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基于依法治國視角下新生代農(nóng)民工市民化問題研究
摘要：隨著黨的十八屆四中全會召開，在依法治國大背景下，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，越來越多的新生代農(nóng)民工進(jìn)城打工。本文從法制層面上闡述了新生代農(nóng)民工城市化進(jìn)程中存在的問題，分析了原因，闡述了從法制層面解決新生代農(nóng)民工城市化進(jìn)程的意義，為解決現(xiàn)存問題提供了對策。
關(guān)鍵詞：依法治國；新生代農(nóng)民工；城市化；對策
一、新生代農(nóng)民工的界定和特點
1. 新生代農(nóng)民工的定義
王春光比較早地從社會學(xué)角度關(guān)注到不同個體特征的農(nóng)村流動人口,并提出了“新生代農(nóng)村流動人口”的概念,指出這個群體是年齡在25歲以下,于20世紀(jì)90年代外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村流動人口,他們并不是第一代農(nóng)村流動人口在外出過程中出生和長大的第二代農(nóng)村勞動力人口,而是介于第一代與第二代之間的過渡性的農(nóng)村流動人口。①2010年中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中明確提出“要采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。這是在我黨的文件中首次使用“新生代農(nóng)民工”一詞，體現(xiàn)了黨和我國政府對農(nóng)民工問題的深切關(guān)注。綜合諸多學(xué)者的研究，我們將新生代農(nóng)民工界定為：新生代農(nóng)民工是相對于老一代或第一代農(nóng)民工而言的，是指在20世紀(jì)90年代以后和21世紀(jì)初進(jìn)入城市務(wù)工或經(jīng)商，戶籍仍在農(nóng)村的流動人口，這一概念具有時代和中國特色，隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，這一概念將逐步消失。②
2.新生代農(nóng)民工的特點
⑴數(shù)量巨大。據(jù)最新調(diào)查結(jié)果顯示，2014年我國農(nóng)民工數(shù)量為2.69億人，而這其中約有70%可以劃為新生代農(nóng)民工。⑵年紀(jì)輕。他們普遍年紀(jì)較輕，思想活躍，觀念時尚，充滿活力，富有朝氣和創(chuàng)新精神，接受新鮮事物能力也比較強(qiáng)。因此，他們在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和民族復(fù)興過程中發(fā)揮著主力軍的作用，占據(jù)著舉足輕重的地位。⑶融入城市的愿望更強(qiáng)烈。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工對于能真正地融入城市有著更迫切的愿望和理想，他們不再是單純地想進(jìn)城打工賺錢，然后落葉歸根、回家過年，而是想把“根”留在城市，扎在他們?yōu)橹畩^斗揮灑汗水的地方。⑷對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)涉及較少。新生代農(nóng)民工中的較少數(shù)還從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，打工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時從事兼業(yè)情況的比較少見，剩下的基本完全脫離了土地，不懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。⑸受教育程度較高。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工的受教育程度有了較大程度提高，根據(jù)國家統(tǒng)計局2013年抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，新生代農(nóng)民工中，初中以下文化程度僅占6.1%，初中文化占60.6%，高中占20.5%，大專及以上文化程度占12.8%。在老一代農(nóng)民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大專及以上文化程度占1.8%。高中及以上文化程度的新生代農(nóng)民工占比三分之一，比老一代農(nóng)民工高19.2個百分點。⑹人生定位轉(zhuǎn)變。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工關(guān)于自身角色的定位、消費理念、權(quán)益需求等方面也表現(xiàn)出比較大的差異。他們希望成為真正的“城里人”，在生活的各方面都能融入城市，他們熱愛城市生活。新生代農(nóng)民工的消費習(xí)慣與城市青年基本相同，消費水平較高；對于工作，他們的要求不僅僅停留在解決溫飽問題上，而更加注重就業(yè)以后的生活保障、工作環(huán)境、專業(yè)技能培訓(xùn)，他們有更加強(qiáng)烈的自主創(chuàng)業(yè)意愿；維護(hù)自己權(quán)益的意識也比老一代農(nóng)民工有所提高。但是在諸多現(xiàn)實環(huán)境條件影響下，新生代農(nóng)民工在融入城市生活的過程中在“公平性”、職業(yè)工作、文化需求、住房、社會保障、子女教育等方面處于非常弱勢的地位，權(quán)益難以得到真正的保障。因此從法律層面上為新生代農(nóng)民工解決城市化進(jìn)程中的問題，是解決新生代農(nóng)民工城市化問題的關(guān)鍵。
二、新生代農(nóng)民工城市融入法制問題
1. 法制意識不夠強(qiáng)烈
新生代農(nóng)民工雖然較第一代農(nóng)民工相比法制意識有所增強(qiáng)，但是由于受家庭背景、工作環(huán)境、思維方式、生活狀態(tài)等諸多條件制約，法制意識不夠強(qiáng)烈。大多數(shù)新生代農(nóng)民工都在16至30歲左右，正處于價值觀、人生觀、世界觀形成的時候，可塑性極強(qiáng)，但他們接受法律信息的渠道有限、范圍有限、方式有限、經(jīng)驗不足，法律知識涉及得太少。因此，很多時候當(dāng)涉及其合法權(quán)益的時候，往往難以獲得公平對待，維護(hù)自己的合法權(quán)益。
2. 難以獲得法律意義上的“平等”
我國《憲法》第2章第33條規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等�！吨腥A人民共和國勞動法》第3條也規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動報酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會保險和福利的權(quán)利、提請勞動爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利�！倍诂F(xiàn)實生活中，新生代農(nóng)民工在許多方面難以獲得平等對待，被違法侵害的事情屢屢發(fā)生，只因他們是“外來人”。其中的典型問題有“同工不同酬”“打白條”、社會保障被區(qū)別對待、社會福利和社會救助缺失、居住環(huán)境惡劣等等，最讓新生代農(nóng)民工難以承受和不愿接受的是其子女在打工所在地還需要繳納借讀費、贊助費的問題。
3. 法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制不完善
有關(guān)新生代農(nóng)民工的法律體系不完善和監(jiān)督機(jī)制不健全是導(dǎo)致新生代農(nóng)民工城市融入問題存在的重要原因。第一，新生代農(nóng)民工打工所在城市的法律規(guī)定和政策體制存在問題，各地區(qū)在相關(guān)方面只有一些零散的地方法規(guī)或政策。從整體上來看，這些法律法規(guī)，不僅立法層次不高，不夠健全，而且彼此之間不能充分協(xié)調(diào)，形成有機(jī)整體，難以維護(hù)新生代農(nóng)民工在城市工作生活的合法權(quán)益。第二，監(jiān)察機(jī)制不夠完善。由于很多監(jiān)察漏洞的存在，致使法律法規(guī)不能夠發(fā)揮作用。在現(xiàn)實生活中，許多新生代農(nóng)民工只與用人單位達(dá)成口頭協(xié)議，或在一些書面協(xié)議中，只規(guī)定了用人單位的權(quán)益，而對新生代農(nóng)民工的權(quán)利只字未提，很多勞動監(jiān)察部門卻并未盡到職責(zé)，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工在與用人單位發(fā)生勞動糾紛時，難以找到法律依據(jù)。③
4. 司法成本高、執(zhí)法效率低、力度不夠
國家行政學(xué)院杜剛建教授曾撰文指出“: 中國是全世界行政成本最高的國家�！倍律r(nóng)民工屬于低收入群體，在面對需要高成本的法律訴訟時，往往是“望而卻步”“無疾而終”，其合法權(quán)益難以得到維護(hù)。而執(zhí)法人員的怠慢、相關(guān)法律知識掌握不全面、法律意識不夠強(qiáng)烈、暴力執(zhí)法、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注度不夠等問題，使得新生代農(nóng)民工想依法維護(hù)自己權(quán)益的，愿望難以得到滿足，最后導(dǎo)致了很多問題，如“靜坐討薪”“集體上訪”“示威游行”現(xiàn)象，更有甚者走向違法犯罪的深淵，對社會造成了極其惡劣的影響和危害。
三、從法律角度解決新生代農(nóng)民工城市化問題的對策及建議
1.增強(qiáng)新生代農(nóng)民工的法制意識
政府和國家各級相關(guān)部門應(yīng)該充分認(rèn)識到，新生代農(nóng)民工法律意識的增強(qiáng)是一個社會性問題，其本身是弱勢群體，生活在社會的底層，但對我國的社會主義建設(shè)做出了難以估量的貢獻(xiàn)，是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的重要力量。不斷加強(qiáng)新生代農(nóng)民工法律意識，不僅能使其更好地維護(hù)自己的合法權(quán)益，而且有利于社會的穩(wěn)定。因此，相關(guān)政府部門，應(yīng)該加強(qiáng)引導(dǎo)，組織學(xué)習(xí)，在新生代農(nóng)民工群里普法，使其知法、懂法、守法。對于關(guān)系到新生代農(nóng)民工切身利益的基本法，如《工傷保險法》《失業(yè)保險條例》《勞動法》《合同法》和《社會保險法》等，政府應(yīng)該拓寬渠道，加大宣傳力度，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、宣傳手冊等媒體，使“依法治國”理念深入新生代農(nóng)民工的思想之中，營造“我學(xué)法，我知法，我懂法，我用法”的法律氛圍，從而為解決新生代農(nóng)民工城市化問題做好鋪墊。
2.健全法律體制，增強(qiáng)新生代農(nóng)民工的社會認(rèn)同感
有關(guān)新生代農(nóng)民工城市化的法律制度的建立，應(yīng)關(guān)注新生代農(nóng)民工的社會認(rèn)同感，營造健康自然的融城環(huán)境，從而實現(xiàn)新生代農(nóng)民城市化預(yù)期目標(biāo)，鼓勵自上而下與自下而上相結(jié)合的城市社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。同時，應(yīng)堅持積極穩(wěn)妥，量力而行；突出重點，統(tǒng)籌兼顧；自愿選擇，政府引導(dǎo)；分門別類，逐步實施；試點先行，完善制度的原則推進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化，不斷增強(qiáng)其社會認(rèn)同感，在各個方面獲得平等的權(quán)利，使其真正地融入到城市生活之中。④
3. 依法保證受培訓(xùn)權(quán)利，增加經(jīng)濟(jì)收入
新生代農(nóng)民工職業(yè)學(xué)習(xí)有明顯的職業(yè)性、生產(chǎn)性、目的性特點，可以有效提高他們的社會經(jīng)濟(jì)收益和擇業(yè)能力，對于他們來說只有掌握一技之長，提升職業(yè)技能，才能更好地融入城市生活。而很多情況下，他們有學(xué)習(xí)的愿望卻難以獲得學(xué)習(xí)的機(jī)會。依照《教育法》第19條規(guī)定：“各級人民政府、有關(guān)行政部門以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學(xué)校教育或者各種形式的職業(yè)培訓(xùn)�！币虼耍块T應(yīng)該特別關(guān)注新生代農(nóng)民工的培訓(xùn)，加大資金投入，督促企業(yè)提供機(jī)會，創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，使新生代農(nóng)民工掌握實用的技術(shù)知識，增加經(jīng)濟(jì)收入。⑤另外，新生代農(nóng)民工子女教育問題也應(yīng)該在法律體制上改革，例如，取消新生代農(nóng)民工子女異地學(xué)習(xí)的贊助費、借讀費，減輕他們的負(fù)擔(dān)，保證孩子接受教育的權(quán)利，使其免除“后顧之憂”，更好地為社會主義建設(shè)做貢獻(xiàn)，享受城市的美好生活。
4.立法、執(zhí)法、司法方面的建議
⑴立法層面。有關(guān)新生代農(nóng)民工城市化的制度，應(yīng)該在制度出臺之前，出臺相關(guān)的法律，對將要頒布的有關(guān)新生代農(nóng)民工城市化的制度做出十分明確的規(guī)定，使制度真正實現(xiàn)法制化，以確保該制度在實施過程中有章可循、有法可依。建立有針對性的多層次的制度。就我國目前已有的有關(guān)新生代農(nóng)民工城市化的法律、法規(guī)來看,立法層次較低,法律約束力不足，新生代農(nóng)民工權(quán)益難以得到切實的法律保護(hù)。因此，為了徹底解決有關(guān)新生代農(nóng)民工城市化立法層次較低、隨意性強(qiáng)且過于分散的問題，最好建立一部有關(guān)新生代農(nóng)民工的綜合法，從源頭上提升立法的層次，確保立法的規(guī)范。⑥出臺專門的法律法規(guī)，強(qiáng)制性地使用人單位為新生代農(nóng)民工提供社會保障資金，如不執(zhí)行，或逃避執(zhí)行即為違法，增加處罰力度。
⑵執(zhí)法層面。增強(qiáng)執(zhí)法力度。要明確維護(hù)新生代農(nóng)民工權(quán)益執(zhí)法部門的職能，使新生代農(nóng)民工的權(quán)益得到有效保障。不斷增強(qiáng)監(jiān)察部門的作用。勞動保障監(jiān)察部門要起帶頭作用，組織各相關(guān)部門不斷更新監(jiān)察手段，對于侵害新生代農(nóng)民工合法權(quán)益的事件進(jìn)行曝光，增強(qiáng)社會關(guān)注度，以確保新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益。
⑶司法層面。建立有針對性并且簡潔的勞動仲裁方式。不斷完善新生代農(nóng)民工法律援助制度。2003年我國出臺的《法律援助條例》第10條第2款規(guī)定：“請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的，予以援助�！毙律r(nóng)民工收入低，文化程度有限，在發(fā)生勞動糾紛時往往由于各種原因使其案件很難執(zhí)行，昂貴的訴訟費用使之望而卻步。所以，應(yīng)不斷完善新生代農(nóng)民工的法律援助制度，減輕新生代農(nóng)民工的訴訟負(fù)擔(dān)，使其合法權(quán)益得到充分保障。
新生代農(nóng)民工城市化過程是一個艱巨的任務(wù)，是一個漫長的過程，是一個社會化的問題，很多方面都值得我們?nèi)リP(guān)注，將這個問題上升到法制高度，更有利于問題的解決，但法律只是手段，不是目的，其監(jiān)督的意味更強(qiáng)烈，提供的是一種保障，使新生代農(nóng)民工在遇到問題時能夠有法可依，有章可循，保障自己的權(quán)益。
引文注釋
①王春光.新生代農(nóng)村流動人口的社會認(rèn)同與城鄉(xiāng)融合的關(guān)系[J].社會學(xué)究,2001(3).
②石宏偉,孫萬玉.新生代農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀與對策[J]. 湖北農(nóng)業(yè)科學(xué).2014(14):3438-3442.
③范碩.新生代農(nóng)民工的社會保障法律制度探析——以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)為視角[J].公民與法：法學(xué)版.2013(05):14-17.
④王利蕊.促進(jìn)新生代農(nóng)民工城市化問題分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014（7）.
⑤陳維華，陳醒.基于新生代農(nóng)民工城市融入的成人教育策略[J].中國成人教育，2014(14):190-192.
⑥張新生.健全我國社會保障法路徑探討[J].新疆社會科學(xué)，2011(04):61-65.
[基金項目：2016 年江蘇省六大人才高峰項目（編號：JY-014）]
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