān)機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)傅耐緩胶蜋C(jī)會(huì)，而且享有被提出機(jī)關(guān)給予審理和答復(fù)的權(quán)利。
　　現(xiàn)代社會(huì)的許多問題，諸如戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、環(huán)境保護(hù)、勞工政策、福利發(fā)展、教育改革等都需要公民通過積極行使請(qǐng)?jiān)笝?quán)來表達(dá)意見和參與決策。對(duì)于一般言論意見的表達(dá)，國家機(jī)關(guān)可以理會(huì)，也可以不理會(huì)。但對(duì)于公民依法提出的請(qǐng)?jiān)�，有關(guān)國家機(jī)關(guān)非理不可。通過請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)，公民和大眾可以越來越廣泛地直陳意愿，參與國事。請(qǐng)?jiān)笝?quán)作為一些重要的民主參政權(quán)已經(jīng)越來越受到更多人們的重視。建立現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)钢贫瘸蔀楹饬恳粐鴳椪�民主發(fā)展?fàn)顩r的重要尺度。請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度與訴愿權(quán)制度相比較，在保障人權(quán)和發(fā)展民主方面具有更為積極的作用。建立現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)钢贫葢?yīng)當(dāng)是我國憲政發(fā)展的重要任務(wù)之一。
　　二、請(qǐng)?jiān)笝?quán)與國際人權(quán)法
　　在國際人權(quán)法上，承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利并予以保障，主要是第二次世界大戰(zhàn)以后的事情。
　　1945年《聯(lián)合國憲章》第十三章有關(guān)托管理事會(huì)的規(guī)定中涉及保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)的問題。該憲章第87條關(guān)于大會(huì)及托管理事會(huì)的職權(quán)規(guī)定「會(huì)同管理當(dāng)局接受并審查請(qǐng)?jiān)笗��！乖摋l規(guī)定是針對(duì)托管地而言的�！堵�(lián)合國憲章》還未明確請(qǐng)?jiān)笝?quán)為一項(xiàng)基本的人權(quán)。聯(lián)合國所受理的請(qǐng)?jiān)钢饕�還是來自托管地的請(qǐng)?jiān)�。�?dāng)時(shí)非托管地的請(qǐng)?jiān)竼栴}還未引起重視。然而，沒想到作此規(guī)定后，托管地和非托管地的請(qǐng)?jiān)笗�如雪片般飛來，審查請(qǐng)?jiān)赋蔀槁?lián)合國的一項(xiàng)重要任務(wù)。由于請(qǐng)?jiān)讣��?shù)太多，許多請(qǐng)?jiān)付嘉?br />　　能得到及時(shí)審查。最后大會(huì)于1950年作出決議，強(qiáng)調(diào)請(qǐng)?jiān)笝?quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，并相應(yīng)了加強(qiáng)了請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)的設(shè)置，成立專門審查委員會(huì)。［1］
　　1948年《世界人權(quán)宣言》沒有提及請(qǐng)?jiān)竼栴}，也未明確規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。然而，該宣言的最初草案第58條曾規(guī)定：「人人享有以個(gè)人或他人共同的方式為苦情救濟(jì)而向本國政府或聯(lián)合國提出請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利�！梗�2］雖然后來的正式文本沒有采用此條規(guī)定，但是不能由此推斷說《世界人權(quán)宣言》不保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)司前任司長(zhǎng)約翰　漢弗萊（John
Hamphrey）的解釋以及國際法學(xué)者的共識(shí)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)可以從《世界人權(quán)宣言》有關(guān)意見及表達(dá)自由等條款中推出。盡管這樣，不能不承認(rèn)《世界人權(quán)宣言》中有關(guān)條款本應(yīng)該更好地?cái)M定。正如漢弗萊所指出，《宣言》有一些重要的遺漏，其中包括應(yīng)受司法審判的權(quán)利、在國家一級(jí)的請(qǐng)?jiān)笝?quán)以及向聯(lián)合國請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。［3］
　　《世界人權(quán)宣言》在請(qǐng)?jiān)笝?quán)問題上的疏忽后來由1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任意議定書》作了部分彌補(bǔ)。議定書規(guī)定，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)接受并審查個(gè)人聲稱因公約所裁任何權(quán)利遭受侵害而為受害人的來文。但該議定書仍未明文規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)為一項(xiàng)基本人權(quán)。并且對(duì)來自個(gè)人的申請(qǐng)還限定須先運(yùn)用國內(nèi)補(bǔ)救辦法，在國內(nèi)補(bǔ)救辦法悉已援用無遺的情況下才予以受理。
　　1970年聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)通過的1503號(hào)決議被認(rèn)為規(guī)定了是請(qǐng)?jiān)笝?quán)的權(quán)利。該決議比上述《議定書》前進(jìn)了一大步。根據(jù)上述議定書，請(qǐng)?jiān)笝?quán)利僅僅適用于加入公約的國家的個(gè)人，而且只可以控告其本國。根據(jù)1503號(hào)決議，個(gè)人可以直接向聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)請(qǐng)?jiān)�，不限國度。但此種請(qǐng)?jiān)钢皇顷愂鲂缘�，而非求助性的。陳述性�?qǐng)?jiān)钢皇菫榱苏f明情況，表明某國存在一貫的大規(guī)模侵犯人權(quán)的事實(shí)，換言之，1503號(hào)決議所涉及的請(qǐng)?jiān)刚哌�只是提供情況者，而非有權(quán)要求救濟(jì)的當(dāng)事人。1503號(hào)決議所認(rèn)可的還不是完全的個(gè)人請(qǐng)?jiān)笝?quán)。
　　1965年《消除一切形式種族歧視國際公約》實(shí)際上起到了規(guī)定個(gè)人請(qǐng)?jiān)笝?quán)和國家受理請(qǐng)?jiān)笗�的義務(wù)的作用。根據(jù)該公約第14條規(guī)定，締約國須在其本國設(shè)立或指定一主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)接受并審查權(quán)利受害者的個(gè)人或個(gè)人聯(lián)名提出的請(qǐng)?jiān)笗�。�?qǐng)?jiān)溉宋茨軓闹鞴軝C(jī)關(guān)取得補(bǔ)償時(shí)，有權(quán)于6個(gè)月內(nèi)將此事通知消除種族歧視委員會(huì)。
　　委員會(huì)應(yīng)參照締約國及請(qǐng)?jiān)溉颂峁┲�全部資料，審議來文。委員會(huì)倘有任何意見或建議，應(yīng)通知關(guān)系締約國和請(qǐng)?jiān)溉恕Ｎ瘑T會(huì)應(yīng)于其常年報(bào)告書中列入此種請(qǐng)?jiān)竵砦闹�摘要。該公約不僅規(guī)定了個(gè)人請(qǐng)?jiān)笝?quán)，而且還認(rèn)可集體（民族）請(qǐng)?jiān)笝?quán)。根據(jù)該公約第15條規(guī)定，絕不限制殖民地國家或民族獨(dú)立宣言之目標(biāo)獲致實(shí)現(xiàn)前此等民族之請(qǐng)?jiān)笝?quán)。消除種族歧視國際公約的意義在于為后來一些人權(quán)法文獻(xiàn)的制定確立了請(qǐng)?jiān)笝?quán)模式。如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任意議定書》再次明確承認(rèn)人民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)利以及受理請(qǐng)?jiān)傅膶ｉT審查委員會(huì)制度。
　　在區(qū)域性國際人權(quán)約法中，較早規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度的是1950年《歐洲人權(quán)公約》該公約第25條規(guī)定，歐洲人權(quán)委員會(huì)得受理由于締約一方破壞公約所規(guī)定的權(quán)利因而受害的任何個(gè)人、非政府組織或個(gè)別團(tuán)體向歐洲理事會(huì)秘書長(zhǎng)提出的申訴。有關(guān)國家不得妨害申訴權(quán)利的行使。第26條規(guī)定國內(nèi)救濟(jì)原則；第27條規(guī)定不能處理的申訴；第28條規(guī)定請(qǐng)?jiān)傅膶彶�；�?9條規(guī)定請(qǐng)?jiān)甘芾砗蟮慕M織安排；第30－31條規(guī)定委員會(huì)報(bào)告的提出和通知事項(xiàng)。1985年《歐洲人權(quán)公約：第八議定書》對(duì)公約第28－30條有關(guān)請(qǐng)?jiān)干暝V處理的規(guī)定作了補(bǔ)充和修改，加強(qiáng)了人權(quán)委員會(huì)的審查權(quán)限和程序。
　　1969年《美洲人權(quán)公約》第44條規(guī)定任何個(gè)人或群體，均可向人權(quán)委員會(huì)遞交內(nèi)容包括譴責(zé)或控訴某一締約國破壞本公約的請(qǐng)?jiān)笗�。�?6條規(guī)定接受請(qǐng)?jiān)笗�的條件，諸如國內(nèi)救濟(jì)原則、提出期限、請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的獨(dú)立性、請(qǐng)?jiān)笗�要求等。�?7條規(guī)定不予接受的請(qǐng)?jiān)浮５?8－51條規(guī)定請(qǐng)?jiān)笇徖砗蛨?bào)告程序。同《歐洲人權(quán)公約》相比較，《美洲人權(quán)公約》有關(guān)請(qǐng)?jiān)钢贫鹊囊?guī)定更為詳細(xì)和完備。特別是考慮到有的國家國內(nèi)立法沒有提供正當(dāng)法律程序來保護(hù)據(jù)稱已被侵犯的權(quán)利，或聲稱其權(quán)利被侵犯的一方一直拒絕給予國內(nèi)法律規(guī)定的補(bǔ)救或被阻止竭力進(jìn)行各種補(bǔ)救等情況，《美洲人權(quán)公約》為請(qǐng)?jiān)溉颂峁┝烁鼮槌浞值恼?qǐng)?jiān)竿緩胶蜋C(jī)會(huì)。而《歐洲人權(quán)公約》則沒有考慮到這些情況，片面強(qiáng)調(diào)國內(nèi)補(bǔ)救原則，只有在一切國內(nèi)補(bǔ)救方法用盡后方可受理請(qǐng)?jiān)浮?br />　　1981年《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第56－59條專門規(guī)定非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)受理請(qǐng)?jiān)笗�的條件和程序。不過，同《歐洲人權(quán)公約》和《美洲人權(quán)公約》相比較，《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》在請(qǐng)?jiān)赋绦蚍矫娴囊?guī)定過于粗簡(jiǎn)。特別是在不予受理的理由方面，《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》的規(guī)定過于寬泛。如規(guī)定請(qǐng)?jiān)笗�「不是用毀謗的語言寫成，直接攻擊有關(guān)國家及其機(jī)構(gòu)或者直接指向非洲統(tǒng)一組織」（第56條第3款）。何謂「直接攻擊」？請(qǐng)?jiān)溉藢?duì)某國侵犯人權(quán)現(xiàn)象必然會(huì)在請(qǐng)?jiān)笗�中予以批判和譴責(zé)。如以「直接攻擊」為由不予受理，恐怕許多有關(guān)人權(quán)的請(qǐng)?jiān)付紩?huì)被排除在外。在不予受理的理由方面，《美洲人權(quán)公約》和《歐洲人權(quán)公約》均未限定請(qǐng)?jiān)笗�的語言性質(zhì)和矛頭指向，而主要強(qiáng)調(diào)事實(shí)根據(jù)。對(duì)于顯然根據(jù)不足或匿名的請(qǐng)?jiān)竸t不予受理。同歐洲和美洲人權(quán)公約相比，《非洲人權(quán)和民族權(quán)公約》規(guī)定的不予受理的范圍過寬，不利于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使。
　　三、請(qǐng)?jiān)笝?quán)與中國憲法
　　在20世紀(jì)中國憲法史上，最早確認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的憲法文獻(xiàn)是1912年《中華民國臨時(shí)約法》。該法規(guī)定：「人民有請(qǐng)?jiān)赣谧h會(huì)之權(quán)」（第7條）；「人民有陳訴于行政官署之權(quán)」（第8條）；「人民有訴訟于法院」（第9條）；「人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)」（第10條）。在請(qǐng)?jiān)笝?quán)問題上，《臨時(shí)約法》雖屬首次以根本法形式確認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)，但起點(diǎn)很高，制定者保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)的意識(shí)很強(qiáng)。該法表現(xiàn)出的請(qǐng)?jiān)笝?quán)意識(shí)及知識(shí)水準(zhǔn)是相當(dāng)現(xiàn)代化的。它不僅將請(qǐng)?jiān)笝?quán)與訴愿權(quán)和受審判權(quán)作一定程度的區(qū)別，而且注重分別向議會(huì)、平政院和行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)戈愒V權(quán)利的保障。在規(guī)定參議院職權(quán)時(shí)，該法將「受理人民之請(qǐng)?jiān)浮棺鳛閰⒆h院的職權(quán)之一（第19條第7款）。
　　1913年《天壇憲法草案》只是規(guī)定「人民依法律有請(qǐng)?jiān)讣瓣愒V之權(quán)」（第14條）。在請(qǐng)?jiān)笝?quán)保障方面，該憲法草案比臨時(shí)約法明顯倒退。草案制定者沒有認(rèn)識(shí)到請(qǐng)?jiān)戈愒V權(quán)為人的基本權(quán)利，其根源并非在于法律規(guī)定。對(duì)于此項(xiàng)權(quán)利，法律只能予以保障而不得剝奪。任何禁止或剝奪公民享有此項(xiàng)權(quán)利的法律均屬惡法。請(qǐng)?jiān)笝?quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利是先于實(shí)定法律而存在的。而根據(jù)天壇憲草有關(guān)條文表述，似乎法律可以禁止或剝奪人民享有此項(xiàng)權(quán)利。在請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)問題上，天壇憲草規(guī)定國會(huì)「兩院各得受理國民之請(qǐng)?jiān)浮梗ǖ?6條），并規(guī)定國會(huì)閉會(huì)期間由國會(huì)委員會(huì)受理請(qǐng)?jiān)福ǖ?3條）。這些規(guī)定明顯受到日本明治憲法有關(guān)規(guī)定的影響。天壇憲草與臨時(shí)約法相比，在議會(huì)請(qǐng)?jiān)阜矫媲斑M(jìn)了一步，但在行政請(qǐng)?jiān)阜矫鎱s倒退了一步。
　　天壇憲草未提及國民向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)?jiān)傅膯栴}。
　　1914年《中華民國約法》在請(qǐng)?jiān)笝?quán)問題上受到臨時(shí)約法和天壇憲草兩方面的影響。該法規(guī)定：「人民依法律所定，有請(qǐng)?jiān)赣诹⒎ㄔ褐畽?quán)」（第6條）；「人民依法律所定，有請(qǐng)?jiān)赣谛姓�官署及陳訴于平政院之權(quán)」（第8條）。在立法院職權(quán)方面，該法規(guī)定「收受人民請(qǐng)?jiān)甘录�」為立法院職�?quán)之一（第31條第5款）。
　　1923年《中華民國憲法》關(guān)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定同天壇憲草的有關(guān)規(guī)定相同。該法規(guī)定「人民依法律有請(qǐng)?jiān)讣瓣愂鲋畽?quán)」（第16條）；「兩院各得受理國民之請(qǐng)?jiān)浮梗ǖ?6條）。該法也未提及向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)?jiān)竼栴}。
　　1947年元旦公布的《中華民國憲法》僅規(guī)定「人民有請(qǐng)?jiān)�、訴愿及訴訟之權(quán)」（第16條），但未規(guī)定請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)制。
　　臺(tái)灣1954年制頒的《請(qǐng)?jiān)阜ā罚?969年修改）雖然起到了請(qǐng)?jiān)阜ㄖ苹�的作用，但仍然存在許多問題。最嚴(yán)重的問題在于請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)范圍過窄。依據(jù)該法第2條規(guī)定，請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)分為有關(guān)國家政策、公共利益、自身權(quán)利的維護(hù)三種，且依不同事項(xiàng)性質(zhì)向分別不同機(jī)關(guān)提出。請(qǐng)?jiān)笝?quán)作為一項(xiàng)受益權(quán)的基本人權(quán)，在請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)方面就不應(yīng)有限制。依據(jù)該法第3條規(guī)定，請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)不得抵觸憲法或干預(yù)審判，而且依法應(yīng)提起訴訟之事項(xiàng)，不得請(qǐng)?jiān)�。此種規(guī)定實(shí)際上限制就修改憲法和糾正司法判決等事項(xiàng)提出請(qǐng)?jiān)�。國民提出�?qǐng)?jiān)敢�求修改憲法和促進(jìn)司法公正，這是請(qǐng)?jiān)笝?quán)必須包含的內(nèi)容。臺(tái)灣54年《請(qǐng)?jiān)阜ā穼?shí)際上還停留在相當(dāng)于日本明治憲法時(shí)代的水平上。
　　當(dāng)代憲政主義的請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度通常對(duì)于請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)沒有此種限制。至于請(qǐng)?jiān)高f交機(jī)關(guān)，請(qǐng)?jiān)笗�既可以向立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提出，也可以向司法機(jī)關(guān)提出。國民對(duì)于司法機(jī)關(guān)審判工作不滿或有其他要求同樣有權(quán)向司法機(jī)關(guān)請(qǐng)?jiān)�。司法機(jī)關(guān)有義務(wù)接受和審查國民的請(qǐng)?jiān)�。至于司法機(jī)關(guān)是否按照請(qǐng)?jiān)敢�求糾正審判工作，這是司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。不能因?yàn)檎?qǐng)?jiān)干婕皩徟泄ぷ�，就認(rèn)為干擾了司法獨(dú)立。在一些先進(jìn)國家，請(qǐng)?jiān)高_(dá)到一定人數(shù)時(shí)，還可以對(duì)司法判決進(jìn)行公民投票。如多數(shù)通過，可撤銷判決。［4］但1954年《請(qǐng)?jiān)阜ā冯m存在諸多問題，但在請(qǐng)?jiān)钢贫然�的道路上邁出了重要一步。
　　中華人民共和國成立以后，請(qǐng)?jiān)笝?quán)意識(shí)不僅未能在憲法上得到增強(qiáng)，反而明顯衰落。1954年憲法僅規(guī)定「公民對(duì)于任何違法失職的國家機(jī)關(guān)工作人員，有向各級(jí)國家機(jī)關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利」（第97條），沒有使用「請(qǐng)?jiān)笝?quán)」的概念。1975年和1978年憲法也未規(guī)定「請(qǐng)?jiān)笝?quán)」。1982年憲法雖然沒有明確規(guī)定「請(qǐng)?jiān)笝?quán)」，但規(guī)定「公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利」（第41條）。此規(guī)定中的「提出批評(píng)和建議的權(quán)利」實(shí)際上是請(qǐng)?jiān)笝?quán)的核心內(nèi)容�？梢猿蔀榕�評(píng)和建議對(duì)象的是國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)條文理解，國家機(jī)關(guān)的制度、立法、行政、司法等各項(xiàng)工作及其政策行為等均可以成為批評(píng)和建議的對(duì)象。至于行使批評(píng)權(quán)和建議權(quán)的方式，當(dāng)然應(yīng)該理解為包括個(gè)人提出批評(píng)和建議（個(gè)人請(qǐng)?jiān)福┮约叭舾扇寺?lián)合提出批評(píng)和建議（大眾請(qǐng)?jiān)福�，因�(yàn)閼椃ㄍ瑫r(shí)規(guī)定公民有言論、集會(huì)、結(jié)社和示威等項(xiàng)自由。由于批評(píng)權(quán)和建議權(quán)構(gòu)成請(qǐng)?jiān)笝?quán)的核心內(nèi)容，可以認(rèn)為1982年憲法在實(shí)質(zhì)上是確認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的。
　　至于保障批評(píng)權(quán)和建議權(quán)的受理機(jī)制在憲法上未得到應(yīng)有的重視。1982年憲法在規(guī)定立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，均未規(guī)定受理公民的批評(píng)和建議。此外，1982年《全國人民代表大會(huì)組織法》和《國務(wù)院組織法》也未規(guī)定受理公民批評(píng)和建議的機(jī)關(guān)及程序。顯然，恢復(fù)和增強(qiáng)請(qǐng)?jiān)笝?quán)意識(shí)和加強(qiáng)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的憲法保護(hù)，依然是中國憲政發(fā)展所面臨的一項(xiàng)迫切任務(wù)。
　　我認(rèn)為憲法應(yīng)當(dāng)明確寫上「請(qǐng)?jiān)笝?quán)」概念并規(guī)定保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)行使的基本制度。
　　其中包括請(qǐng)?jiān)笝?quán)行使的主體、對(duì)象范圍、受理機(jī)關(guān)及其基本義務(wù)等。在憲法對(duì)此未修改以前，可以考慮先行制定一部《請(qǐng)?jiān)阜ā�。因�(yàn)閼椃ㄒ?guī)定保障公民提出批評(píng)和建議的權(quán)利，所以制定《請(qǐng)?jiān)阜ā窇?yīng)當(dāng)說是有憲法根據(jù)的。近年，各級(jí)立法機(jī)關(guān)接到的來自公民個(gè)人或大眾的批評(píng)和建議明顯呈現(xiàn)劇增趨勢(shì)。這表明國民的憲法權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，民主參政熱情提高。然而由于缺少明確的相關(guān)法律規(guī)定，受理機(jī)關(guān)及其受理程序基本上無章可循。批評(píng)人和建議人提出批評(píng)和建議后往往沒有下文，有關(guān)機(jī)關(guān)是否審理，如何審理，結(jié)果如何，公眾一概不知。由于缺少現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度，公民的批評(píng)權(quán)和建議權(quán)實(shí)際上得不到保障，甚至因提出批評(píng)和建議而受到打擊和歧視的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。因此，盡快制定《請(qǐng)?jiān)阜ā�，建立現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度，是保障公民行使憲法權(quán)利的迫切需要。
　　四、請(qǐng)?jiān)笝?quán)與瑞士憲法
　　瑞士憲法除第5條有關(guān)于保障「人民的自由和權(quán)利」、「公民的憲法權(quán)利」等原則性規(guī)定外，有關(guān)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定直接體現(xiàn)在第6條C款和第57條中。第6條C款規(guī)定「各州憲法系經(jīng)人民認(rèn)可，并可因絕對(duì)多數(shù)公民請(qǐng)求而予以修改」。這里的「公民請(qǐng)求」權(quán)利的核心內(nèi)容是請(qǐng)?jiān)笝?quán)，但也包含公民投票權(quán)和公決權(quán)。公民可以通過請(qǐng)?jiān)感问揭�求修改各州憲法，也可以通過投票方式或公決方式提出修改意愿。第57條，規(guī)定「請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利受保障」。
　　在瑞士憲法中，與請(qǐng)?jiān)笝?quán)有交叉關(guān)系的權(quán)利還包括與出版自由保障問題有關(guān)的「投訴權(quán)」（第55條）；要求公決法律或法令的「要求權(quán)」（第89條規(guī)定：「如有5萬有選舉權(quán)的公民或8個(gè)州提出要求，則聯(lián)邦法律和具有普遍約束力的法令應(yīng)交付全民表決�！梗�；要求全部修改聯(lián)邦憲法的「要求權(quán)」（第120條規(guī)定如有10萬有表決權(quán)的瑞士公民要求全部修改聯(lián)邦憲法，該問題應(yīng)交付瑞士全民表決。）；關(guān)于部分修改憲法的「創(chuàng)議權(quán)」（第121條規(guī)定，部分修改憲法可依照人民創(chuàng)議或聯(lián)邦法律規(guī)定的方式進(jìn)行。）人民創(chuàng)議系指由10萬有表決權(quán)的瑞士公民提出的關(guān)于增訂憲法新條文或關(guān)于廢止或修改現(xiàn)行憲法中某些條文的要求。在瑞士，人民創(chuàng)議權(quán)可以表現(xiàn)為籠統(tǒng)建議的提出權(quán)，也可以表現(xiàn)為具體草案的提出權(quán)。瑞士憲法第121條對(duì)提出籠統(tǒng)建議和具體草案的效果分別有明確規(guī)定。此外，在憲法第22條中就人民創(chuàng)議的提出問題，專門作出「由聯(lián)邦法律加以規(guī)定」的原則性規(guī)定。
　　瑞士憲法在請(qǐng)?jiān)笝?quán)問題上的規(guī)定的特點(diǎn)是將請(qǐng)?jiān)笝?quán)與全民表決權(quán)、提出要求權(quán)和人民創(chuàng)議權(quán)、向主管機(jī)關(guān)投訴權(quán)等緊密結(jié)合在一起。問題在于憲法第57條有關(guān)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的原則規(guī)定在聯(lián)邦法律中是如何得到貫徹和體現(xiàn)的。憲法有關(guān)聯(lián)邦議會(huì)、聯(lián)邦委員會(huì)、聯(lián)邦辦公廳、聯(lián)邦法院的規(guī)定均未具體涉及請(qǐng)?jiān)柑幚韱栴}。請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)、受理期限、受理程序等問題在憲法中沒有加以規(guī)定。只有在有關(guān)聯(lián)邦委員會(huì)職權(quán)和義務(wù)的規(guī)定中涉及「投訴」處理。憲法第102條第2款規(guī)定，聯(lián)邦委員會(huì)保證聯(lián)邦憲法、法令、命令以及聯(lián)邦各種契約的施行；主動(dòng)或根據(jù)投訴采取必要措施使之得到遵守，但依第133條應(yīng)提交聯(lián)邦法院者不在此例。
　　從請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)的設(shè)置來說，瑞士聯(lián)邦辦公廳下設(shè)的法律處負(fù)責(zé)審查「公民創(chuàng)議」和「公民表決」提案的有效性。對(duì)于8萬以上公民要求全民修改憲法的倡議，
　　聯(lián)邦辦公廳需在6個(gè)月內(nèi)提交公民表決，征求公民對(duì)全面修改憲法的意見。對(duì)于部分修憲的建議，由聯(lián)邦委員會(huì)遞交聯(lián)邦議會(huì)處理。根據(jù)瑞士《聯(lián)邦委員會(huì)與聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)組織管理法》（1978年）聯(lián)邦辦公廳負(fù)責(zé)處理向聯(lián)邦委員會(huì)提出的有關(guān)倡議和要求。
　　由于瑞士是實(shí)行直接民主制措施較為徹底的國家，有關(guān)州和其它地方的請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)在傳統(tǒng)的「公民大會(huì)」上就可以提出并根據(jù)有關(guān)法律得到相應(yīng)的處理。請(qǐng)?jiān)溉藬?shù)達(dá)到法定要求時(shí)可在「公民大會(huì)」上直接進(jìn)行表決。
　　五、德國的請(qǐng)?jiān)笝?quán)理論和制度
　　50年代德國學(xué)者曼哥爾特·克拉恩（Mangoldt
Klein）指出，請(qǐng)?jiān)笝?quán)是古代自由主義思想的產(chǎn)物。在古代，請(qǐng)?jiān)笝?quán)就已經(jīng)被作為一項(xiàng)基本權(quán)利對(duì)待。請(qǐng)?jiān)笝?quán)概念不僅在法理上具有重大意義，而且在實(shí)踐中越來越發(fā)揮重要作用。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使越廣泛和頻繁，越能體現(xiàn)出民眾輿論的真相。在德國，魏瑪憲法曾規(guī)定國民請(qǐng)?jiān)负蛧�民投票制度。但一�?zhàn)后德國憲法卻反而沒有這方面的規(guī)定。此種現(xiàn)象受到曼哥爾特等學(xué)者的批判。馬特恩（Karl
Heinz
Mattern）認(rèn)為，由于缺乏國民請(qǐng)?jiān)负蛧�民投票制度，國民很難對(duì)代議制議會(huì)產(chǎn)生廣泛的影響。由于請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)反映出社會(huì)輿論的要求，請(qǐng)?jiān)笝?quán)對(duì)于發(fā)展民主主義來說是極為重要的。勞巴爾（Reinhard
Rauball）也強(qiáng)調(diào)指出，在憲法上放棄有關(guān)國民請(qǐng)?jiān)负蛧�民投票的�?guī)定，不利于發(fā)揮國民對(duì)政府的控制作用。體現(xiàn)社會(huì)輿論的請(qǐng)?jiān)笝?quán)具有控制政府的功能。
　　在德國，請(qǐng)?jiān)笝?quán)學(xué)說的發(fā)展經(jīng)歷了由哲學(xué)理論向法學(xué)理論的轉(zhuǎn)化。黑格爾、康德、費(fèi)希特等哲學(xué)思想家都曾在不同程度上從哲學(xué)角度論述過請(qǐng)?jiān)笝?quán)問題。從葉尼涅克開始，法學(xué)家們逐漸將請(qǐng)?jiān)笝?quán)當(dāng)作國民參見公共生活的重要權(quán)利對(duì)待。葉尼涅克的一般國家學(xué)認(rèn)為，請(qǐng)?jiān)笝?quán)是一項(xiàng)積極的請(qǐng)求權(quán)。第一次世界大戰(zhàn)后的法學(xué)家恩謝茨極力主張將請(qǐng)?jiān)笝?quán)上升為憲法權(quán)利對(duì)待。他認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)既具有消極的性質(zhì)（自由），有具有積極的性質(zhì)（請(qǐng)求權(quán)）。當(dāng)代法學(xué)家曼哥爾特等人努力倡導(dǎo)請(qǐng)?jiān)笝?quán)是具有能動(dòng)性質(zhì)的參政權(quán)利，請(qǐng)?jiān)刚呦碛幸�求官方�?duì)其請(qǐng)?jiān)缸鞒鰶Q定（回答、通知）的權(quán)利，這一觀念已經(jīng)深入人心。學(xué)術(shù)界的理論研究對(duì)于實(shí)定法逐漸產(chǎn)生了影響。
　　德國聯(lián)邦議會(huì)議事規(guī)則第9章第113條規(guī)定，請(qǐng)?jiān)傅奶幚矸椒ㄓ勺h長(zhǎng)或其代理人通知請(qǐng)?jiān)溉�。此條規(guī)定便是在接受學(xué)界意見的基礎(chǔ)上制定的。
　　針對(duì)德國基本法第17條規(guī)定，任何人都有權(quán)單獨(dú)的或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會(huì)提出書面申請(qǐng)。學(xué)術(shù)界及各界有關(guān)人士不斷呼吁修改憲法進(jìn)一步明確保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)。1991年5月23日德國基本法的憲法修正案第17條規(guī)定，任何人都有權(quán)利以個(gè)人或同其他人共同的方式向管轄機(jī)關(guān)及議會(huì)提出請(qǐng)?jiān)浮㈥愂隹嗲�，并享有要求附有理由的回答的�?quán)利。該條修正案借鑒了魏瑪憲法的經(jīng)驗(yàn)，將請(qǐng)?jiān)笝?quán)進(jìn)一步明確實(shí)定法化為憲法權(quán)利。
　　德國聯(lián)邦議會(huì)的請(qǐng)?jiān)笝C(jī)構(gòu)的組織體制由一局四科構(gòu)成。中央事務(wù)局負(fù)責(zé)處理原則問題和請(qǐng)?jiān)傅氖虑皩彶闀?huì)議的準(zhǔn)備工作等；請(qǐng)?jiān)傅?科負(fù)責(zé)處理有關(guān)外務(wù)、內(nèi)務(wù)、交通、國土計(jì)劃、建設(shè)、都市建設(shè)等方面的請(qǐng)?jiān)福坏?科負(fù)責(zé)處理有關(guān)財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、防衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)協(xié)力、總統(tǒng)府等方面的請(qǐng)?jiān)�；�?科負(fù)責(zé)處理涉及保健、家庭、老人、婦女、青少年、勞動(dòng)、社會(huì)秩序等方面的請(qǐng)?jiān)�；�?科負(fù)責(zé)處理有關(guān)司法、郵政、電訊、聯(lián)邦總理府方面的請(qǐng)?jiān)浮�兩德統(tǒng)一后，請(qǐng)?jiān)讣眲≡黾�。每年�?lián)邦議會(huì)的請(qǐng)?jiān)覆块T所處理的請(qǐng)?jiān)讣s2萬件。而該請(qǐng)?jiān)覆块T人員只有70人。其中20人是學(xué)法學(xué)出身的高級(jí)公務(wù)員。隨著請(qǐng)?jiān)冈黾�，�?qǐng)?jiān)笝C(jī)構(gòu)的組織體制將會(huì)得到加強(qiáng)。正如施克（R
Schick）所說：「現(xiàn)在有必要成立請(qǐng)?jiān)傅?科，根據(jù)情況還將出現(xiàn)第6科。」德國聯(lián)邦議會(huì)請(qǐng)?jiān)笝C(jī)構(gòu)的擴(kuò)大和人員補(bǔ)充已勢(shì)在必行。
　　德國聯(lián)邦議會(huì)的請(qǐng)?jiān)柑幚沓绦蛑饕�由以下法律加以�?guī)定：1949年的聯(lián)邦共和國基本法；1975年關(guān)于聯(lián)邦議會(huì)請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)權(quán)限的法律；1980年聯(lián)邦議會(huì)議院規(guī)則；
　　1989年請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)關(guān)于請(qǐng)?jiān)负涂嗲樘幚淼闹T原則。這些法律中有關(guān)請(qǐng)?jiān)柑幚淼囊?guī)定構(gòu)成聯(lián)邦議會(huì)請(qǐng)?jiān)阜�體系。
　　德國聯(lián)邦議會(huì)的請(qǐng)?jiān)柑幚沓绦虼笾驴煞譃橐韵颅h(huán)節(jié)：請(qǐng)?jiān)傅怯�；向�?qǐng)?jiān)刚弑砻魇芾泶_認(rèn)；根據(jù)聯(lián)邦議會(huì)管轄權(quán)所做事前審查，包括審查請(qǐng)?jiān)感问胶蛢?nèi)容以及處理非請(qǐng)?jiān)福�明確不允許的請(qǐng)?jiān)讣安贿m宜由聯(lián)邦議會(huì)審議的請(qǐng)?jiān)福�；由�?lián)邦議會(huì)議長(zhǎng)托付請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)或管理專門委員會(huì)；由委員會(huì)進(jìn)行審查審議；作出有關(guān)請(qǐng)?jiān)柑幚淼谋緯?huì)議的決議；由聯(lián)邦議會(huì)議長(zhǎng)或其代理人向請(qǐng)?jiān)刚邎?bào)告處理情況。這些環(huán)節(jié)大致體現(xiàn)在1970年議會(huì)規(guī)則中。1975年作了少許改革，主要是擴(kuò)大了請(qǐng)?jiān)肝瘑T傳播管轄權(quán)。1975年改革反映在1980年聯(lián)邦議會(huì)議院規(guī)則中。根據(jù)1980年規(guī)則，請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)擁有請(qǐng)?jiān)笝?quán)處理的管轄獨(dú)占權(quán)。就處理程序而言，依然包括登記、確認(rèn)、分類、托付、審議、決定、通知諸環(huán)節(jié)。
　　德國聯(lián)邦議會(huì)的的請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)屬常設(shè)機(jī)構(gòu)，其地位由憲法作出規(guī)定（基本法第45條）。請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)事務(wù)局在請(qǐng)?jiān)柑幚矸矫�，特別是事前審查方面發(fā)揮重要作用。
　　請(qǐng)?jiān)改芊癯蔀槁?lián)邦議會(huì)最終審議對(duì)象，關(guān)鍵取決于事務(wù)局的決定。有些請(qǐng)?jiān)冈谑聞?wù)局審查階段即已處理，諸如提供助言、信息、指示、送付資料等方面的請(qǐng)?jiān)�；有些不適宜于聯(lián)邦議會(huì)審議的請(qǐng)?jiān)赴�括涉及司法終審的請(qǐng)?jiān)富驊?yīng)向州議會(huì)托付的請(qǐng)?jiān)妇�由事�?wù)局作出決定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1976年12月14日至1978年12月31日的請(qǐng)?jiān)柑幚肀砻鳎�助言、信息、指示、資料等方面的請(qǐng)?jiān)刚?8.29%；不能處理或不宜處理的占15.5%；向?qū)ｉT管轄委員會(huì)托付的占2.46%；向州議會(huì)托付的占31.61%。共計(jì)77.68%的請(qǐng)?jiān)副皇聞?wù)局排除在請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)之外，無需由聯(lián)邦議會(huì)作出決定。由于事務(wù)局的事前審查權(quán)過大，學(xué)術(shù)界已提出批評(píng)，認(rèn)為此種審查方式違憲。
　　從1986－1989年的請(qǐng)?jiān)柑幚砬闆r來看，不能審查和受理的件數(shù)占總件數(shù)的35.5%。5年間總件數(shù)為63112件，其中不能受理和審查的為22412件。請(qǐng)?jiān)缚偧��?shù)的64%成為受理審查的對(duì)象，即受到實(shí)質(zhì)性審查。所謂不能受理和審查的請(qǐng)?jiān)敢彩艿叫问叫詫彶�。所謂不能受理和審查的請(qǐng)?jiān)敢彩艿叫问綄彶�，主要由事�?wù)局負(fù)責(zé)。請(qǐng)?jiān)柑幚頇C(jī)關(guān)的「誠實(shí)處理義務(wù)」越來越受到各方面的重視。
　　請(qǐng)?jiān)柑幚斫Y(jié)果要通知請(qǐng)?jiān)刚撸�并且必須說明理由。原則上受理機(jī)關(guān)負(fù)有就請(qǐng)?jiān)柑幚斫Y(jié)果說明理由的義務(wù)。
　　值得注意的是，德國聯(lián)邦議會(huì)處理請(qǐng)?jiān)覆贿m用「會(huì)期不繼續(xù)原則」。上屆會(huì)議未審議完的請(qǐng)?jiān)覆灰驎?huì)議結(jié)束而成為廢案，可由下屆會(huì)議繼續(xù)處理。根據(jù)1990年修改的聯(lián)邦議會(huì)議院規(guī)則第125條規(guī)定，議會(huì)被選期間終了時(shí)全部議案須處理完畢，但此原則不適用于有關(guān)請(qǐng)?jiān)傅淖h案。
　　請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)處理請(qǐng)?jiān)傅姆绞綄?shí)行多數(shù)決定制，但委員會(huì)中的少數(shù)派還可以在本會(huì)大會(huì)上提出問題。這有利于確保實(shí)現(xiàn)請(qǐng)?jiān)柑幚淼膶?shí)質(zhì)化。如何保障少數(shù)者權(quán)利的問題引起請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)和議會(huì)成員的重視。綠黨于1987年曾提出保障少數(shù)者權(quán)利的問題，主張?jiān)谖瘑T會(huì)上失敗的少數(shù)派意見也應(yīng)得到議會(huì)的高度重視。
　　請(qǐng)?jiān)溉绻�作為法案向議會(huì)提出，該提案須有5%的議會(huì)議員署名。在德國，請(qǐng)?jiān)附?jīng)由議員聯(lián)屬而成為法案的事情是經(jīng)常發(fā)生的。請(qǐng)?jiān)傅姆ò富�制度有利于提高公眾參與立法決策的程度和增進(jìn)國民的民主參與熱情。對(duì)于改善和加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的工作來說，請(qǐng)?jiān)傅姆ò富�制度起到積極的促進(jìn)作用。
　　六、日本請(qǐng)?jiān)笝?quán)的理論和制度
　�。ㄒ唬┤毡菊�(qǐng)?jiān)笝?quán)理論
　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)在人權(quán)體系中的法的性質(zhì)在日本學(xué)術(shù)界一直未有定論。第二次世界大戰(zhàn)以前，日本學(xué)術(shù)界對(duì)此項(xiàng)權(quán)利主要有兩種看法。一是認(rèn)為此項(xiàng)權(quán)利屬于自由權(quán)。此說也稱為自由權(quán)說。二是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)是一項(xiàng)受益權(quán)。此說也稱為受益權(quán)說。二戰(zhàn)后隨著人權(quán)體系思想的豐富和完善，越來越多的學(xué)者逐漸將請(qǐng)?jiān)笝?quán)視作參政權(quán)的范疇。此為參政權(quán)說。如何認(rèn)識(shí)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的性質(zhì)，關(guān)鍵在于怎樣看待和劃分基本人權(quán)體系。不同的學(xué)說觀點(diǎn)反映出對(duì)基本人權(quán)體系及其分類的不同認(rèn)識(shí)以及對(duì)不同種類權(quán)利的重視程度。
　　自由權(quán)說的主張者認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)在本質(zhì)上不僅是向受理機(jī)關(guān)要求受理請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)
利，更主要的是人表達(dá)意愿的一項(xiàng)不可或缺的基本自由。自由權(quán)說的代表人物田口精一教授認(rèn)為議會(huì)制度發(fā)達(dá)的條件下，請(qǐng)?jiān)笝?quán)具有鮮明的自由權(quán)屬性。議會(huì)制度、審判制度和行政救濟(jì)制度愈發(fā)達(dá)，國民愈可以利用請(qǐng)?jiān)笝?quán)直接參與民主政治的運(yùn)作過程。然而，即使請(qǐng)?jiān)笝?quán)可以作為直接民主主義的政治手段來行使，請(qǐng)?jiān)笝?quán)也不同于作為主權(quán)者的國民參與決定共同體最終意思的參政權(quán)。田口精一強(qiáng)調(diào)請(qǐng)?jiān)笝?quán)既超過了受益權(quán)的范圍，也不同于參政權(quán)，而應(yīng)當(dāng)視其為一項(xiàng)自由權(quán)。此說實(shí)際上低估了請(qǐng)?jiān)笝?quán)在實(shí)現(xiàn)民主憲政方面的重大意義和作用。
　　受益權(quán)說的主張者在戰(zhàn)前主要代表是美濃部達(dá)吉，他在《憲法撮要》（1930年第4版）一書中強(qiáng)調(diào)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的內(nèi)容只包括要求受理的權(quán)利。戰(zhàn)后受益權(quán)說的主要代表人物是杉原泰雄。杉原教授強(qiáng)調(diào)請(qǐng)?jiān)笝?quán)不僅是一項(xiàng)自由權(quán)，更主要的是一項(xiàng)自由權(quán)。在實(shí)踐中，請(qǐng)?jiān)竿ǔ１憩F(xiàn)為一般大眾的政治行為，對(duì)于克服代議制的缺陷和發(fā)展直接民主主義固然有積極作用，但也不能因此視為參政權(quán)。杉原泰雄并不否定請(qǐng)?jiān)笝?quán)具有一定程度的參政權(quán)的功能或作用。但在基本權(quán)利分類上，他仍然主張將請(qǐng)?jiān)笝?quán)作為受益權(quán)對(duì)待。［6］
　　參政權(quán)說的主張永井憲一等人強(qiáng)調(diào)指出，代表民主制的缺陷非常明顯。代表無視民意的現(xiàn)象只有通過加強(qiáng)國民的請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)來逐漸克服。請(qǐng)?jiān)冈诒举|(zhì)上是保持當(dāng)政者與被治者的自同性的國民的能動(dòng)權(quán)利。國民通過行使請(qǐng)?jiān)笝?quán)可以積極參入國家意思的形成活動(dòng)。永井憲一等人主張應(yīng)當(dāng)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的參政權(quán)性質(zhì)給予高度的評(píng)價(jià)。［7］
　　如果說請(qǐng)?jiān)笝?quán)是一種參政權(quán)，那么它主要是一種直接參政權(quán)，而非間接參政權(quán)。根據(jù)渡邊久丸教授所作分類，間接參政權(quán)是指公務(wù)員選定權(quán)。直接參政權(quán)分為被動(dòng)的決定權(quán)，包括公務(wù)員罷免權(quán)、最高法院法官國民審查權(quán)、針對(duì)特別法制定的國民投票權(quán)和憲法改正權(quán)等；能動(dòng)的非決定權(quán)包括請(qǐng)?jiān)笝?quán)和條例制定改廢的直接請(qǐng)求權(quán)。此種劃分是根據(jù)日本憲法和地方自治法作出的。將請(qǐng)?jiān)笝?quán)視作能動(dòng)的非決定權(quán)，這在認(rèn)識(shí)上有很大提高。過去，學(xué)界一般將參政權(quán)視為有關(guān)國家意思形成的國民決定權(quán)。如果將參政權(quán)僅限定于國家意思決定權(quán)的范圍，則很難將請(qǐng)?jiān)笝?quán)視為參政權(quán)。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使還不足以構(gòu)成對(duì)國家意思的決定。只有從廣義上理解參政權(quán)，才有利于正確認(rèn)識(shí)請(qǐng)?jiān)笝?quán)與參政權(quán)的關(guān)系。持狹義參政權(quán)說的代表人物佐佐木總一即認(rèn)為參政權(quán)是國民參加國家統(tǒng)治行動(dòng)（意思）的成立的權(quán)利。［8］渡邊久丸提出的觀點(diǎn)可謂是廣義參政權(quán)說。參政權(quán)不僅涉及決定權(quán)，而且也涉及非決定權(quán)。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的參政權(quán)性質(zhì)表現(xiàn)為對(duì)國家意思的能力的非決定方面。能動(dòng)與被動(dòng)的區(qū)別在于：被動(dòng)的決定權(quán)是以一定的法的要件事實(shí)的存在為前提，而能動(dòng)的非決定權(quán)則不必等待出現(xiàn)一定的法的要件事實(shí)以后才能行使。渡邊久丸提出的「能動(dòng)的非決定權(quán)」概念對(duì)于認(rèn)識(shí)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的參政權(quán)性質(zhì)有著重要意義，他的請(qǐng)?jiān)笝?quán)理論將請(qǐng)?jiān)笝?quán)與參政權(quán)的研究向前大大推進(jìn)了一步。［9］
　�。ǘ�）日本請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度的發(fā)展
　　日本在明治時(shí)代，請(qǐng)?jiān)讣匆阎贫然�。盡管明治憲法所規(guī)定的請(qǐng)?jiān)笝?quán)還只是作為臣民的封建權(quán)利概念，即只是要求受理請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，但明治憲法下的請(qǐng)?jiān)钢贫葹楹髞淼陌l(fā)展奠定了基礎(chǔ)。官府和民眾兩方面均對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使養(yǎng)成認(rèn)可的習(xí)慣。在明治憲法下，從第1屆帝國議會(huì)（1890年）至第92屆帝國議會(huì)（1947年），眾議院共受理請(qǐng)?jiān)?9925件，年平均受理1829件。同日本請(qǐng)?jiān)钢贫认啾容^，中國的請(qǐng)?jiān)钢贫纫崖浜?00年。日本明治憲法下的眾議院于第1屆國會(huì)（會(huì)期99天）即已受理1526件請(qǐng)?jiān)�。二�?zhàn)前眾議院受理請(qǐng)?jiān)讣��?shù)最多的一年達(dá)5722件（第14屆通常國會(huì)）。
　　明治憲法時(shí)代，除憲法規(guī)定請(qǐng)?jiān)竿猓?889年議院法、1925年眾議院規(guī)則、1921年貴族院規(guī)則、1917年請(qǐng)?jiān)噶畹葮?gòu)成比較完整的請(qǐng)?jiān)阜�體系。
　　明治時(shí)期請(qǐng)?jiān)钢贫刃纬珊桶l(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段。第一階段為1868年至1880年。
　　此階段為獎(jiǎng)勵(lì)建白時(shí)期。1868年明治新政府確立獎(jiǎng)勵(lì)建言的政策，在京都設(shè)置目安箱。1869年在東京設(shè)立作為建言受理機(jī)關(guān)的待詔局，后改為待詔院，又改為集議院。同年10月制定建白處理規(guī)則。1872年改成「集議院建白受理規(guī)則」；1873年制成「左院建白受理規(guī)則」。建白規(guī)則的出現(xiàn)標(biāo)志早期請(qǐng)?jiān)钢贫犬a(chǎn)生。
　　1877年（明治10年）6月，自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)的代表人物岡健吉向天皇提出國會(huì)設(shè)立建白書，闡明自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)綱領(lǐng)，抨擊政府彈壓言論自由等現(xiàn)象。隨之，請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)出現(xiàn)高潮。1880年3月愛國社在大阪召開第四屆大會(huì)，代表32縣8700人的代表114人出席，成立「國會(huì)期成同盟」，直接向天皇請(qǐng)?jiān)敢�求開設(shè)國會(huì)。當(dāng)時(shí)，元老院、太政官均拒絕受理國會(huì)開設(shè)運(yùn)動(dòng)提出的請(qǐng)?jiān)笗�，理由是�?qǐng)?jiān)覆皇墙ò�，不符合建白受理�?guī)則。針對(duì)此事，自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)的另一重要人物植木枝盛在《愛國志林》上發(fā)表文章論證「請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)理」。為鎮(zhèn)壓民眾請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，政府于1880年4月制定集會(huì)案例，將一切集會(huì)結(jié)社的批準(zhǔn)權(quán)置于警察的專斷下，從而進(jìn)一步激化矛盾。同年，建白和請(qǐng)?jiān)讣��?shù)劇增，達(dá)到75件，是1867年以來件數(shù)最多的一年。同年11月，國會(huì)期成同盟在非合法的情況下于東京召開第二屆大會(huì)。此時(shí)盟員已發(fā)展到13萬人，形成強(qiáng)大的推動(dòng)政治體制改革的力量，終于迫使天皇于1881年發(fā)布開設(shè)國會(huì)頒定憲法的詔敕。
　　從1868年建白政策確立，到1880年全國性請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)高潮，由建白規(guī)則發(fā)展成請(qǐng)?jiān)敢?guī)則已勢(shì)在必行。這一階段請(qǐng)?jiān)笝?quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展表明，政府只有在國民強(qiáng)大的有組織的請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下才會(huì)作出讓步。國會(huì)期成同盟組織近30萬人的國會(huì)開設(shè)請(qǐng)?jiān)甘鹈�運(yùn)動(dòng)對(duì)于推進(jìn)政改發(fā)揮了巨大的作用。
　　第二階段為1881年至1889年。1881年國會(huì)開設(shè)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)達(dá)到高潮后，天皇被迫頒詔開設(shè)國會(huì)，欽定憲法。但是政府對(duì)民眾運(yùn)動(dòng)的鎮(zhèn)壓有增無減。1882年頒布了請(qǐng)?jiān)敢?guī)則。然而，該規(guī)則的宗旨不僅不是鼓勵(lì)和保障請(qǐng)?jiān)福�反而成為壓制大眾�?qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)和集會(huì)結(jié)社運(yùn)動(dòng)的立法對(duì)此。請(qǐng)?jiān)敢?guī)則對(duì)請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)加強(qiáng)了規(guī)制限制。1889年制定的大日本帝國憲法以及相應(yīng)的議院法在一定程度上將請(qǐng)?jiān)笝?quán)的實(shí)定法化向前大大推進(jìn)了一步。盡管明治憲法所確認(rèn)的是「臣民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)」，但畢竟第一次在憲法上承認(rèn)所有臣民都有請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，并確認(rèn)議會(huì)受理請(qǐng)?jiān)傅闹贫取�從鼓�?lì)建言建白到承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)，這一發(fā)展體現(xiàn)出自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)的努力和影響。
　　第三階段是從1890年到1947年。這是明治憲法下的請(qǐng)?jiān)钢贫戎饾u運(yùn)轉(zhuǎn)階段。由于現(xiàn)代議會(huì)民主制度還未真正確立，在天皇主權(quán)體制下，國民請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使依然在不同時(shí)期受到政府不同程度的壓制。特別是大正6年頒布的請(qǐng)?jiān)噶顚⒄?qǐng)?jiān)笇?duì)象僅局限于行政作用領(lǐng)域，并禁止向天皇直訴。請(qǐng)?jiān)噶顚?shí)質(zhì)上將請(qǐng)?jiān)傅韧�于亂請(qǐng)，對(duì)諸多請(qǐng)?jiān)感袨楹头绞礁兑試?yán)厲懲罰措施。
　　第四階段是從1947年現(xiàn)行憲法頒布至今。隨著現(xiàn)代議會(huì)民主制的確立和發(fā)展，請(qǐng)?jiān)笝?quán)被認(rèn)為是作為主權(quán)者的國民所固有的基本人權(quán)。在這一階段，民主主義的請(qǐng)?jiān)阜�體系逐漸得以確立，并同戰(zhàn)前的請(qǐng)?jiān)钢贫葦嘟^了聯(lián)系。但明治憲法下請(qǐng)?jiān)钢贫鹊挠绊懖⒎且淹耆�清除。諸如議員介紹制度等顯然反映出戰(zhàn)前有關(guān)制度的影響。同戰(zhàn)前相比，戰(zhàn)后請(qǐng)?jiān)钢贫仁拐?qǐng)?jiān)笝?quán)真正成為國民的參政權(quán)；在請(qǐng)?jiān)阜椒ǚ矫�，已「平穩(wěn)」請(qǐng)?jiān)阜椒ㄈ〈�過去「遵守相當(dāng)敬禮」的方法；改變了過去不受理對(duì)司法審判的請(qǐng)?jiān)傅淖龇�，法院成為受理�?qǐng)?jiān)笝C(jī)關(guān)；根據(jù)現(xiàn)行請(qǐng)?jiān)阜▌t，請(qǐng)?jiān)甘掷m(xù)已經(jīng)簡(jiǎn)化，便于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使；擴(kuò)大了請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的范圍，皇室關(guān)系和憲法修改等均已納入請(qǐng)?jiān)阜秶�；廢除和取消了各種罰則規(guī)定，確保請(qǐng)?jiān)刚邿o后顧之憂。所有這些成果，均是日本人民經(jīng)過大半個(gè)世紀(jì)的斗爭(zhēng)和努力所取得的。從明治維新時(shí)期爭(zhēng)取言論自由和政治權(quán)利開始，到建立現(xiàn)代憲政請(qǐng)?jiān)钢贫龋�日本人民付出的代價(jià)是巨大的，然而斗爭(zhēng)成果也足以令人欣慰。同日本相比，中國從戊戌變法開始至今，已有100多年，依然距離建立現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)钢贫冗�有漫長(zhǎng)的道路要走。其中，有許多沉痛教訓(xùn)值得認(rèn)真總結(jié)。
　�。ㄈ�）戰(zhàn)后的日本請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度
　　戰(zhàn)后日本國憲法第16條規(guī)定，任何人都享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)，可就損害救濟(jì)、公務(wù)員罷免、法律法令及規(guī)則的制定、廢止和修正等事項(xiàng)而進(jìn)行請(qǐng)?jiān)福�不受差別待遇。憲法的原則性規(guī)定在請(qǐng)?jiān)阜�、國�?huì)法、參眾議院規(guī)則、監(jiān)獄法及其實(shí)施規(guī)則、地方自治法、都道府縣市町村議會(huì)會(huì)議規(guī)則等法律中均有所體現(xiàn)。
　　1947年施行的《請(qǐng)?jiān)阜ā访鞔_規(guī)定了請(qǐng)?jiān)阜绞�、�?qǐng)?jiān)笗�的提出、處置、處理和禁止差別待遇。請(qǐng)?jiān)疙氁褧�面形式提出，載明請(qǐng)?jiān)刚叩男彰�和住址。�?qǐng)?jiān)笗�須向管轄�?qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的官方公署提出。對(duì)天皇的請(qǐng)?jiān)笗�須向�?nèi)閣提出。請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)管轄公署不明時(shí)，請(qǐng)?jiān)笗�可向�?nèi)閣提出。請(qǐng)?jiān)笗�若錯(cuò)遞至非管轄官員，該官署須向請(qǐng)?jiān)刚咧该魉�管官署，并將�?qǐng)?jiān)笗�送付所管官署。所管官署須受理適法請(qǐng)?jiān)�，并誠實(shí)處理，任何人不因進(jìn)行請(qǐng)?jiān)付�受到歧視待遇�?br />　　日本國會(huì)的請(qǐng)?jiān)钢贫鹊奶攸c(diǎn)之一在于對(duì)提出請(qǐng)?jiān)笗�的�?yán)格限制。向參眾議院的請(qǐng)?jiān)疙毥?jīng)議員介紹方能提出。請(qǐng)?jiān)笗�由介紹議員簽名蓋章。請(qǐng)?jiān)柑岢龅淖h員介紹制度不利于民眾請(qǐng)?jiān)笝?quán)的充分實(shí)現(xiàn)。此種制度在其他先進(jìn)國家是沒有的。未來日本請(qǐng)?jiān)钢贫鹊母母锟峙率紫纫�取消議員介紹制度對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)行使的限制。
　　日本參中兩院均有審查委員會(huì)負(fù)責(zé)審查請(qǐng)?jiān)笗�，�?jīng)審查后方可由議會(huì)議決。委員會(huì)可以決定不將請(qǐng)?jiān)附桓蹲h院會(huì)議議決。但如果有議員20人以上要求議決，委員會(huì)必須將請(qǐng)?jiān)附桓蹲h院會(huì)議議決。各議院所采擇的請(qǐng)?jiān)溉缧柁D(zhuǎn)置內(nèi)閣，則須送付內(nèi)閣。內(nèi)閣須將請(qǐng)?jiān)柑幚斫?jīng)過每年向議院報(bào)告。
　　議長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作請(qǐng)?jiān)肝臅�表，并印刷后配付給各議院。請(qǐng)?jiān)肝臅�表須載明請(qǐng)?jiān)刚叩男彰�住所、�?qǐng)?jiān)傅囊�旨、介紹議員姓名、受理時(shí)間。數(shù)人聯(lián)署的請(qǐng)?jiān)疙気d明聯(lián)署人姓名。同一議員若介紹數(shù)件同一內(nèi)容的請(qǐng)?jiān)�，�?qǐng)?jiān)肝臅�表須載明各請(qǐng)?jiān)刚咝彰�及�?qǐng)?jiān)讣��?shù)。議長(zhǎng)在分發(fā)文書表的同時(shí)須托付給適當(dāng)?shù)奈瘑T會(huì)。關(guān)于要求罷免法官的請(qǐng)?jiān)�，議長(zhǎng)應(yīng)托付法官追訴委員會(huì)。
　　議長(zhǎng)將請(qǐng)?jiān)肝臅�表托付委員會(huì)后，委員會(huì)應(yīng)將審查結(jié)果向議院報(bào)告。委員會(huì)決定是否需要將請(qǐng)?jiān)附桓蹲h院的會(huì)議。如須提交議院會(huì)議，則應(yīng)區(qū)別為應(yīng)采擇與不應(yīng)采擇。應(yīng)采擇的請(qǐng)?jiān)�，如須向�?nèi)閣送付，則應(yīng)作附記說明。對(duì)于委員會(huì)決定不交付議院議會(huì)的請(qǐng)?jiān)福�如果自委員會(huì)報(bào)告日始，7日內(nèi)無議員20人以上要求向議院會(huì)議提交，則委員會(huì)的決定得以確定。至于陳請(qǐng)書，如議長(zhǎng)認(rèn)為必要，可送付適當(dāng)?shù)奈瘑T會(huì)參考。
　　日本的國會(huì)請(qǐng)?jiān)敢延?00多年歷史。從1947年到1977年眾院共受理請(qǐng)?jiān)?20521件，每年平均約7351件。就請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)看，同一事項(xiàng)的請(qǐng)?jiān)讣��?shù)最多的是有關(guān)反對(duì)日美安保條約的請(qǐng)?jiān)�，�?487件。戰(zhàn)后日本的國會(huì)請(qǐng)?jiān)赋尸F(xiàn)出日�；�、大眾化和大量化的趨向。近年向國會(huì)提出的請(qǐng)?jiān)甘鹈�人�?shù)最多的是有關(guān)教育、消費(fèi)稅、健康保險(xiǎn)案問題的請(qǐng)?jiān)�。要求增加文教預(yù)算的教育請(qǐng)?jiān)傅摹讣�約、提出集會(huì)」（1994年11月21日）已有2230萬人署名。1994年11月13日反對(duì)消費(fèi)稅的國民大會(huì)集會(huì)請(qǐng)?jiān)甘鹈�達(dá)142萬人。同年有關(guān)阻止批準(zhǔn)力卜協(xié)定請(qǐng)?jiān)甘鹈�超過350萬人；而關(guān)于要求國家補(bǔ)償被暴者援護(hù)法的請(qǐng)?jiān)甘鹈�超過1000萬人。日本國民向國會(huì)提出請(qǐng)?jiān)傅倪\(yùn)動(dòng)日益高漲，參加人數(shù)越來越多，反映出國民主權(quán)者意識(shí)不斷提高。近年眾議院的請(qǐng)?jiān)缚泼磕暌�處理約10000件請(qǐng)?jiān)�。除個(gè)人請(qǐng)?jiān)敢酝�，大眾�?qǐng)?jiān)敢渤视�益上升的趨�?shì)。大眾請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)與政黨活動(dòng)緊密結(jié)合，請(qǐng)?jiān)傅恼�治色彩比較濃厚，幾乎各政治黨派都根據(jù)本黨派政治策略需要而不斷組織各種請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。議會(huì)中的不同黨派議員根據(jù)自己的政治需要向議會(huì)介紹請(qǐng)?jiān)�，從而加�?qiáng)了與黨派活動(dòng)的關(guān)系。
　　日本地方自治法進(jìn)一步將請(qǐng)?jiān)笝?quán)同地方全民投票制度相結(jié)合。日本地方自治制度的特征之一是地方公共團(tuán)體的住民對(duì)于條例的制定改廢、事務(wù)監(jiān)查、議會(huì)解散、議員和首長(zhǎng)解職等事項(xiàng)享有直接請(qǐng)求權(quán)，在間接民主制中大量引入直接民主制要素。
　　1、關(guān)于條例的請(qǐng)求。根據(jù)地方自治法74條，如果占有權(quán)者總數(shù)的50分之1以上者聯(lián)名，其代表可以向首長(zhǎng)提出請(qǐng)求制定或改廢條例。首長(zhǎng)須直接公表請(qǐng)求的要旨，并于受理之日起20日以內(nèi)交議會(huì)付議；議會(huì)的議決結(jié)果須通知代表并公表。
　　2、關(guān)于監(jiān)查的請(qǐng)求（第5條）50分之1以上有權(quán)者聯(lián)名，其代表可向監(jiān)查委員提出請(qǐng)求對(duì)公共團(tuán)體事務(wù)等的監(jiān)查。監(jiān)查委員須直接公表請(qǐng)求要旨，進(jìn)行監(jiān)查。其結(jié)果須通知代表，并同時(shí)公表，并向議會(huì)及有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告。
　　3、關(guān)于解散議會(huì)的請(qǐng)求（76－79條）有權(quán)者總數(shù)的3分之1以上者聯(lián)名，其代表可向選舉管理委員會(huì)提出請(qǐng)?jiān)附馍⒆h會(huì)。選舉管理委員會(huì)直接公表請(qǐng)求要旨，并付諸選舉人投票表決。如過半數(shù)同意，的解散議會(huì)。
　　4、關(guān)于解職議員和首長(zhǎng)的請(qǐng)求（80－84條）有權(quán)者1/3以上者聯(lián)名，其代表者可向選舉管理委員會(huì)提出請(qǐng)求解職議員和首長(zhǎng)。選舉管理委員會(huì)須在有關(guān)區(qū)域內(nèi)直接公表請(qǐng)求要旨，并付諸住民投票。如過半數(shù)贊成解職，則有關(guān)議員和首長(zhǎng)被解職。
　　5、關(guān)於解職役員的請(qǐng)求（86－88）：有權(quán)者總數(shù)1/3以上聯(lián)名，其代表可向地方公共團(tuán)體首長(zhǎng)提出解職副知事或助役、出納長(zhǎng)或收入役、選舉管理委員、監(jiān)查委員或公安委員會(huì)委員。首長(zhǎng)須直接公表請(qǐng)求要旨，并附議議會(huì)。議會(huì)議員2/3以上者出席，其中3/4以上者同意，則失去職務(wù)。
　　自《地方自治法》施行至1978年3月，請(qǐng)求權(quán)行使件數(shù)在全國約2300件。其中最多件數(shù)為關(guān)於條例制改的請(qǐng)求；其次是關(guān)於首長(zhǎng)解職請(qǐng)求；再次是關(guān)於監(jiān)查請(qǐng)求和解散議會(huì)請(qǐng)求。
　　日本憲政經(jīng)驗(yàn)表明，將請(qǐng)?jiān)钢贫扰c住民公決制度相結(jié)合，是保證從憲政走向民主的重要途徑。
　　七、結(jié)束語
　　對(duì)中國、瑞士、德國和日本的請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度進(jìn)行比較，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：
　　1、完善中國請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度的首要任務(wù)是要在憲法上明確規(guī)定保障公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)。在憲法沒有修改以前，可考慮根據(jù)現(xiàn)行憲法有關(guān)公民建議權(quán)、批評(píng)權(quán)等權(quán)利的原則性規(guī)定，先行制定請(qǐng)?jiān)阜�，使公民�?qǐng)?jiān)笝?quán)制度法制化。
　　2、應(yīng)在各級(jí)人大常委會(huì)和各級(jí)政府建立專門的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)，可將現(xiàn)行信訪機(jī)構(gòu)按請(qǐng)?jiān)笝?quán)保障原則進(jìn)行組織、程序、人員、職權(quán)等方面的改革，使之成為符合現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度所要求的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)。
　　3、應(yīng)大力改善實(shí)施請(qǐng)?jiān)笝?quán)的政治行政環(huán)境。將請(qǐng)?jiān)笝?quán)保障機(jī)制同直接民主特別是縣市級(jí)地方民主的發(fā)展結(jié)合起來。在建立請(qǐng)?jiān)笝?quán)保障制度的同時(shí)，建立地方行政公決制度和公民投票制度，為21世紀(jì)中國民主憲政制度的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
　　（原載《百年》1999年9月號(hào)）
　　1，參見Goodrich, Hambro and Simons, Charter of the Unitad Natons,1969
　　6，杉原泰雄〈請(qǐng)?jiān)笝?quán)〉，載田上穰治編《體系憲法學(xué)辭典》，青林書院新社1968年
　　7，永井憲一〈請(qǐng)?jiān)笝?quán)的現(xiàn)代意義〉，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》第10卷2號(hào)（1961年3月）；〈請(qǐng)?jiān)笝?quán)的再評(píng)價(jià)〉，載《綜合法學(xué)》第44號(hào)（1962年3月）
　　8，佐佐木總一《日本國憲法論》，有斐閣，1953年
　　9，渡邊久丸《請(qǐng)?jiān)笝?quán)》，新日本出版社1995年版，第120頁

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