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關(guān)于兒童福利的論文
關(guān)于兒童福利的論文區(qū)域性貧閑地區(qū)兒童福利服務(wù)的思路與實(shí)踐——以中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目為例
黃曉燕1，許文青2（1.南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071；2.聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)駐華辦事處，北京 100600）
【摘要】本文通過中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目探討了在區(qū)域性貧困地區(qū)如何建立兒童福利服務(wù)的遞送體系。文章從項(xiàng)目背景、對(duì)于兒童福利的理解、項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念以及兒童福利服務(wù)體系的內(nèi)容設(shè)計(jì)安排幾個(gè)方面，以實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)行為依托，清晰地描述了區(qū)域性貧困地區(qū)兒童福利服務(wù)遞送體系在崗位設(shè)置、人員培訓(xùn)、硬件配套和管理制度方面的思路。
【關(guān)鍵詞】?jī)和＠?福利服務(wù) 普適性福利
【中圖分類號(hào)1 C913.5【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)1 1672-4828（ 2012 ）11-0019-04
DOI:
10. 3969/j. issn.1672-4828. 2012. 11. 004
東亞地區(qū)的福利體制中一直存在相對(duì)明顯的福利分層現(xiàn)象，中國(guó)的兒童福利也具有這個(gè)特點(diǎn)。雖然社會(huì)中絕大多數(shù)兒童成為了家庭中的照顧重心，家庭對(duì)于兒童的責(zé)任得到極大的體現(xiàn)，但是在制度安排上兒童群體依然沒有被列入優(yōu)先順序，與此相對(duì)應(yīng)的兒童福利服務(wù)也一直處于缺位狀態(tài)。國(guó)家在政策取向方面對(duì)于覆蓋全體兒童的政策關(guān)注較少，較多關(guān)注特殊的兒童群體，尤其是孤殘兒童。近年來隨著國(guó)家對(duì)于兒童福利關(guān)注度的提升，中國(guó)的兒童福利覆蓋范圍從原有的孤殘兒童向更多的兒童群體，如留守兒童、流浪兒童、社會(huì)散居孤兒擴(kuò)展，在政策制定上體現(xiàn)出從選擇性逐步邁向普適性的趨勢(shì)。在此過程中，中國(guó)政府相關(guān)部門和國(guó)際基金會(huì)、民間組織在實(shí)踐中相互合作，共同計(jì)劃和實(shí)施大量的兒童福利項(xiàng)目，使得兒童福利服務(wù)在實(shí)踐領(lǐng)域內(nèi)不斷得到拓展，逐步填補(bǔ)國(guó)內(nèi)在兒童福利服務(wù)方面的空缺。在這一系列的探索中，逐步構(gòu)建出國(guó)內(nèi)兒童福利服務(wù)豐富的、具有生命力的模式和內(nèi)涵。
一、中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目背景
2009年開始，民政部和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)在云南、新疆、山西、河南和四川等5省啟動(dòng)中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目。該項(xiàng)目的初衷是在中國(guó)貧困地區(qū)探索出一套針對(duì)當(dāng)?shù)貎和母＠⻊?wù)系統(tǒng)。由于這五個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)挑選的都是各省最貧困以及受艾滋病影響兒童最集中的地域，因此這種在最基層、最貧困、最沒有基礎(chǔ)的地區(qū)開展的兒童福利服務(wù)是極具示范效應(yīng)的。項(xiàng)目最初的設(shè)想是建立起來的兒童福利服務(wù)遞送體系如果具有可操作性，就在更廣泛的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，達(dá)到從實(shí)踐領(lǐng)域發(fā)端最終上升為地方政府以及國(guó)家層面的兒童福利服務(wù)政策的目標(biāo)。為了能最大程度地滿足貧困地區(qū)兒童的需要，民政部和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)在5省12個(gè)縣共挑選120個(gè)村，著重建立村級(jí)兒童福利服務(wù)的遞送體系，為村里的兒童提供需要的各類服務(wù)。
二、對(duì)于兒童福利的理解
中國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域跨越的差異，各地兒童的生存狀態(tài)差距極大。針對(duì)整體區(qū)域性貧困地區(qū)的兒童，該在何種層面上開展兒童福利服務(wù)？如果僅是聚焦于兒童及其家庭所面臨的個(gè)別的問題是否足以應(yīng)對(duì)區(qū)域性的兒童整體福利服務(wù)需求？?jī)和＠粌H是兒童的福利，也是家庭及全人類的福利及未來幸福感的基礎(chǔ)。對(duì)待兒童的方式會(huì)影響人們未來的生活方式及品質(zhì)（Mather.H.＆Lager，P.B.，2000）。兒童福利的定義可以隨著國(guó)別、性別、種族、階層以及政治等發(fā)展層次不同而有差異。廣義的兒童福利是以全體兒童為服務(wù)對(duì)象，針對(duì)兒童的需要，促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展的一切活動(dòng)。而狹義的兒童福利服務(wù)對(duì)象，多為遭遇各種不幸情境的兒童及其家庭，如殘疾兒童、貧困兒童及受虐待的兒童、行為偏差或情緒困擾的兒童，針對(duì)其個(gè)別需要予以救助、保護(hù)、矯正、安置輔導(dǎo)以及養(yǎng)護(hù)等措施（郭靜晃，2009）。中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目的目標(biāo)是以試點(diǎn)村內(nèi)所有兒童為受惠對(duì)象，并不是以村里某些特殊群體，如艾滋病受影響兒童為惟一的服務(wù)對(duì)象，而是為全社區(qū)所有兒童提供普及性強(qiáng)、降低兒童成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)，營(yíng)造健康成長(zhǎng)的環(huán)境。從這個(gè)意義上講，是以廣義的兒童福利和普適性的兒童福利服務(wù)為主。
三、項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念
中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目主要想解決的是區(qū)域性貧困地區(qū)兒童的福利服務(wù)遞送問題，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，項(xiàng)目各方統(tǒng)一了設(shè)計(jì)理念，著重考慮以下幾個(gè)方面。
�。ㄒ唬┴毨�(duì)于兒童的影響
充分認(rèn)識(shí)貧困對(duì)于兒童發(fā)展的影響，這是本項(xiàng)目的基本出發(fā)點(diǎn)。貧困對(duì)于兒童的生存和發(fā)展影響是多面性的，很多研究表明生活在貧困環(huán)境中的兒童更容易遭受健康問題，較難獲得高質(zhì)量的教育，并且在成年后更易失業(yè)，獲得好工作的機(jī)會(huì)也很少（UNICEF，2007）。有一項(xiàng)估計(jì)全球大約有2億的兒童在五年內(nèi)沒有能夠完全地發(fā)展他們的潛能（Grantham-McGregor，S.，etal.，2007）。理解貧困和其他逆境對(duì)于兒童的福利影響，以及研究他們現(xiàn)在的處境以及這種處境可能對(duì)未來的影響是本項(xiàng)目的重要出發(fā)點(diǎn)。只有對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí)和影響作用理解足夠充分才能在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)氐南麥p貧困負(fù)面作用的相關(guān)兒童福利服務(wù)。
�。ǘ┟嫦蛩猩鐓^(qū)內(nèi)的兒童，達(dá)到普惠性目標(biāo)
本項(xiàng)目在全國(guó)5個(gè)省份的120村莊開展，項(xiàng)目村的兒童類型非常多，包括留守兒童、受艾滋病影響兒童、殘疾兒童、大病兒童、輟學(xué)兒童、服刑人員子女、孤兒、單親家庭內(nèi)的兒童等，而且兒童身份重疊，一名兒童身上往往疊加上述幾類特征，兒童的脆弱性表征及其形成原因極其復(fù)雜。因此項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初的一個(gè)宗旨是福利服務(wù)面向項(xiàng)目社區(qū)內(nèi)所有的兒童，不論兒童的身份和處境如何，統(tǒng)一提供最易達(dá)到的服務(wù)。只要是項(xiàng)目社區(qū)內(nèi)的兒童，都有權(quán)利接受項(xiàng)目所提供的服務(wù)，不以身份為界加以區(qū)分，達(dá)到普惠性的目標(biāo)。
（三）以實(shí)際需要和實(shí)現(xiàn)條件為指導(dǎo)，力求服務(wù)設(shè)計(jì)適度性
在對(duì)服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，主要的考慮因素是當(dāng)?shù)氐膬和图彝?huì)遇到哪些影響兒童生存和發(fā)展的問題；哪類服務(wù)能最大限度地降低兒童發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)；(管理科學(xué)論文 www.panasonaic.com)支撐這些服務(wù)的條件當(dāng)?shù)厥欠衲軡M足，如果不能滿足，如何創(chuàng)造最經(jīng)濟(jì)可行的條件讓當(dāng)?shù)貎和@得最需要的服務(wù)等。這種設(shè)計(jì)理念的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目社區(qū)內(nèi)兒童福利服務(wù)的適度性，能夠利用當(dāng)?shù)氐馁Y源和人力提供可持續(xù)性的服務(wù)。既不脫離當(dāng)?shù)貎和男枨�，同時(shí)服務(wù)項(xiàng)目的開展又能為當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)條件所允許，符合適度性要求。
�。ㄋ模├嫦嚓P(guān)方的充分參與
為了使兒童福利服務(wù)更加適合各地的實(shí)際需求，與項(xiàng)目有關(guān)的利益相關(guān)方都充分參與了服務(wù)內(nèi)容的設(shè)計(jì)。其中包括民政部、壹基金公益研究院和5所高校-的專家團(tuán)隊(duì)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府相關(guān)部門、當(dāng)?shù)氐膬和⒋鍍和＠魅巍⒋逯�，不同角色各自承�?dān)不同的職責(zé)和分工。項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初，專家團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目縣的工作人員多次討論，了解各地文化的差異、民俗習(xí)慣、村民對(duì)于兒童發(fā)展的意識(shí)以及當(dāng)?shù)鼐邆涞默F(xiàn)實(shí)條件，同時(shí)當(dāng)?shù)貎和瘜?duì)于滿足自身需求的服務(wù)也提出了自己的看法。這種促進(jìn)利益相關(guān)方之間對(duì)話的方式，特別是促進(jìn)兒童、當(dāng)?shù)卣�、村�?jí)基層工作人員之間的對(duì)話作為爭(zhēng)取支持的策略之一，各方都可以在項(xiàng)目執(zhí)行中發(fā)揮自己的作用。更重要的是，兒童是非常重要的積極作用者，在他們自己的家庭和所處的社會(huì)環(huán)境中由于自己的努力成就了自己的生活，福利服務(wù)對(duì)于當(dāng)?shù)貎和瘉碇v，并不是摸不著的政策，而是由與他們生活貼近的人提供的，因此需要多傾聽兒童以及基層工作人員的意見。
四、兒童福利服務(wù)體系的設(shè)計(jì)安排
經(jīng)過項(xiàng)目相關(guān)方的共同協(xié)商和討論，最終提出在五省建立村級(jí)兒童福利服務(wù)遞送體系，架構(gòu)起為當(dāng)?shù)貎和峁└＠⻊?wù)的最基本的制度保障。
�。ㄒ唬⿳徫辉O(shè)置（設(shè)立村級(jí)兒童社會(huì)工作者）
每個(gè)村設(shè)立了一個(gè)兒童福利主任（兒童社會(huì)工作者），這名兒童福利主任可以是專職，也可以是村內(nèi)原有的婦女干事等兼職，但必須滿足一個(gè)條件，即兒童福利主任必須是駐扎在村內(nèi)的，熟悉全村的所有兒童，能隨時(shí)在兒童身邊提供兒童所需要的服務(wù)。同時(shí)其在村內(nèi)有一定的威望，工作時(shí)能夠得到村民的支持。兒童福利主任負(fù)責(zé)村內(nèi)所有兒童的相關(guān)事務(wù)，并且崗位與對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼待遇相掛鉤，每個(gè)月給予800元的工作補(bǔ)貼。
�。ǘ┙⒍ㄆ谂嘤�(xùn)制度
為了讓村級(jí)兒童福利服務(wù)遞送體系能夠順利地運(yùn)行，項(xiàng)目組制定了定期、分層的培訓(xùn)制度。每年各高校團(tuán)隊(duì)對(duì)自己所負(fù)責(zé)省份的縣項(xiàng)目辦工作人員、當(dāng)?shù)亟逃块T、村小學(xué)教師、衛(wèi)生部門和村兒童福利主任開展兩次特定的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋兒童需求、福利服務(wù)內(nèi)容、兒童權(quán)利、兒童社會(huì)工作價(jià)值理念、方法和技巧、資源整合以及跨部門合作工作方法等，對(duì)兒童福利主任定期培訓(xùn)。集中培訓(xùn)之后，還有分層培訓(xùn)，即兒童福利主任還需要對(duì)本農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的家長(zhǎng)和兒童開展二次培訓(xùn)，讓兒童及其家庭了解相關(guān)的福利服務(wù)以及基本的兒童理念。
�。ㄈ┰O(shè)定村級(jí)兒童福利主任（村級(jí)兒童社會(huì)工作者）的職責(zé)
根據(jù)5省兒童的普遍需求，項(xiàng)目組對(duì)兒童福利主任的工作職責(zé)定為：幫助兒童獲得公民身份（嬰兒出生后上報(bào)戶口）、連接政策資源（低保、臨時(shí)救助、教育救助、醫(yī)療救助）、督促學(xué)生就學(xué)、督促所有家庭讓兒童及時(shí)就醫(yī)、定期組織兒童活動(dòng)。這些工作職責(zé)是針對(duì)5省的實(shí)際情況制定的，如協(xié)助家長(zhǎng)為新出生的嬰兒上報(bào)戶口，獲得公民身份這個(gè)職責(zé)是針對(duì)在云南和四川少數(shù)民族地區(qū)，很多當(dāng)?shù)氐某赡耆苏J(rèn)為戶籍沒有用，因此都忽略給兒童上戶口。但目前國(guó)內(nèi)的很多政策以及福利待遇都是以戶籍為依據(jù)，如貧困家庭的最低生活保障資格獲得、義務(wù)教育、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等都必須以戶籍為前提。因此獲得公民資格在其他地區(qū)并不是一個(gè)迫切的服務(wù)，但在項(xiàng)目區(qū)是影響兒童獲得國(guó)家政策規(guī)定服務(wù)和福利待遇的重要條件，兒童福利主任必須協(xié)助家長(zhǎng)在嬰兒出生后及時(shí)獲得公民資格。
�。ㄋ模┕芾砗投綄�(dǎo)制度
管理制度方面，縣級(jí)項(xiàng)目辦公室對(duì)于村級(jí)兒童福利主任實(shí)行工作日志、隨訪日志、組織兒童活動(dòng)的檢查。通過簡(jiǎn)單的指標(biāo)評(píng)估村級(jí)兒童福利主任的工作成效。民政部、壹基金公益研究院和專家團(tuán)隊(duì)每年會(huì)都會(huì)到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)當(dāng)?shù)氐膬和＠⻊?wù)開展督導(dǎo)工作，對(duì)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行指導(dǎo)，當(dāng)?shù)責(zé)o法解決的困難由督導(dǎo)組整合資源協(xié)調(diào)，幫助項(xiàng)目在當(dāng)?shù)啬茼樌亻_展，同時(shí)審查資金的使用情況。
�。ㄎ澹┙ㄔO(shè)村級(jí)兒童活動(dòng)場(chǎng)所
項(xiàng)目組通過資源鏈接的方式資助每個(gè)項(xiàng)目村，建設(shè)“兒童之家”（專門的兒童活動(dòng)場(chǎng)所），每個(gè)村配備了兒童體育活動(dòng)的器具和學(xué)習(xí)用具。“兒童之家”的功能有以下幾項(xiàng)：
一是成為當(dāng)?shù)貎和n余之后能進(jìn)行游戲和放松的空間，每周兒童之家都有固定的開放時(shí)間，兒童福利主任需組織兒童開展各類活動(dòng)。對(duì)于貧困地區(qū)物質(zhì)貧乏的環(huán)境下，兒童能夠有專門的活動(dòng)場(chǎng)所和活動(dòng)器具，能對(duì)他們的成長(zhǎng)有很大的輔助作用；
二是兒童的求助中心和臨時(shí)庇護(hù)所，兒童遇到困難或者受到任何形式的侵害時(shí)，都可以向“兒童之家”的兒童福利主任求助，兒童福利主任也有職責(zé)處理，并且將相關(guān)情況向縣級(jí)民政部門上報(bào)；
三是“兒童之家”可以作為培訓(xùn)基地，對(duì)社區(qū)內(nèi)的家長(zhǎng)和兒童開展形式多樣、內(nèi)容豐富的培訓(xùn)。在貧困地區(qū)讓家長(zhǎng)們開始重視家庭教育和兒童成長(zhǎng)之間的關(guān)系，讓孩子們獲得自我保護(hù)的知識(shí)和積極參與自身事務(wù)的能力。
這套服務(wù)體系非常簡(jiǎn)單，包括人員設(shè)置、工作津貼、工作職責(zé)、工作方法培訓(xùn)、成效評(píng)估，操作性較好，在項(xiàng)目區(qū)的配合下得到很好的執(zhí)行，該項(xiàng)目的最大的亮點(diǎn)就是用較少的成本最大程度地滿足了區(qū)域性貧困地區(qū)兒童的福利需求。并且這套兒童福利服務(wù)體系的建設(shè)具有拓展性的功能，以后隨著條件的提升可以有更好的發(fā)展。這套體系還可以對(duì)相關(guān)的兒童政策開展監(jiān)測(cè)和評(píng)估，2011年開始實(shí)行的孤兒生活費(fèi)的后期追蹤，正是由于村級(jí)兒童社會(huì)工作者隊(duì)伍的存在，對(duì)于孤兒生活費(fèi)的發(fā)放和使用情況有了很好的政策實(shí)施監(jiān)督，確保國(guó)家的資金最大限度、最及時(shí)地用在兒童發(fā)展最需要的時(shí)間段。下一步他們還可以監(jiān)測(cè)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的生活狀況，爭(zhēng)取將這部分兒童也納入國(guó)家救助政策的視野，惠及更多的兒童。
在國(guó)內(nèi)關(guān)于兒童的基礎(chǔ)福利并不是非常充分的條件下，針對(duì)區(qū)域性貧困地區(qū)的兒童福利服務(wù)將定位于優(yōu)先滿足整體兒童普遍性的需求，逐步把基本的兒童社會(huì)福利服務(wù)擴(kuò)大到拓展性的兒童福利服務(wù)和個(gè)性化的服務(wù)。
五、下一步工作的關(guān)注點(diǎn)
中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目仍然在進(jìn)行中，項(xiàng)目已經(jīng)初步建立起村級(jí)兒童福利服務(wù)遞送體系中的人員隊(duì)伍、技術(shù)力量和資金支持渠道，并相應(yīng)地配套工作人員的職責(zé)規(guī)章、培訓(xùn)制度、督導(dǎo)制度和資金監(jiān)管制度等，確保首次在區(qū)域性貧困地區(qū)開展的村級(jí)兒童福利服務(wù)能夠順利地開展。
現(xiàn)有的兒童福利服務(wù)理念大多聚焦在兒童的生存、獲得最基本的權(quán)利等方面，單方面的服務(wù)輸入元素較多，下一步項(xiàng)目辦將開發(fā)更為廣闊的兒童福利維度，更為積極的兒童能力及抗逆力為重點(diǎn)的福利觀，以平衡原有的兒童福利理念。從貧困劣勢(shì)視角逐步轉(zhuǎn)化為人們應(yīng)對(duì)逆境時(shí)的能力增強(qiáng)和福利狀況的提升。兒童并不是被動(dòng)的接受者，他們對(duì)自己的發(fā)展能夠做出非常積極主動(dòng)的貢獻(xiàn)，如果他們有參與的途徑和機(jī)會(huì)，就能有能力做出貢獻(xiàn)（Laura Camfi eld，Natalia Streuli＆MLutin Woodhead，2009）。讓5省示范村的兒童在接受初期兒童福利服務(wù)的基礎(chǔ)上，能逐步了解自己的生活經(jīng)歷，自己創(chuàng)造機(jī)會(huì)討論決定自己的事務(wù)，決定改變自己生活的各項(xiàng)介入措施和福利服務(wù)的機(jī)會(huì)，此過程中把兒童視為社會(huì)行動(dòng)者和研究的參與者（Woodhead，M.andFaulkner，D.M.，2008），這是真正以兒童為中心的視角。
同時(shí)項(xiàng)目辦會(huì)更多注重多元化和差異性。兒童的最大利益和發(fā)展在不同的地域和背景下其界定是不同的。把兒童福利和最大利益放在當(dāng)?shù)貎和统扇说慕?jīng)驗(yàn)中理解，同一社區(qū)中不同的群體，相同群體不同的生活階段里，以及不同發(fā)展階段和代際之間對(duì)兒童福利的理解都是不同的。在前期項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目辦會(huì)更加注重各地的文化多元性、理解各地兒童成長(zhǎng)條件的限制和差異性，只有這樣才能進(jìn)一步在當(dāng)?shù)匕l(fā)展出適合實(shí)際條件的福利服務(wù)。
進(jìn)一步注重兒童之間的不平等性和細(xì)致化差異，示范區(qū)的所有兒童在日常生活中并不是被平等對(duì)待，兒童會(huì)因?yàn)樾詣e、年齡、出生的順序，在家中的地位受到不同的對(duì)待，這會(huì)很大程度地影響到女童的成長(zhǎng)。兒童在機(jī)會(huì)和結(jié)果方面的不平等不僅僅體現(xiàn)在家庭、學(xué)校、社區(qū)中，甚至已經(jīng)扎根于當(dāng)?shù)氐奈幕瘍?nèi)，因此需要進(jìn)一步重視這種不平等和差異，在下一步的福利服務(wù)設(shè)計(jì)和安排中提供更好的環(huán)境和氛圍，逐步消除此種不平等。
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