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初析人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的異同與關(guān)聯(lián)

時(shí)間:2023-02-24 18:07:36 公眾演講 我要投稿
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初析人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的異同與關(guān)聯(lián)

</Script>    四川精濟(jì)律師事務(wù)所 何寧湘律師


  [ 前面的話 ]
  人事爭(zhēng)議可以說自新中國(guó)成立以來,隨著干部人事制度建立之始就便有之,人事工作中存在與發(fā)生的矛盾、分歧與爭(zhēng)議無時(shí)不在。從五十年代到九十年代中期在人事問題上發(fā)生的上級(jí)與下級(jí)之間、人員與領(lǐng)導(dǎo)之間、人與機(jī)構(gòu)之間、單位與人事機(jī)構(gòu)之間、人事部與地方人事廳局之間存在與發(fā)生的爭(zhēng)議、矛盾基本上通過黨組織、行政命令、政策、甚至個(gè)人權(quán)利威望與影響力來解決。這些人事矛盾基本上在內(nèi)部消化,幾乎從未沒有公開。而到了九十年代由于政治與民主法制進(jìn)程加快,以及人事制度改革提到國(guó)家改革部署日程上來,隨著人事制度的悄然進(jìn)行,這種矛盾日益公開。此時(shí)人事部認(rèn)為,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人事制度改革的深化,人事爭(zhēng)議日益增多。這些爭(zhēng)議如果不能及時(shí)得到解決,勢(shì)必?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益,影響社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為公正及時(shí)地處理人事爭(zhēng)議,強(qiáng)化人事部門的監(jiān)督、保障職能,妥善處理中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其直屬單位和跨地區(qū)的人事爭(zhēng)議案件,人事部以人發(fā) [1996]46號(hào)《關(guān)于成立人事部人事仲裁公正廳有關(guān)問題的通知【1996-05-24】》,該文適用人事部關(guān)于印發(fā)《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》的通知 【1995-08-11】為依據(jù),隨后人事部又下發(fā)人發(fā)[1997]71號(hào)關(guān)于印發(fā)《人事爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定》的通知【1997-08-08】以及人事部以人發(fā)[1999]99號(hào) 關(guān)于印發(fā)《人事爭(zhēng)議處理辦案規(guī)則》和《人事爭(zhēng)議仲裁員管理辦法》的通知【1999-09-06】 這一時(shí)期,人事部公開提出了“人事爭(zhēng)議”這一用詞,真正意義上的人事爭(zhēng)議處理實(shí)際并未開始,“人事爭(zhēng)議”并不具有法律特征,人事部的這些文件并沒有任何制定的法律依據(jù),更無具體程序上、實(shí)體上可適用的國(guó)家法律。人事部在這方面只是下一下文,完全停滯不動(dòng)。另一方面廣大國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及工作人員基于內(nèi)部行政文件則并不看好人事部所謂的“人事爭(zhēng)議”來解決爭(zhēng)議,因此這些文件仍屬于政策文件或稱政策性行政文件。
  國(guó)務(wù)院以 國(guó)辦發(fā)[2002]35號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》,并指出:在事業(yè)單位試行人員聘用制度,是用人制度的一項(xiàng)重要改革,是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的事業(yè)單位人事制度的重要措施,對(duì)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略,調(diào)動(dòng)事業(yè)單位各類人員的積極性和創(chuàng)造性,促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展具有重要作用。雖然國(guó)辦發(fā)[2002]35號(hào)是針對(duì)國(guó)家事業(yè)單位的,而國(guó)家機(jī)關(guān)并未“觸動(dòng)”,但完全可以這樣認(rèn)為,正式拉開了人事制度改革的序幕。
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  [ 問題由來 ]
  國(guó)辦發(fā)[2002]35號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知【2002-07-06】》正式下發(fā)后,各地開始制定人事爭(zhēng)議仲裁的細(xì)則(辦法)來配合這項(xiàng)重要改革。在之前不少地區(qū)已制定出臺(tái)的,也做了必要的修改。在此期間,也有極少的事業(yè)單位的工作人員依據(jù)人事仲裁規(guī)則向當(dāng)?shù)厝耸聽?zhēng)議仲裁委提出申訴。由于人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)設(shè)在人事行政機(jī)構(gòu)內(nèi),所依據(jù)的仲裁規(guī)則是人事部門根據(jù)人事部文件所制訂的政策文件,人事爭(zhēng)議仲裁沒有任何法律依據(jù),這樣的人事爭(zhēng)議仲裁完全是政策指導(dǎo)下的行政行為。直到2003年9月5日媒體上公布了并于同日生效實(shí)施的最高人民法院法釋[2003]13號(hào)《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定》,使得人事爭(zhēng)議仲裁與司法審判有了接軌,人事爭(zhēng)議案件訴訟方有法可依。
  此時(shí),人事爭(zhēng)議仍延用了勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的“一裁兩審制”,似乎問題有了出路。但是,這種接軌是形式上的接軌,而不是實(shí)質(zhì)上的,更不是法律意義上的接軌。此時(shí)出現(xiàn)了仲裁沒有任何法律意義上的變化,各方面依然如故,而人事爭(zhēng)議案件訴訟則適用《勞動(dòng)法》由人民法院民事審判庭進(jìn)行審理。此時(shí)各地不少事業(yè)單位的工作人員,以為有了司法解釋,官司可以得到人民法院公正審理裁決,以保護(hù)自己的合法權(quán)益。這些當(dāng)事人對(duì)這種兩脫離的接軌可能帶來的惡果以及訴訟的復(fù)雜性沒有足夠的認(rèn)識(shí)與心理準(zhǔn)備,其仲裁申訴往往被人事仲裁委以“不予受理”對(duì)待,而當(dāng)?shù)胤ㄔ河忠浴皼]有受理依據(jù)”而不予受理,更有甚者先受理,然后再“駁回起訴”來“封殺”,這些做法讓申訴當(dāng)事人苦不堪言。
  出現(xiàn)這樣的怪現(xiàn)象,除了部分案件系受理機(jī)關(guān)與人民法院對(duì)個(gè)案錯(cuò)誤的處理外,沒有弄清人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議之間的區(qū)別、共同點(diǎn)以及相關(guān)聯(lián)系也是一個(gè)重要的原因。本文試對(duì)這類問題作一個(gè)粗淺分析,著重引出人事爭(zhēng)議案件的管理與受理、法律適用方面的現(xiàn)狀、存在的問題與可能的解決方式。
  本文系人事爭(zhēng)議目前存在的現(xiàn)實(shí)、現(xiàn)象與問題的純學(xué)理討論,并就有關(guān)問題提出建設(shè)性作一次嘗試。

  一、人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的共同點(diǎn):
  1、爭(zhēng)議常見的起動(dòng)一方當(dāng)事人(申訴主體),往往表現(xiàn)為仲裁申訴人均為勞動(dòng)者。爭(zhēng)議當(dāng)事人另一方(被申訴主體)為企業(yè)、單位,往往表現(xiàn)為仲裁被申訴人。應(yīng)當(dāng)說,在我國(guó)《憲法》保證下,工廠工人職工、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、事業(yè)單位工作人員、軍人、司法機(jī)關(guān)工作人員、個(gè)體工商戶、民營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)用工、農(nóng)民工、藝術(shù)工作者、自由職業(yè)者、企業(yè)家等等都是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的勞動(dòng)者,他們之間僅僅是從事的職業(yè)崗位不同。
  2、在相對(duì)于企業(yè)、單位以及政府職能部門勞動(dòng)者都是弱勢(shì)群體中的一員。
  3、人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的現(xiàn)行程序法律均適用“一裁兩審制”,即要啟動(dòng)司法程序提起訴訟必須經(jīng)過仲裁這個(gè)前置程序。
  4、根據(jù)最高人民法院的司法解釋,人民法院審理這兩類爭(zhēng)議案件均適用《勞動(dòng)法》。并且均由人民法院的民事審判庭審理,基本上是由原審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的法庭來審理人事爭(zhēng)議案件。
  5、兩類仲裁委均設(shè)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)(勞動(dòng)主管機(jī)關(guān)與人事主管機(jī)關(guān))內(nèi),一般為其處(科)級(jí)單位。
  6、兩類合同凡是因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議范圍所包容的爭(zhēng)議事項(xiàng)都是非常寬的,所能提出糾紛爭(zhēng)議的事項(xiàng),可形成訴訟的案件非常多。

  二、人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的區(qū)別:
  1、主體之間的不平等:企業(yè)、單位相對(duì)與勞動(dòng)者之間存在著不同程序的權(quán)利不平等因素。
  2、建立關(guān)系的合同的表現(xiàn)形式不同:人事爭(zhēng)議與工作人員之間是聘用合同關(guān)系,解決的是“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議”;勞動(dòng)爭(zhēng)議之間是勞動(dòng)合同關(guān)系,解決的是“因企業(yè)開除、除名、辭退職工和職工辭職、自動(dòng)離職;因執(zhí)行國(guó)家有關(guān)工資、保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)定;因履行勞動(dòng)合同發(fā)生的爭(zhēng)議以及法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)依照本條例處理的其他勞動(dòng)爭(zhēng)議!敝档米⒁獾氖,不論那類合同,凡是因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議范圍所包容的爭(zhēng)議事項(xiàng)都是非常寬的,故有法官認(rèn)為“以履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議來界定人事爭(zhēng)議范圍太大”。
  3、國(guó)家實(shí)現(xiàn)管理職能的主體以及管理關(guān)系不同:人事關(guān)系是國(guó)家人事行政管理機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及工作人員之間存在的是一種具有直接利害關(guān)系的行政法律關(guān)系。勞動(dòng)關(guān)系是國(guó)家勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)督各類企業(yè)執(zhí)行國(guó)家勞動(dòng)法律法規(guī),從而實(shí)現(xiàn)以保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益為主的一種非直接利害關(guān)系的監(jiān)督關(guān)系。國(guó)家勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)與、各類企業(yè)、勞動(dòng)者之間不具有直接的行政法律關(guān)系。
  4、由于我國(guó)多年的體制,凡屬于人事部門下達(dá)人事編制、受其管理的是干部;凡屬于勞動(dòng)部門職能范圍內(nèi)的單位的職工均為工人。
  5、在我國(guó)實(shí)行勞動(dòng)制度改革,逐步過渡到全員勞動(dòng)合同制近20年后的現(xiàn)代企業(yè)組織中,一般情形下沒有干部身份的人員存在,企業(yè)與職工之間是完全的勞動(dòng)合同關(guān)系,即勞動(dòng)用工關(guān)系。發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議只能到勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委申訴。而事業(yè)單位中的人員情形就比企業(yè)復(fù)雜得多,其中有國(guó)家事業(yè)單位干部(具有人事編制的人員)、有聘用制干部(有稱合同制干部,社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為,這類干部應(yīng)當(dāng)與工人一樣參加養(yǎng)老保險(xiǎn),實(shí)質(zhì)上就是工人,類似于國(guó)營(yíng)企業(yè)改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部門下達(dá)了編制的人員)、有事業(yè)單位聘用人員、社會(huì)聘用人員、固定工、臨時(shí)工等類別,這些人員與事業(yè)單位之間的關(guān)系由不同的合同關(guān)系所聯(lián)系,其工資待遇、分配制度也有所不同,這也產(chǎn)生了不同的用人法律關(guān)系。發(fā)生爭(zhēng)議后,一般是具有人事編制的人員方可到人事爭(zhēng)議仲裁委進(jìn)行申訴(但目前已不是單一的這種情形),其他人員應(yīng)作為勞動(dòng)合同關(guān)系或視為勞動(dòng)合同關(guān)系到勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委申訴。
  6、目前事業(yè)單位的界線已逐漸變得模糊與不清晰,部分非國(guó)家正式事業(yè)單位享受事業(yè)單位待遇或模式經(jīng)營(yíng)的如民辦學(xué)校,或稱民辦非企業(yè)單位如駕校、民辦科研機(jī)構(gòu),中介機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所(筆者注:目前稅務(wù)、社保機(jī)構(gòu)將律師歸入私營(yíng)企業(yè)類管理對(duì)待)。一般事業(yè)單位由民政部門核準(zhǔn)頒發(fā)《事業(yè)單位法人》證照,而原作為事業(yè)單位的律師事務(wù)所則一直由司法行政機(jī)關(guān)核發(fā)《律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)許可證》,而無《事業(yè)單位法人》證照,但組織機(jī)構(gòu)代碼證上原屬于事業(yè)單位,現(xiàn)已不屬此列?梢赃@樣認(rèn)定凡持有《事業(yè)單位法人》證照的單位均系事業(yè)單位,只是這些事業(yè)單位中的所有制形式存在不同,如學(xué)校事業(yè)單位,對(duì)全民所有制學(xué)校一般稱為“公辦學(xué)!,而非全民所有制的學(xué)校一般稱“民辦學(xué)校”,或“社會(huì)力量辦學(xué)”。而企業(yè)均應(yīng)由國(guó)家工商行政部門核準(zhǔn)頒證根本不存在這類問題,只是依照《公司法》設(shè)立的稱之為“公司”,相對(duì),一般工廠、經(jīng)濟(jì)組織則稱之為“企業(yè)”。
  7、勞動(dòng)爭(zhēng)議解決的是由勞動(dòng)法律所調(diào)整的社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系。而人事爭(zhēng)議解決的是人事政策文件所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系上的部分人事用人及其他關(guān)系。在事業(yè)單位中存在著內(nèi)部行政處分爭(zhēng)議,而企業(yè)中一般表現(xiàn)為勞動(dòng)關(guān)系,而不表現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部行政關(guān)系。

  三、人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的關(guān)聯(lián):
  1、關(guān)于兩類爭(zhēng)議均適用《勞動(dòng)法》是否適當(dāng)?shù)膯栴}。
  從宏觀上說,本文前述各類人員均為社會(huì)勞動(dòng)者,這點(diǎn)應(yīng)當(dāng)沒有分歧。而為何在處理人事爭(zhēng)議案件中,適用《勞動(dòng)法》會(huì)存在困難,有專家學(xué)者認(rèn)為:這是由于“人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系、人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的區(qū)分”不易區(qū)分所致,因此他們提出只能“參照適用勞動(dòng)法”的觀點(diǎn)。
  這里存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū),也是目前我國(guó)從事制度現(xiàn)狀的所帶來的問題。即勞動(dòng)關(guān)系中,企業(yè)與職工之間存在的是勞動(dòng)法律關(guān)系,而調(diào)整這一關(guān)系的法律法規(guī)及配套規(guī)范業(yè)已基本建立。而人事制度中,基本沒有一個(gè)可供適用的法律,執(zhí)行的基本上是人事部、廳、局三級(jí)的人事政策性文件規(guī)定。而這些文件必然與勞動(dòng)法律法規(guī)處于對(duì)立、沖突、相悖、甚至是對(duì)抗的。解決這一相關(guān)問題,唯一辦法,在人事制度改革中逐步地、分類地依據(jù)《立法法》制定出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)來替換先前的政策性行政文件。在方面,實(shí)行事業(yè)單位人員聘用合同制、工傷保險(xiǎn)制度、社會(huì)保障保險(xiǎn)制度已進(jìn)行嘗試向《勞動(dòng)法》靠攏,希望能夠最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一適用法律的結(jié)果,只是聘用合同制以及國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工傷保險(xiǎn)具體規(guī)定尚未出臺(tái)(注:這些規(guī)定必須由國(guó)務(wù)院發(fā)布方為行政法規(guī)),由于人事爭(zhēng)議往往是勞動(dòng)者對(duì)事業(yè)單位適用人事政策性文件所致的結(jié)果不服所致,仲裁與訴訟的焦點(diǎn)必然落在對(duì)這些文件的合法性、合理性、公平性的認(rèn)定之上,而這些文件必竟不是法律,人民法院認(rèn)定必然有難度。因此人民法院感到在審理人事爭(zhēng)議案件中適用《勞動(dòng)法》非常棘手。
  另一方面,人事部于2003-09-29(2003年12月方予公布)出臺(tái)國(guó)人部發(fā)〔2003〕30號(hào)《關(guān)于推動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁工作有關(guān)問題的通知》,《通知》指出“該《規(guī)定》(注:法釋[2003]13號(hào)司法解釋)確定了人事爭(zhēng)議仲裁制度與司法制度的關(guān)系,表明人事爭(zhēng)議仲裁進(jìn)一步走上法制化的軌道,同時(shí)也對(duì)人事爭(zhēng)議仲裁工作提出了更高要求,對(duì)推動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁制度建設(shè)和人事爭(zhēng)議仲裁工作的開展將產(chǎn)生重要作用!、“各地仲裁機(jī)構(gòu)要積極加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào),就人事爭(zhēng)議仲裁與司法接軌后的工作銜接問題,如受案范圍和管轄的確定、強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)程序、仲裁案卷的移轉(zhuǎn)等進(jìn)行協(xié)商,確立相關(guān)的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制,制訂有關(guān)的工作制度,確保各項(xiàng)工作能按照程序有條不紊地進(jìn)行”。該《通知》仍存在兩個(gè)方面問題,(1)、回避了適用《勞動(dòng)法》問題;(2)、對(duì)于原人事政策文件與法律如何“銜接”,也沒有作任何實(shí)質(zhì)性工作。在此情形下,人民法院在審理人事爭(zhēng)議案件中適用《勞動(dòng)法》比較困難的現(xiàn)狀可能還會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期。
  2、人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系之間的關(guān)聯(lián):
  人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議是人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)反映,這一點(diǎn)無法回避。長(zhǎng)期以來,人們認(rèn)為勞動(dòng)關(guān)系是雇用關(guān)系、勞資關(guān)系,即勞動(dòng)者的義務(wù)是做工,而權(quán)利僅僅是掙錢而已。而人事關(guān)系則被認(rèn)為是一種與身俱來的身份以及這一身份所對(duì)應(yīng)權(quán)利與待遇關(guān)系。因此,認(rèn)為“人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系在法律價(jià)值、基本原則上均有所不同”。這里暫且不討論這種觀念的對(duì)與錯(cuò),人民法院的編制、任命由人事部門(當(dāng)然還有組織部門)掌控,最高人民法院也無他法的現(xiàn)狀等因素。但這種觀點(diǎn)至少反映出部分人對(duì)不同的當(dāng)事人有著不同的價(jià)值取向,這種取向無疑難于保證公正、公平的對(duì)待案件與案件當(dāng)事人。
  勞動(dòng)關(guān)系是由勞動(dòng)法律法規(guī)調(diào)整的用工單位與勞動(dòng)者通過勞動(dòng)合同建立起來的關(guān)于勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)的社會(huì)關(guān)系。人事關(guān)系是事業(yè)單位通過國(guó)家人事行政機(jī)關(guān)依據(jù)人事政策文件規(guī)定建立起來的關(guān)于勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)以及非勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)的社會(huì)關(guān)系。最高人民法院的法函[2004]30號(hào)《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件適用法律等問題的答復(fù)》提到“涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容”,這里暫且不做出包含勞動(dòng)權(quán)利的關(guān)系就是勞動(dòng)關(guān)系的推定,但它至少清楚表明了人事關(guān)系中包含了勞動(dòng)權(quán)利與其他非勞動(dòng)關(guān)系的權(quán)利,這些權(quán)利中的主要部分是勞動(dòng)權(quán)利,這也表明人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系之間存在著基于勞動(dòng)權(quán)利為基礎(chǔ)的必然關(guān)聯(lián)。
  從前面對(duì)事業(yè)單位人員種類現(xiàn)狀的分析可見,實(shí)際上國(guó)家事業(yè)單位人員編制現(xiàn)已被鎖定,除新分配的大專院校畢業(yè)生、退伍軍人、事業(yè)單位之間人員調(diào)動(dòng)等情形進(jìn)入事業(yè)單位外,基本上編制不會(huì)增加。不少事業(yè)單位在用人問題上基本采用向社會(huì)公開招聘的方法來解決人員不足與專門人員需求問題。這類人員與企業(yè)用工實(shí)質(zhì)上沒有本質(zhì)或法律上的區(qū)別。根據(jù)現(xiàn)行司法解釋規(guī)定,凡與事業(yè)單位簽訂聘用合同的人員與事業(yè)單位發(fā)生爭(zhēng)議均可到人事爭(zhēng)議仲裁委申訴,對(duì)這類人員發(fā)生的爭(zhēng)議適用《勞動(dòng)法》應(yīng)當(dāng)是可以的,這實(shí)際上突破了“凡具有人事編制的”限制。今后事業(yè)單位與工作人員、員工之間大致可采用兩種合同(即聘用合同、勞動(dòng)合同)。聘用合同者表現(xiàn)為“人事關(guān)系”到人事爭(zhēng)議仲裁委申訴,而勞動(dòng)合同者反映為“勞動(dòng)關(guān)系”的到勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委申訴。此時(shí)兩類仲裁已沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別,近日南京市的一起人事爭(zhēng)議案件中,單位是在工商注冊(cè)的企業(yè),但所與員工簽訂的合同,單位到人事局進(jìn)行了合同鑒證,故當(dāng)事人只好以此合同到人事爭(zhēng)議仲裁委去申訴,這一案例證明了勞動(dòng)合同與聘用合同沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別,反映了兩類關(guān)系相互之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)這一點(diǎn)。
  3、勞動(dòng)法律法規(guī)與人事政策文件的關(guān)聯(lián):
  由于人事制度政策依據(jù)的現(xiàn)狀與下級(jí)法院的反映請(qǐng)示,最高人民法院于2004年4月30日出臺(tái)了法函[2004]30號(hào)司法解釋性司法文件《關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件適用法律等問題的答復(fù)》,而該文至今未在《最高人民法院公報(bào)》上刊出,《最高人民法院網(wǎng)》、《中國(guó)法院網(wǎng)》、《人民法院報(bào)網(wǎng)》均未刊出,到是國(guó)家人事部網(wǎng)站最先最快獨(dú)家予以刊出,隨后地方部分人事信息網(wǎng)站也隨即刊出,這不難看出人事部對(duì)此司法文件的歡迎態(tài)度。
  法函[2004]30號(hào)第一條規(guī)定“《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定》(法釋[2003]13號(hào))第一條規(guī)定,“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議,適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理。人民法院對(duì)事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定,但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的,適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定。”這里“適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理”是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對(duì)事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定,但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的,適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定。”這第一條規(guī)定似乎將勞動(dòng)法律法規(guī)與人事政策文件作了一個(gè)協(xié)調(diào)分工,但實(shí)質(zhì)是對(duì)其存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)作了一個(gè)分割。
  借此機(jī)會(huì)需要說明的是,第一條規(guī)定使用了“人事方面的法律規(guī)定”,這一點(diǎn)實(shí)際上是不存在的,可以用兩個(gè)例子來說明這一現(xiàn)實(shí):(1)、到目前為止各地的關(guān)于人事爭(zhēng)議仲裁辦法(規(guī)定),均沒有援引所適用的法律依據(jù),就連被認(rèn)為的制定最為成功的《北京市人事爭(zhēng)議仲裁辦法》也沒有援引任何法律,而巧妙的稱“為公正、及時(shí)地處理人事爭(zhēng)議,保障爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益,根據(jù)本市實(shí)際情況,制定本辦法!睘橐罁(jù)。(2)、最高人民法院2004年5月18日出臺(tái)的 法[2004]96號(hào) 《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定:“考慮建國(guó)后我國(guó)立法程序的沿革情況,現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型:一是國(guó)務(wù)院制定并公布的行政法規(guī);二是立法法施行以前,按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件,不再屬于行政法規(guī);三是在清理行政法規(guī)時(shí)由國(guó)務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)。”按這一《紀(jì)要》有“在立法法施行以后,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、由國(guó)務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件,不再屬于行政法規(guī)”規(guī)定,在《立法法》施行后至目前國(guó)務(wù)院并未出臺(tái)有關(guān)“人事方面”的行政法規(guī),既然如此,在審理人事爭(zhēng)議案件時(shí),只有過去出臺(tái)近十年、甚至超過十年之久的政策文件規(guī)定可用。即便是這些人事政策文件規(guī)定中有部分屬于“人事方面的法律規(guī)定”,那么在庭審時(shí)又如何區(qū)分呢?
  而正確適用程序法是保證實(shí)體法得于正確適用的前提條件,按照法函[2004]30號(hào)第一條規(guī)定會(huì)出現(xiàn)兩種有意思的情形:(1)、這里暫不論人事部的人事政策文件是否正確、是否可適用于現(xiàn)在狀況的問題,人民法院審理人事爭(zhēng)議案件時(shí)以《勞動(dòng)法》的相關(guān)法律規(guī)定作為程序運(yùn)用去保證人事政策文件正確適用。(2)、《勞動(dòng)法》及相關(guān)法律規(guī)定本身由程序法律規(guī)范與實(shí)體法律規(guī)范組成,在審理人事爭(zhēng)議案件時(shí)可適用其中的勞動(dòng)程序法律規(guī)范,那么適用勞動(dòng)實(shí)體法律規(guī)范基層人民法院為何會(huì)感到“適用困難”,從而得出“審理人事爭(zhēng)議一概適用勞動(dòng)法勢(shì)必產(chǎn)生問題”的結(jié)論而要求“參照”呢。不過,最高人民法院的起草者必竟是專家,他們給出了一條變通路子,即“但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的,適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定!眮磉m用勞動(dòng)實(shí)體法律規(guī)范。這樣既可以緩解基層人民法院的“困難”,也給訴訟當(dāng)事人提供了一條法律適用的路子與法定適用依據(jù),但其中仍帶著一個(gè)人事政策文件與勞動(dòng)實(shí)體法律規(guī)范適用沖突的矛盾。

  四、人事爭(zhēng)議起訴案件與勞動(dòng)爭(zhēng)議起訴案件在管轄與受理方面的關(guān)聯(lián):
  1、仲裁與訴訟的管轄:
  由于兩類案件都設(shè)置了仲裁前置程序,要想訴訟就必須先仲裁,故這里需要先討論仲裁的管轄與受理的情形。仲裁的管轄由于諸多原因形成了特有的屬地條塊加行政級(jí)別的模式,(1)、屬地管轄:一般情形下,以被申訴單位所在地的行政區(qū)劃為界,由被申訴單位所在地的市區(qū)仲裁委受理;(2)、“條塊”管轄:被申訴單位的行政主管部門的仲裁委受理,如中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)在京直屬事業(yè)單位人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì);(3)、行政級(jí)別管轄:即按被訴單位的行政級(jí)別分別由省廳、市區(qū)局所屬的仲裁委管轄。
  對(duì)于這么復(fù)雜的管轄,實(shí)際不利于當(dāng)事人申訴,也不利案件今后可能受訴人民法院的管轄確定,更不利于今后可能的案件執(zhí)行。首要的仲裁管轄原則是仲裁機(jī)構(gòu)與管轄法院一致的原則,其次在地域管轄上由用人單位所在地或人事合同履行地的仲裁委、基層人民法院管轄。在級(jí)別管轄上應(yīng)貫徹仲裁委無級(jí)別之分、起訴的一審由基層人民法院受理的原則。
  對(duì)于人事爭(zhēng)議訴訟案件的管轄,北京市高級(jí)人民法院給北京基層法院下發(fā)了《通知》,基本采用了這樣的模式來規(guī)范人事爭(zhēng)議訴訟案件的管轄。最高人民法院在2004年4月30日以 法函[2004]30號(hào) 《關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件適用法律等問題的答復(fù)》對(duì)“事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件由用人單位或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄!钡墓茌犜瓌t予以確認(rèn)。


北京市高級(jí)人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件受理和管轄問題的通知
京高法發(fā)[2003]356號(hào)
市第一、第二中級(jí)人民法院;各區(qū)、縣人民法院:
  依據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定》及相關(guān)規(guī)定,現(xiàn)對(duì)有關(guān)事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件的受理和管轄問題通知如下:
  一、當(dāng)事人對(duì)人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日以后作出的人事爭(zhēng)議仲裁裁決或決定不服,在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起民事訴訟的,人民法院應(yīng)依法受理。
  當(dāng)事人對(duì)人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日之前作出的人事爭(zhēng)議仲裁裁決或決定不服,于2003年9月5日以后提起民事訴訟,如果其起訴是在收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)的,人民法院也應(yīng)依法受理。
  二、事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件在最高人民法院沒有正式批復(fù)前,一律暫由事業(yè)單位所在地或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄。
  聘用合同履行地不明確的,由事業(yè)單位所在地的基層人民法院管轄。
  三、事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件由民一庭(原民事審判庭)審理。
  特此通知。
二○○三年十二月二日



  2、仲裁與訴訟的受理:
  仲裁受理看似簡(jiǎn)單,但兩類仲裁的申訴受理實(shí)際上存在一些問題。仲裁申訴受理,一般當(dāng)事人會(huì)遇到兩類情形:(1)、實(shí)際不屬于仲裁的爭(zhēng)議,而不受理;(2)、實(shí)際應(yīng)屬于仲裁管轄的案件,由于仲裁委基于眾所周知的原因卻作出不予受理的決定,發(fā)給申訴人《不予受理案件通知書》,有的仲裁委更絕,只是口頭說說不受理但什么也不出具。
  《勞動(dòng)法》第八十三條規(guī)定“勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的,可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行仲裁裁決的,另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行!薄秳趧(dòng)法》規(guī)定為只有對(duì)“仲裁裁決”不服的才可起訴到法院!秳趧(dòng)法》規(guī)定的“仲裁裁決”應(yīng)當(dāng)指勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委對(duì)仲裁案件作出的所有對(duì)申訴當(dāng)事人存在直接利害關(guān)系的裁判與決定,它包括裁決、決定或通知三種承載形式。而在實(shí)踐中“仲裁裁決”卻往往被狹義的理解為僅指《仲裁裁決書》,如果人民法院的具體承辦法官有了這樣的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn),該案必然會(huì)被作“不予受理”或“駁回起訴”處理。
  現(xiàn)實(shí)中也就是這樣的經(jīng)歷過程,《勞動(dòng)法》頒布后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),人民法院比照《仲裁法》的規(guī)定認(rèn)為“仲裁裁決”應(yīng)當(dāng)是仲裁申訴的實(shí)體裁決,而仲裁委作出的實(shí)體裁決只能是一種,即仲裁委做出的《仲裁裁決書》,只有此人民法院才能受理,故對(duì)沒有做出實(shí)體裁決的勞動(dòng)案件,人民法院拒絕受理。此做法的結(jié)果是導(dǎo)致很多勞動(dòng)爭(zhēng)議案件被人民法院所拒絕;趧趧(dòng)者甚多反映,勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁因法定不適用《仲裁法》調(diào)整,行政性機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁實(shí)存許多弊端,如果仲裁委不予受理,人民法院也不受理,必然直接損害申訴當(dāng)事人的訴權(quán),申訴人被迫于無司法救濟(jì)路可走的現(xiàn)實(shí),最高人民法院于2001年出臺(tái)了 法釋[2001]14號(hào) 《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋》的司法解釋,其中明確規(guī)定:“第二條 勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)以當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁的事項(xiàng)不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議為由,作出不予受理的書面裁決、決定或者通知,當(dāng)事人不服,依法向人民法院起訴的,人民法院應(yīng)當(dāng)分別情況予以處理:
  (一)屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的,應(yīng)當(dāng)受理;
  (二)雖不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件,但屬于人民法院主管的其他案件,應(yīng)當(dāng)依法受理!
  2003年底北京市高級(jí)人民法院 京高法發(fā)[2003]356號(hào) 《關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件受理和管轄問題的通知》也作出了“當(dāng)事人對(duì)人事仲裁機(jī)構(gòu)于2003年9月5日以后作出的人事爭(zhēng)議仲裁裁決或決定不服,在其收到仲裁裁決或決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起民事訴訟的,人民法院應(yīng)依法受理!钡囊(guī)定。由此可見,而今的人事爭(zhēng)議案件仲裁與起訴受理均遭遇了同勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁案件的仲裁與起訴受理之初,完全相同的經(jīng)歷。為什么總在一些過去經(jīng)歷上重復(fù),為什么只是簡(jiǎn)單重復(fù)而不揚(yáng)棄。

  五、解決的辦法:
  對(duì)于上述兩類爭(zhēng)議案件的現(xiàn)狀、存在的突出而尖銳問題以及正確適用法律,尤其在當(dāng)前的人事爭(zhēng)議糾紛處理中,在沒有足夠、明確、完整地法律規(guī)定的人事爭(zhēng)議糾紛處理法律制度的現(xiàn)狀下,這些問題必須得到及時(shí)有效的解決,方能有效保障申訴當(dāng)事人的合法權(quán)益以及訴權(quán)。
  1、盡快制定統(tǒng)一的勞動(dòng)爭(zhēng)議與人事爭(zhēng)議處理的法律規(guī)范。
  要在近期內(nèi),國(guó)家制定統(tǒng)一法律規(guī)范實(shí)際上是人們善良的奢望,它是幾乎不可能的事。雖然廣大人民群眾不太認(rèn)同用司法解釋來“立法”,來替代法律。但近期內(nèi),如果以司法解釋作為統(tǒng)一的規(guī)范來調(diào)整錯(cuò)綜復(fù)雜的人事爭(zhēng)議關(guān)系,也是可取的,也是行之有效的。
  2、將人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)在人事行政機(jī)關(guān)之外。
  對(duì)于人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)目前仍執(zhí)行的是人事部文件,其設(shè)在人事管理行政機(jī)關(guān)內(nèi)。由于人事管理行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、與申訴人之間存在著直接的利害關(guān)系,這樣的行政機(jī)構(gòu)來解決人事爭(zhēng)議,做第三方中立者,那是根本不可能的,這點(diǎn)也與我國(guó)社會(huì)主義法制原則相悖。即便是有了統(tǒng)一的法律規(guī)范,不能解決也是無法做到公正、公平。我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)也設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi),基于勞動(dòng)管理行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間已不存在直接的利害關(guān)系的事實(shí),其與事業(yè)單位根本不存在利害關(guān)系,可以考慮將人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到勞動(dòng)管理行政機(jī)構(gòu)內(nèi)。這樣做有以下幾方面的益處:(1)、大部消除了行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位利害關(guān)系的影響,從而消除當(dāng)事人對(duì)人事行政機(jī)構(gòu)不信任的顧慮;(2)、勞動(dòng)行政機(jī)構(gòu)有效的處于了第三方中介地位;(3)、有利于統(tǒng)一適用《勞動(dòng)法》,為今后制定相應(yīng)的法律提供實(shí)踐依據(jù)。
  3、兩類爭(zhēng)議案件的處理逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一適用《勞動(dòng)法》。
  隨著人事制度改革,準(zhǔn)確講目前進(jìn)行的是事業(yè)單位的人事制度改革,事業(yè)單位內(nèi)部用人關(guān)系、人事關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系已發(fā)生很大變化,內(nèi)部管理經(jīng)營(yíng)體制“事業(yè)單位企業(yè)化管理”模式逐漸推廣應(yīng)用。如果說,事業(yè)單位最終通過民營(yíng)化、股份制改造得以企業(yè)化,加之事業(yè)單位逐步參加了醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn),目前正全面推行養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡的社會(huì)保障機(jī)制的建立,與勞動(dòng)爭(zhēng)議案件一樣統(tǒng)一適用《勞動(dòng)法》是不存在任何問題的。
  對(duì)于未改革或未改制的國(guó)家事業(yè)單位適用《勞動(dòng)法》解決人事爭(zhēng)議尚需一個(gè)過程。
  4、規(guī)范對(duì)于人事爭(zhēng)議案件的法院管轄與受理。
  從目前最高人民法院關(guān)于人事爭(zhēng)議的司法解釋與司法文件規(guī)定來看,這本身已不是個(gè)問題,提出這一問題的原因是,在上述規(guī)定實(shí)施后,仍有人民法院對(duì)人事爭(zhēng)議案件以“人民法院對(duì)此案缺乏受理依據(jù),起訴應(yīng)予駁回”為由將申訴當(dāng)事人的不服人事爭(zhēng)議仲裁委《不予受理案件通知書》的起訴駁回(參見:《人事爭(zhēng)議訴訟遭遇“法律障礙”,事業(yè)單位工作人員申訴權(quán)利及法律救濟(jì)路子被“消滅”》一文之案例)。面對(duì)基層人民法院錯(cuò)誤適用法律,在最高人民法院、上級(jí)高級(jí)人民法院有規(guī)定而置之不理,作出駁回原告起訴的民事裁定的做法,最高人民法院和上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)糾正并出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定來規(guī)范對(duì)于人事爭(zhēng)議案件的法院管轄與受理。
  現(xiàn)行的“一裁兩審制”的仲裁前置程序制度存在的無法避免的問題實(shí)在太多,在條件成熟的情況下,應(yīng)果斷取消現(xiàn)行的“一裁兩審制”,實(shí)行“或裁或訴制”,實(shí)行“或裁或訴制”現(xiàn)在出現(xiàn)的管轄與受理問題將不復(fù)存在。

  本文用語說明
  1、仲裁,是專指人事爭(zhēng)議仲裁與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁,而非《仲裁法》調(diào)整范圍內(nèi)的仲裁。
  2、裁決,是指仲裁委作出的仲裁裁決與決定。
  3、決定,是指仲裁委作出對(duì)仲裁申訴人有直接利害關(guān)系,可引起當(dāng)事人提起訴訟的決定。決定的載體形式包括《決定書》與《通知書》。
  4、仲裁委,是指人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì),這兩類仲裁機(jī)構(gòu)均不是民間中介機(jī)構(gòu)(組織),更不是《仲裁法》規(guī)定的仲裁機(jī)構(gòu)。


  參考文獻(xiàn)
  中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法
  最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定
  最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件適用法律等問題的答復(fù)
  最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋
  最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要
  北京市高級(jí)人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件受理和管轄問題的通知
  人事部《人事爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定》
  人事部《關(guān)于推動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁工作有關(guān)問題的通知》
  北京市人事爭(zhēng)議仲裁辦法
  何寧湘 《人事爭(zhēng)議訴訟遭遇“法律障礙”,事業(yè)單位工作人員申訴權(quán)利及法律救濟(jì)路子被“消滅”》
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