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地方黨委必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督——兼評(píng)否定黨委執(zhí)法監(jiān)督的言論
</Script> 肖 來 青摘 要： 對(duì)當(dāng)前理論界出現(xiàn)的否定地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督的觀點(diǎn)進(jìn)行批評(píng)；認(rèn)為地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督既符合立法精神，又符合中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，對(duì)于遏制和消除司法腐敗起著關(guān)鍵作用 。提出當(dāng)前地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督的重點(diǎn)和方法。
關(guān)鍵詞： 執(zhí)法監(jiān)督 司法腐敗 公正執(zhí)法 法制化
當(dāng)前，無論在理論界還是司法實(shí)踐中，對(duì)于地方黨委及其政法委對(duì)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，存在疑惑的人不少。有人甚至在報(bào)刊上發(fā)表了有爭(zhēng)議的言論。對(duì)此，從理論上進(jìn)行深入探討，找到正確的答案，很有必要。
就筆者目前所讀到的一些文章和在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題，綜合起來看，對(duì)地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督持否定態(tài)度的觀點(diǎn)，大體有三種：一是“多余論”。認(rèn)為在法律監(jiān)督方面，既有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）的監(jiān)督，又有國(guó)家專門監(jiān)督機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）的監(jiān)督，還有執(zhí)法司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，而且這些機(jī)關(guān)本身都有黨的組織，因而地方黨委及其政法委沒必要再實(shí)行監(jiān)督。有的文章說，按照西方國(guó)家三權(quán)分立的模式，也不應(yīng)有這種監(jiān)督。二是“無據(jù)論”。一些論者沒有直接否定黨委開展執(zhí)法監(jiān)督的合理性，而是強(qiáng)調(diào)這種監(jiān)督缺乏法律依據(jù)，即強(qiáng)調(diào)憲法和法律中都未明確地方黨委對(duì)執(zhí)法司法活動(dòng)有監(jiān)督權(quán)。在實(shí)際工作中，有的執(zhí)法司法人員對(duì)黨委及其政法委的監(jiān)督抱拒絕的態(tài)度。三是“干擾論”。有人從司法獨(dú)立的角度，對(duì)黨委執(zhí)法監(jiān)督提出質(zhì)疑，認(rèn)為這種監(jiān)督實(shí)際上是地方黨委對(duì)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)的干擾。甚至有人以個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者非法干涉司法程序，造成司法不公、執(zhí)法不公的案例，來論證黨委執(zhí)法監(jiān)督與公正司法、公正執(zhí)法的對(duì)立性。有的文章說，政法部門的黨內(nèi)聯(lián)合辦公，就是搞政法委書記“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。上述“三論”雖然各有區(qū)別，但本質(zhì)上都是對(duì)黨委執(zhí)法監(jiān)督的否定。對(duì)于這些錯(cuò)誤的觀點(diǎn)和思想傾向，如不加以澄清，必將對(duì)執(zhí)法司法實(shí)踐產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。
為什么會(huì)產(chǎn)生這些否定黨委執(zhí)法監(jiān)督的觀點(diǎn)和思想傾向？筆者認(rèn)為，主要有兩個(gè)原因：一個(gè)是在一些地方確實(shí)存在少數(shù)人特別是重權(quán)在握的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不顧黨紀(jì)國(guó)法，以言代法，以權(quán)壓法，肆意干預(yù)執(zhí)法司法工作，嚴(yán)重影響了執(zhí)法司法的公正性（理應(yīng)嚴(yán)肅追究）。在這種情況下，一些同志便辨不清主流與支流，也不深入調(diào)查研究，錯(cuò)誤地把司法機(jī)關(guān)出現(xiàn)的腐敗問題歸咎于黨委及其政法委對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，進(jìn)而懷疑這種監(jiān)督的合法性。他們不知道黨委執(zhí)法監(jiān)督的前提，就是“必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”（《黨章》），黨委及其政法委自身必須模范地遵守憲法和法律，絕不允許逾越法律以言代法的現(xiàn)象存在。如果有人要反其道而行之，那便是個(gè)人的違法行為，與黨和國(guó)家的制度設(shè)定無關(guān)。這正如西方三權(quán)分立制度下也有法官枉法裁判一樣。至于政法委主持的黨內(nèi)聯(lián)合辦公，更是政法機(jī)關(guān)內(nèi)部就少數(shù)涉及社會(huì)大局穩(wěn)定的案件或司法機(jī)關(guān)爭(zhēng)議較大的重大疑難案件，為防止在這類案件的執(zhí)法過程中出現(xiàn)司法腐敗和冤假錯(cuò)案而造成嚴(yán)重影響，所采取的一種能增加透明度的案件分析會(huì)。它的目的正在于使司法機(jī)關(guān)公正而高效率地辦案而不是違法辦案。對(duì)于這一點(diǎn)，許多局外人士知之甚少。而僅憑推理，難免產(chǎn)生錯(cuò)誤或偏激的觀點(diǎn)。另一個(gè)原因是，一些人超越現(xiàn)實(shí)，盲目地追求西方三權(quán)分立的體制。從理論上講，西方國(guó)家實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立不失為一種比較理想的體制模式。但是，我們不能不看到：中國(guó)的國(guó)情不同于西方。這里最主要的一點(diǎn)就是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚處于“初級(jí)階段”,作為上層建筑的民主與法制也就不可能達(dá)到很高的程度。中國(guó)的改革是一個(gè)漸進(jìn)式的改革,它必須有一個(gè)較長(zhǎng)的過程,這是中國(guó)國(guó)情所決定的,司法改革也必須首先考慮這一點(diǎn)。任何想逾越這個(gè)現(xiàn)實(shí)的想法都是幼稚的。在當(dāng)前法律監(jiān)督機(jī)制尚未完善、執(zhí)法司法隊(duì)伍素質(zhì)還比較低的情況下，盲目搬用西方“三權(quán)分立”那一套，或把黨委執(zhí)法監(jiān)督排斥于法律監(jiān)督主體之外,是十分錯(cuò)誤的。
應(yīng)當(dāng)說，地方黨委要不要實(shí)行執(zhí)法監(jiān)督，不是由誰說了算的問題，而是由中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家生活中所居于的地位決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的唯一執(zhí)政黨，“執(zhí)政”二字決定了黨對(duì)包括政法工作在內(nèi)的各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨委及其政法委的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是從黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中派生出來的。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅要堅(jiān)持黨管干部、黨管意識(shí)形態(tài)的原則，還要堅(jiān)持黨管國(guó)家機(jī)器（包括司法機(jī)關(guān)）的原則。既然要管，怎么不能監(jiān)督，人大能監(jiān)督、新聞媒體能監(jiān)督、群眾能監(jiān)督，黨委還不能監(jiān)督？何況這種監(jiān)督是符合立法精神的�！稇椃ā返�27條規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”，必須“接受人民的監(jiān)督”，中國(guó)共產(chǎn)黨作為“中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”，無疑具有對(duì)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。而且，黨委執(zhí)法監(jiān)督在社會(huì)主義法律監(jiān)督體系中占有極其重要的地位�！拔覈�(guó)法律監(jiān)督主體的一個(gè)突出特點(diǎn)是具有廣泛性，不僅有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)可以進(jìn)行法律監(jiān)督，而且包括中國(guó)共產(chǎn)黨以及各民主黨派、人民政協(xié)在內(nèi)的社會(huì)組織，特別是廣大人民群眾參與法律監(jiān)督，這充分體現(xiàn)了我國(guó)法律監(jiān)督的社會(huì)主義本質(zhì)及其優(yōu)越性�！雹佟霸诋�(dāng)代中國(guó)，由于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的監(jiān)督尤其重要，起著關(guān)鍵的作用。”②中央政法委于1998年4月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)黨委政法委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》，隨后，各省市區(qū)也做出相應(yīng)的決定；各地通過貫徹實(shí)施中央精神，取得了很好的社會(huì)效果。這是不爭(zhēng)的事實(shí)。當(dāng)然，新形勢(shì)下的執(zhí)法監(jiān)督工作還有待進(jìn)一步探索。監(jiān)督的制度還應(yīng)更加完善，尤其要加強(qiáng)對(duì)法律監(jiān)督本身的立法，“將法律監(jiān)督權(quán)限、程序、方式加以制度化，使法律監(jiān)督活動(dòng)也有章可循�！雹奂纫欣诒O(jiān)督的實(shí)施,又不至于干預(yù)執(zhí)法司法程序。當(dāng)前，要不要黨委的執(zhí)法監(jiān)督,不應(yīng)當(dāng)再成為“話題”,要研究的是如何形成包括黨委執(zhí)法監(jiān)督在內(nèi)的多元執(zhí)法監(jiān)督體制。這里需要指出的是,我們強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨委執(zhí)法監(jiān)督,絲毫沒有否定司法體制改革的意思。應(yīng)當(dāng)說,中國(guó)加入WTO后,在經(jīng)濟(jì)全球化的潮流中,按照國(guó)際通行做法處理經(jīng)濟(jì)問題逐漸被人們所認(rèn)識(shí)和接受。在這種形勢(shì)下,司法改革的目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)是在堅(jiān)持“中國(guó)特色”的前提下,最大限度地使中國(guó)的司法制度逐步與世界接軌。但我們決不能不顧國(guó)情，頭腦發(fā)熱，幻想一步到位。
在現(xiàn)階段，即社會(huì)主義初級(jí)階段，黨委執(zhí)法監(jiān)督的重要作用是不可否認(rèn)的。首先，黨委執(zhí)法監(jiān)督對(duì)當(dāng)前比較乏力的執(zhí)法監(jiān)督手段具有充實(shí)的作用。在我國(guó)現(xiàn)行司法體制中，雖然設(shè)定了法律監(jiān)督的制度，但還很不完善，缺乏可操作性；雖然檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家設(shè)置的專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其重要作用無可置疑，但在實(shí)際操作中遇到阻力較多，有時(shí)很難發(fā)揮作用。而這時(shí)候，黨委及其政法委則能起到支持和彌補(bǔ)作用。政法委雖然不是執(zhí)法司法職能機(jī)關(guān)，但它是黨委的工作部門，是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，在執(zhí)法監(jiān)督上有自己的優(yōu)勢(shì)。它比較超脫，而且對(duì)政法機(jī)關(guān)具有一定的處罰建議權(quán)。所以，這種監(jiān)督具有一定的抗干擾性，并借助這種抗干擾能力而得以推行。在其他監(jiān)督遇到困難的情況下，加強(qiáng)黨委執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)消除當(dāng)前司法腐敗問題無疑具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。其次，黨委執(zhí)法監(jiān)督對(duì)執(zhí)法司法中造成的失誤具有補(bǔ)救作用。黨委開展執(zhí)法監(jiān)督絕非要也絕不允許干擾執(zhí)法司法程序，而是要在維護(hù)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的前提下，對(duì)執(zhí)法司法過程中已經(jīng)造成的冤假錯(cuò)案,或顯失公平，或另有與法院已認(rèn)定事實(shí)有重大出入的案件，建議進(jìn)一步調(diào)查取證或再審,以此避免因權(quán)力濫用所帶來的社會(huì)負(fù)面影響。其三，黨委執(zhí)法監(jiān)督對(duì)司法腐敗具有超前防范的作用。黨委及其政法委按照黨管政法工作的要求，督促和引導(dǎo)政法機(jī)關(guān)特別是審判機(jī)關(guān)建立完善各種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和錯(cuò)案責(zé)任查究機(jī)制，從制度建設(shè)上設(shè)防，可以有效地解決司法體制上存在的許多漏洞，為預(yù)防和遏制司法腐敗發(fā)揮積極的作用。黨委執(zhí)法監(jiān)督超前防范司法腐敗的作用還體現(xiàn)在具體個(gè)案監(jiān)督中,比如一些久訴不息的信訪案件，雖然尚未啟動(dòng)審判程序，但就所反映的情況看，確有可能引發(fā)司法腐敗的因素，提前批轉(zhuǎn)給法院領(lǐng)導(dǎo)，提醒給予關(guān)注,往往會(huì)收到防范于未然的效果。其四，黨委執(zhí)法監(jiān)督對(duì)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案起著保障作用。我國(guó)司法體制目前面臨的問題，與政治體制改革是緊密相關(guān)的，要從體制上解決當(dāng)前面臨的矛盾，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下有序推進(jìn)。比如,法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的提出和法律化，就是黨在總結(jié)了幾十年司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的自我完善。在法官獨(dú)立行使審判權(quán)的實(shí)踐過程中，各級(jí)黨委及其政法委對(duì)其支持的態(tài)度是非常鮮明的，并為此作出了不懈的努力。一些地方的黨委政法委為了確保執(zhí)法司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，還專門出臺(tái)了有關(guān)政策規(guī)范，明確規(guī)定除對(duì)超出法定期限久拖未決和審決后群眾反映強(qiáng)烈可能影響司法公正的案件進(jìn)行監(jiān)督外，任何領(lǐng)導(dǎo)者不得干擾司法機(jī)關(guān)正常執(zhí)法司法活動(dòng)。這樣,就使司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的職權(quán)得到了更好發(fā)揮。
當(dāng)然，地方黨委加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督也并非事無巨細(xì)，事事監(jiān)督。就當(dāng)前情況看，主要應(yīng)抓住人民群眾反映強(qiáng)烈的幾類問題加以查糾。一要抓住是否公正執(zhí)法的問題。不僅要堅(jiān)決查糾各類冤假錯(cuò)案，更要圍繞貫徹嚴(yán)打方針，嚴(yán)查狠治為黑惡勢(shì)力及各種犯罪活動(dòng)提供保護(hù)、充當(dāng)后臺(tái)和保護(hù)傘，執(zhí)法犯法、徇私枉法、放縱犯罪,以及在取保候?qū)彙⒈Ｍ饩歪t(yī)、監(jiān)視居住、減刑、假釋等執(zhí)法環(huán)節(jié)中違法違紀(jì)問題。二要抓住是否文明執(zhí)法的問題。當(dāng)前要重點(diǎn)查處刑訊逼供，濫用警械，超期羈押等嚴(yán)重侵犯人權(quán)的問題。三要抓住是否廉潔執(zhí)法的問題。不僅對(duì)執(zhí)法司法人員收受賄賂辦人情案要嚴(yán)肅查處，還要認(rèn)真查糾執(zhí)法司法機(jī)關(guān)搞利益驅(qū)動(dòng)，以執(zhí)法司法為名，行創(chuàng)收之實(shí)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的問題，如違規(guī)罰款，罰款私分，滯留贓款贓物，等等。四要抓住是否高效執(zhí)法的問題。對(duì)久審不結(jié)、久訪不息的案件，要追蹤調(diào)查；對(duì)涉法上訪問題，要集中調(diào)查、集中監(jiān)督、集中處理，使這類問題得到及時(shí)有效地解決；對(duì)各執(zhí)法部門制定的便民措施和禁令，要明查暗訪，發(fā)現(xiàn)問題，督促整改，確保制度和禁令的落實(shí)。
從方法上講，地方黨委開展執(zhí)法監(jiān)督要注意抓好協(xié)調(diào)與考評(píng)。所謂“抓協(xié)調(diào)”，就是要抓好重大案件的協(xié)調(diào)督辦。由黨委政法委協(xié)調(diào)的案件主要應(yīng)是影響社會(huì)穩(wěn)定、 在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊�、群眾反映�?qiáng)烈而政法各部門認(rèn)識(shí)不一的重大疑難案件。黨委政法委要按照羅干同志在全國(guó)政法工作會(huì)議上提出的要求，在明確范圍、嚴(yán)格程序、健全制度方面改進(jìn)加強(qiáng)，使協(xié)調(diào)案件的過程，成為支持執(zhí)法司法機(jī)關(guān)公正執(zhí)法、加強(qiáng)配合和制約的過程，成為幫助執(zhí)法司法機(jī)關(guān)排除干擾、抵制地方和部門保護(hù)主義、確保依法獨(dú)立行使司法權(quán)的過程，達(dá)到法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一。同時(shí)，要注意發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用和執(zhí)法司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，注意加強(qiáng)與黨委紀(jì)檢部門的配合。所謂“抓考評(píng)”，就是要全面推行執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議制度�？己嗽u(píng)議的范圍主要是群眾反映強(qiáng)烈、久訴久訪不息和重點(diǎn)督辦的案件。黨委政法委要加強(qiáng)對(duì)這一工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，推動(dòng)其平衡發(fā)展。只有這樣，黨委執(zhí)法監(jiān)督才會(huì)更有成效,更能體現(xiàn)執(zhí)法為民的本質(zhì)要求。
注釋：
①《法學(xué)基礎(chǔ)理論》，盧云主編，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第398頁。
②《法理學(xué)》劉繼虎、陳云良主編，湖南人民出版社，2003年版，第282頁。
③《法學(xué)基礎(chǔ)理論》(同①)，第399頁。
(作者系中共湖南省懷化市委政法委副書記)
來源:中央<<紅旗文稿>>2004年第11期
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