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地方黨委必須加強執(zhí)法監(jiān)督——兼評否定黨委執(zhí)法監(jiān)督的言論
</Script> 肖 來 青摘 要： 對當前理論界出現(xiàn)的否定地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督的觀點進行批評；認為地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督既符合立法精神，又符合中國現(xiàn)階段的國情，對于遏制和消除司法腐敗起著關鍵作用 。提出當前地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督的重點和方法。
關鍵詞： 執(zhí)法監(jiān)督 司法腐敗 公正執(zhí)法 法制化
當前，無論在理論界還是司法實踐中，對于地方黨委及其政法委對執(zhí)法司法機關的法律監(jiān)督，存在疑惑的人不少。有人甚至在報刊上發(fā)表了有爭議的言論。對此，從理論上進行深入探討，找到正確的答案，很有必要。
就筆者目前所讀到的一些文章和在實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，綜合起來看，對地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督持否定態(tài)度的觀點，大體有三種：一是“多余論”。認為在法律監(jiān)督方面，既有國家權力機關（人大）的監(jiān)督，又有國家專門監(jiān)督機關（檢察機關）的監(jiān)督，還有執(zhí)法司法機關內(nèi)部的監(jiān)督，而且這些機關本身都有黨的組織，因而地方黨委及其政法委沒必要再實行監(jiān)督。有的文章說，按照西方國家三權分立的模式，也不應有這種監(jiān)督。二是“無據(jù)論”。一些論者沒有直接否定黨委開展執(zhí)法監(jiān)督的合理性，而是強調(diào)這種監(jiān)督缺乏法律依據(jù)，即強調(diào)憲法和法律中都未明確地方黨委對執(zhí)法司法活動有監(jiān)督權。在實際工作中，有的執(zhí)法司法人員對黨委及其政法委的監(jiān)督抱拒絕的態(tài)度。三是“干擾論”。有人從司法獨立的角度，對黨委執(zhí)法監(jiān)督提出質疑，認為這種監(jiān)督實際上是地方黨委對司法機關依法獨立行使審判權的干擾。甚至有人以個別領導者非法干涉司法程序，造成司法不公、執(zhí)法不公的案例，來論證黨委執(zhí)法監(jiān)督與公正司法、公正執(zhí)法的對立性。有的文章說，政法部門的黨內(nèi)聯(lián)合辦公，就是搞政法委書記“首長負責制”。上述“三論”雖然各有區(qū)別，但本質上都是對黨委執(zhí)法監(jiān)督的否定。對于這些錯誤的觀點和思想傾向，如不加以澄清，必將對執(zhí)法司法實踐產(chǎn)生嚴重的負面影響。
為什么會產(chǎn)生這些否定黨委執(zhí)法監(jiān)督的觀點和思想傾向？筆者認為，主要有兩個原因：一個是在一些地方確實存在少數(shù)人特別是重權在握的黨政領導干部，不顧黨紀國法，以言代法，以權壓法，肆意干預執(zhí)法司法工作，嚴重影響了執(zhí)法司法的公正性（理應嚴肅追究）。在這種情況下，一些同志便辨不清主流與支流，也不深入調(diào)查研究，錯誤地把司法機關出現(xiàn)的腐敗問題歸咎于黨委及其政法委對司法機關的監(jiān)督，進而懷疑這種監(jiān)督的合法性。他們不知道黨委執(zhí)法監(jiān)督的前提，就是“必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”（《黨章》），黨委及其政法委自身必須模范地遵守憲法和法律，絕不允許逾越法律以言代法的現(xiàn)象存在。如果有人要反其道而行之，那便是個人的違法行為，與黨和國家的制度設定無關。這正如西方三權分立制度下也有法官枉法裁判一樣。至于政法委主持的黨內(nèi)聯(lián)合辦公，更是政法機關內(nèi)部就少數(shù)涉及社會大局穩(wěn)定的案件或司法機關爭議較大的重大疑難案件，為防止在這類案件的執(zhí)法過程中出現(xiàn)司法腐敗和冤假錯案而造成嚴重影響，所采取的一種能增加透明度的案件分析會。它的目的正在于使司法機關公正而高效率地辦案而不是違法辦案。對于這一點，許多局外人士知之甚少。而僅憑推理，難免產(chǎn)生錯誤或偏激的觀點。另一個原因是，一些人超越現(xiàn)實，盲目地追求西方三權分立的體制。從理論上講，西方國家實行立法、行政、司法三權分立不失為一種比較理想的體制模式。但是，我們不能不看到：中國的國情不同于西方。這里最主要的一點就是中國的經(jīng)濟基礎尚處于“初級階段”,作為上層建筑的民主與法制也就不可能達到很高的程度。中國的改革是一個漸進式的改革,它必須有一個較長的過程,這是中國國情所決定的,司法改革也必須首先考慮這一點。任何想逾越這個現(xiàn)實的想法都是幼稚的。在當前法律監(jiān)督機制尚未完善、執(zhí)法司法隊伍素質還比較低的情況下，盲目搬用西方“三權分立”那一套，或把黨委執(zhí)法監(jiān)督排斥于法律監(jiān)督主體之外,是十分錯誤的。
應當說，地方黨委要不要實行執(zhí)法監(jiān)督，不是由誰說了算的問題，而是由中國共產(chǎn)黨在國家生活中所居于的地位決定的。中國共產(chǎn)黨是中國的唯一執(zhí)政黨，“執(zhí)政”二字決定了黨對包括政法工作在內(nèi)的各項工作的領導權，黨委及其政法委的執(zhí)法監(jiān)督權是從黨的領導權中派生出來的。中國共產(chǎn)黨不僅要堅持黨管干部、黨管意識形態(tài)的原則，還要堅持黨管國家機器（包括司法機關）的原則。既然要管，怎么不能監(jiān)督，人大能監(jiān)督、新聞媒體能監(jiān)督、群眾能監(jiān)督，黨委還不能監(jiān)督？何況這種監(jiān)督是符合立法精神的�！稇椃ā返�27條規(guī)定，“一切國家機關和國家工作人員”，必須“接受人民的監(jiān)督”，中國共產(chǎn)黨作為“中國人民和中華民族的先鋒隊”，無疑具有對執(zhí)法司法機關的監(jiān)督權。而且，黨委執(zhí)法監(jiān)督在社會主義法律監(jiān)督體系中占有極其重要的地位。“我國法律監(jiān)督主體的一個突出特點是具有廣泛性，不僅有關國家機關可以進行法律監(jiān)督，而且包括中國共產(chǎn)黨以及各民主黨派、人民政協(xié)在內(nèi)的社會組織，特別是廣大人民群眾參與法律監(jiān)督，這充分體現(xiàn)了我國法律監(jiān)督的社會主義本質及其優(yōu)越性�！雹佟霸诋敶袊捎谥袊伯a(chǎn)黨領導地位，黨的監(jiān)督尤其重要，起著關鍵的作用�！雹谥醒胝ㄎ�1998年4月出臺了《關于加強黨委政法委員會執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》，隨后，各省市區(qū)也做出相應的決定；各地通過貫徹實施中央精神，取得了很好的社會效果。這是不爭的事實。當然，新形勢下的執(zhí)法監(jiān)督工作還有待進一步探索。監(jiān)督的制度還應更加完善，尤其要加強對法律監(jiān)督本身的立法，“將法律監(jiān)督權限、程序、方式加以制度化，使法律監(jiān)督活動也有章可循�！雹奂纫欣诒O(jiān)督的實施,又不至于干預執(zhí)法司法程序。當前，要不要黨委的執(zhí)法監(jiān)督,不應當再成為“話題”,要研究的是如何形成包括黨委執(zhí)法監(jiān)督在內(nèi)的多元執(zhí)法監(jiān)督體制。這里需要指出的是,我們強調(diào)加強黨委執(zhí)法監(jiān)督,絲毫沒有否定司法體制改革的意思。應當說,中國加入WTO后,在經(jīng)濟全球化的潮流中,按照國際通行做法處理經(jīng)濟問題逐漸被人們所認識和接受。在這種形勢下,司法改革的目標也應當是在堅持“中國特色”的前提下,最大限度地使中國的司法制度逐步與世界接軌。但我們決不能不顧國情，頭腦發(fā)熱，幻想一步到位。
在現(xiàn)階段，即社會主義初級階段，黨委執(zhí)法監(jiān)督的重要作用是不可否認的。首先，黨委執(zhí)法監(jiān)督對當前比較乏力的執(zhí)法監(jiān)督手段具有充實的作用。在我國現(xiàn)行司法體制中，雖然設定了法律監(jiān)督的制度，但還很不完善，缺乏可操作性；雖然檢察機關是國家設置的專門的法律監(jiān)督機關，其重要作用無可置疑，但在實際操作中遇到阻力較多，有時很難發(fā)揮作用。而這時候，黨委及其政法委則能起到支持和彌補作用。政法委雖然不是執(zhí)法司法職能機關，但它是黨委的工作部門，是黨委領導政法工作的職能部門，在執(zhí)法監(jiān)督上有自己的優(yōu)勢。它比較超脫，而且對政法機關具有一定的處罰建議權。所以，這種監(jiān)督具有一定的抗干擾性，并借助這種抗干擾能力而得以推行。在其他監(jiān)督遇到困難的情況下，加強黨委執(zhí)法監(jiān)督，對消除當前司法腐敗問題無疑具有積極的現(xiàn)實意義。其次，黨委執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法司法中造成的失誤具有補救作用。黨委開展執(zhí)法監(jiān)督絕非要也絕不允許干擾執(zhí)法司法程序，而是要在維護執(zhí)法司法機關獨立辦案的前提下，對執(zhí)法司法過程中已經(jīng)造成的冤假錯案,或顯失公平，或另有與法院已認定事實有重大出入的案件，建議進一步調(diào)查取證或再審,以此避免因權力濫用所帶來的社會負面影響。其三，黨委執(zhí)法監(jiān)督對司法腐敗具有超前防范的作用。黨委及其政法委按照黨管政法工作的要求，督促和引導政法機關特別是審判機關建立完善各種內(nèi)部監(jiān)督機制和錯案責任查究機制，從制度建設上設防，可以有效地解決司法體制上存在的許多漏洞，為預防和遏制司法腐敗發(fā)揮積極的作用。黨委執(zhí)法監(jiān)督超前防范司法腐敗的作用還體現(xiàn)在具體個案監(jiān)督中,比如一些久訴不息的信訪案件，雖然尚未啟動審判程序，但就所反映的情況看，確有可能引發(fā)司法腐敗的因素，提前批轉給法院領導，提醒給予關注,往往會收到防范于未然的效果。其四，黨委執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法司法機關獨立辦案起著保障作用。我國司法體制目前面臨的問題，與政治體制改革是緊密相關的，要從體制上解決當前面臨的矛盾，必須在黨的領導下，自上而下有序推進。比如,法院依法獨立行使審判權的提出和法律化，就是黨在總結了幾十年司法實踐經(jīng)驗的基礎上進行的自我完善。在法官獨立行使審判權的實踐過程中，各級黨委及其政法委對其支持的態(tài)度是非常鮮明的，并為此作出了不懈的努力。一些地方的黨委政法委為了確保執(zhí)法司法機關依法獨立行使職權，還專門出臺了有關政策規(guī)范，明確規(guī)定除對超出法定期限久拖未決和審決后群眾反映強烈可能影響司法公正的案件進行監(jiān)督外，任何領導者不得干擾司法機關正常執(zhí)法司法活動。這樣,就使司法機關獨立辦案的職權得到了更好發(fā)揮。
當然，地方黨委加強執(zhí)法監(jiān)督也并非事無巨細，事事監(jiān)督。就當前情況看，主要應抓住人民群眾反映強烈的幾類問題加以查糾。一要抓住是否公正執(zhí)法的問題。不僅要堅決查糾各類冤假錯案，更要圍繞貫徹嚴打方針，嚴查狠治為黑惡勢力及各種犯罪活動提供保護、充當后臺和保護傘，執(zhí)法犯法、徇私枉法、放縱犯罪,以及在取保候審、保外就醫(yī)、監(jiān)視居住、減刑、假釋等執(zhí)法環(huán)節(jié)中違法違紀問題。二要抓住是否文明執(zhí)法的問題。當前要重點查處刑訊逼供，濫用警械，超期羈押等嚴重侵犯人權的問題。三要抓住是否廉潔執(zhí)法的問題。不僅對執(zhí)法司法人員收受賄賂辦人情案要嚴肅查處，還要認真查糾執(zhí)法司法機關搞利益驅動，以執(zhí)法司法為名，行創(chuàng)收之實，影響經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的問題，如違規(guī)罰款，罰款私分，滯留贓款贓物，等等。四要抓住是否高效執(zhí)法的問題。對久審不結、久訪不息的案件，要追蹤調(diào)查；對涉法上訪問題，要集中調(diào)查、集中監(jiān)督、集中處理，使這類問題得到及時有效地解決；對各執(zhí)法部門制定的便民措施和禁令，要明查暗訪，發(fā)現(xiàn)問題，督促整改，確保制度和禁令的落實。
從方法上講，地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督要注意抓好協(xié)調(diào)與考評。所謂“抓協(xié)調(diào)”，就是要抓好重大案件的協(xié)調(diào)督辦。由黨委政法委協(xié)調(diào)的案件主要應是影響社會穩(wěn)定、 在當?shù)赜兄卮笥绊�、群眾反映強烈而政法各部門認識不一的重大疑難案件。黨委政法委要按照羅干同志在全國政法工作會議上提出的要求，在明確范圍、嚴格程序、健全制度方面改進加強，使協(xié)調(diào)案件的過程，成為支持執(zhí)法司法機關公正執(zhí)法、加強配合和制約的過程，成為幫助執(zhí)法司法機關排除干擾、抵制地方和部門保護主義、確保依法獨立行使司法權的過程，達到法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一。同時，要注意發(fā)揮檢察機關的作用和執(zhí)法司法機關內(nèi)部監(jiān)督機構的作用，注意加強與黨委紀檢部門的配合。所謂“抓考評”，就是要全面推行執(zhí)法質量考核評議制度�？己嗽u議的范圍主要是群眾反映強烈、久訴久訪不息和重點督辦的案件。黨委政法委要加強對這一工作的指導協(xié)調(diào)，推動其平衡發(fā)展。只有這樣，黨委執(zhí)法監(jiān)督才會更有成效,更能體現(xiàn)執(zhí)法為民的本質要求。
注釋：
①《法學基礎理論》，盧云主編，中國政法大學出版社，1999年版，第398頁。
②《法理學》劉繼虎、陳云良主編，湖南人民出版社，2003年版，第282頁。
③《法學基礎理論》(同①)，第399頁。
(作者系中共湖南省懷化市委政法委副書記)
來源:中央<<紅旗文稿>>2004年第11期
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