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發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)管理中的四大挑戰(zhàn)
發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)管理中的四大挑戰(zhàn)作者/ 熊萬(wàn)勝
熊萬(wàn)勝，華東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院副教授、副院長(zhǎng)、中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任
在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)管理中遇到的問題具有明顯不同于其他地區(qū)的特征。這里的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都走在全國(guó)前面，問題的暴露和化解也走在全國(guó)前面。所遇到的主要問題可以概括為以下四個(gè)方面，或者說是遇到的四大挑戰(zhàn)。
一、政府公共服務(wù)能力的挑戰(zhàn)
在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府的公共服務(wù)能力迅速提高，但是民眾的需求也在迅速提升，不僅本地居民的需求在提升，本地政府也被要求更多地兼顧到外來(lái)人口，政府的公共服務(wù)能力的不足逐漸凸顯。在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，政府有限的公共服務(wù)能力與日趨復(fù)雜的社會(huì)需求之間的矛盾，已經(jīng)成為一種基本的矛盾關(guān)系。
首先，服務(wù)對(duì)象的結(jié)構(gòu)性增加。其一，越來(lái)越多的農(nóng)民失去了土地，變成了準(zhǔn)市民，他們自主解決自身問題的能力弱化了，轉(zhuǎn)而依賴政府提供各種社會(huì)保障和其他公共服務(wù)。其二，大量外來(lái)人口進(jìn)入本地區(qū)，必將逐步要求本地政府提供與本地人對(duì)等的公共服務(wù)。
其次，政府職能的無(wú)限制擴(kuò)展。在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村或者快速城鎮(zhèn)化區(qū)域，中國(guó)政府的“無(wú)限責(zé)任”特征表現(xiàn)得比較明顯。由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)與生活的自給自足形態(tài)趨于瓦解，他們不得不越來(lái)越依靠政府來(lái)解決從生產(chǎn)到生活、從出生到喪葬的各種問題。政府職能的轉(zhuǎn)變不只是來(lái)自于轄區(qū)內(nèi)社會(huì)的變遷，也來(lái)自于上層國(guó)家的要求，普遍存在的“壓力型政體”和維穩(wěn)體制，對(duì)政府的有序運(yùn)行形成了十分復(fù)雜的影響。特別是，當(dāng)前對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的要求很高，構(gòu)成了對(duì)縣鄉(xiāng)政府執(zhí)政能力的極大考驗(yàn)。
再次，上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)利不清。基層政府負(fù)責(zé)人經(jīng)常會(huì)感到工作的抓手不夠，這可以理解為下級(jí)必須完成上級(jí)交辦的各種任務(wù)，卻未必獲得了相應(yīng)的保障條件。比如郊區(qū)基層政府有責(zé)任保持街道整潔，但是城管隊(duì)伍的人事權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)卻不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，結(jié)果基層政府缺少維護(hù)市容的執(zhí)法權(quán)，卻必須為城管隊(duì)伍發(fā)獎(jiǎng)金或工資。其他像環(huán)保執(zhí)法、安全監(jiān)察、教育管理、農(nóng)業(yè)部門，也可能面臨類似的情況。
對(duì)于日趨復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)和內(nèi)生出來(lái)的各種需求，發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府最常用的手段就是擴(kuò)建機(jī)構(gòu)和增加人手。可是它的行政級(jí)別和基本架構(gòu)卻沒有相應(yīng)改變，其人員編制受到很大的制約，結(jié)果就在行政編制和事業(yè)編制之外出現(xiàn)了大量的聘用人員和編外人員，動(dòng)輒數(shù)以百計(jì)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員規(guī)模甚至可能相當(dāng)于中西部地區(qū)一個(gè)縣的人員規(guī)模，成為體型肥大的超級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
二、江南鄉(xiāng)村土客融合的挑戰(zhàn)
外來(lái)人口的大量流入是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，它所帶來(lái)的影響還在形成之中，尚難預(yù)料。表面看來(lái)，外來(lái)人口的涌入會(huì)帶來(lái)基本生活保障和社會(huì)保障問題、勞資關(guān)系問題、新生代農(nóng)民工問題、農(nóng)民農(nóng)問題、低端市場(chǎng)管理、社會(huì)治安問題，等等。在所有這些問題的背后，有一個(gè)基本的問題：到底如何推進(jìn)外來(lái)人口與本地社會(huì)之間的融合？從某種進(jìn)化史觀來(lái)看，推進(jìn)不同地域人口的文化融合是大勢(shì)所趨，但其進(jìn)度和方式仍然需要探討。這其中有三個(gè)問題需要思考：
第一，土客融合問題關(guān)系到發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的利益平衡。在鄧小平所規(guī)劃的“兩個(gè)大局”的思想中，要求中西部首先要顧全大局，促進(jìn)東部地區(qū)率先發(fā)展；然后東部地區(qū)也要顧全大局，幫助中西部發(fā)展。但是，當(dāng)東部地區(qū)發(fā)展起來(lái)以后，如何實(shí)現(xiàn)利益平衡就成了一個(gè)問題。當(dāng)大量的農(nóng)民背井離鄉(xiāng)到了東部發(fā)達(dá)地區(qū)以后，他們需要政府幫助提供各種基本的公共物品和社會(huì)保障，這種要求是逐步深化的，觸及到如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合這個(gè)問題的內(nèi)核。比如教育問題，從政府解決幼兒入托，到2003年允許外地學(xué)生可以就地接受義務(wù)教育，進(jìn)而在2012年提出了一個(gè)如何解決就地參加高考的問題。再比如社會(huì)保障的問題，從1997年開始為農(nóng)民工辦理職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，到2007年比照城市居民社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)推行外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)制度。其中的基本邏輯是城鄉(xiāng)二元體制的不斷打破。問題是，在東西部發(fā)展尚不平衡的狀態(tài)下，加速推動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制的瓦解，將可能導(dǎo)致中西部人口的大規(guī)模遷移，這種趨勢(shì)導(dǎo)致的復(fù)雜后果必須為決策者考慮在內(nèi)。
第二，江南土客融合問題的特殊性與吳越文化的特殊性有關(guān)。外來(lái)人口與本地社會(huì)的融合問題或者說土客交融的問題，既有利益內(nèi)涵，也有文化內(nèi)涵。從文化上來(lái)說，南方的吳文化、越文化與中原文化和其他地區(qū)文化之間的融合問題是千百年來(lái)的老問題，始終沒有得到解決。這些文化之間的融合在近幾十年尤其是近十幾年來(lái)突然加速，它所導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)必須得到充分的估計(jì)。
第三，外來(lái)人口進(jìn)入城市和進(jìn)入農(nóng)村的性質(zhì)存在明顯的差別。城市本來(lái)就是五方雜處的空間，它的包容性是由它的市場(chǎng)功能天然賦予的，市場(chǎng)必然要允許和歡迎八方來(lái)客。但農(nóng)村卻有著它天然的封閉性，一方面，農(nóng)村存在農(nóng)民集體，非農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得擁有土地甚至宅基地；(管理科學(xué)論文 www.panasonaic.com)另一方面，農(nóng)村是本地地方性傳統(tǒng)文化的搖籃。我們不能說這些地方文化都應(yīng)該消失，就像我們可以要求城鎮(zhèn)的公務(wù)員在辦公期間講普通話，但不能要求村委會(huì)主任在工作期間也必須講普通話一樣。此外，在江南地區(qū)的農(nóng)村，還出現(xiàn)了本地人反過來(lái)害怕外地人的奇特現(xiàn)象，這種社會(huì)心態(tài)所潛藏的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也是值得特別注意的。
三、低端市場(chǎng)管理的挑戰(zhàn)
當(dāng)前，社會(huì)分層不斷結(jié)構(gòu)化，不同階層的生活方式和消費(fèi)方式趨于分化，在城市中出現(xiàn)了主要針對(duì)低階層市民服務(wù)的低端市場(chǎng)。這個(gè)低端市場(chǎng)中有大量的外來(lái)人員、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和非法經(jīng)營(yíng)者，成為當(dāng)前社會(huì)管理的一大難題。201 1年浙江湖州織里發(fā)生的外來(lái)機(jī)戶抗費(fèi)事件，就是這種管理困難的直觀反映。
以東部某鎮(zhèn)為例：在二輪延包以后，外來(lái)務(wù)農(nóng)人員大量增加，目前有超過4000名外來(lái)務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)的擴(kuò)張，個(gè)體工商戶的人數(shù)也迅速增加。目前，該鎮(zhèn)有11000家左右的個(gè)體戶，近千輛黑車，以及大量的流動(dòng)攤販。個(gè)體戶中以本地人名義登記的在30%左右，但實(shí)際經(jīng)營(yíng)者中本地人比例不到10%。因此，對(duì)個(gè)體家庭經(jīng)營(yíng)者的管理勢(shì)必遭遇特殊的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
第一，與進(jìn)廠務(wù)工的人員不同，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)過程中直接面對(duì)基層管理者。在管理外來(lái)務(wù)工人員時(shí)，企業(yè)管理者其實(shí)擔(dān)當(dāng)了一個(gè)中介的角色，但在面對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶時(shí)，本地管理者要直接面對(duì)經(jīng)營(yíng)戶。在面對(duì)面的執(zhí)法過程中，很容易發(fā)生情緒上的緊張。尤其是在管理外來(lái)經(jīng)營(yíng)戶時(shí)，這個(gè)情況更值得重視，很多的外來(lái)經(jīng)營(yíng)戶存在地域性或家族性的聚合，有的相互間還存在某種經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系。
第二，執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的難度比較大。在某鎮(zhèn)11000家個(gè)體戶中，在工商局登記的只有5600家，實(shí)際繳稅的約2000家，不繳稅的行為有合法的，也有不合法的。在打擊黑車的過程中，總有部分人能夠得到情報(bào)，逃脫打擊。事實(shí)上，的確存在一些執(zhí)法人員利用職務(wù)之便盤剝這些黑車司機(jī)，進(jìn)而結(jié)成了利益共同體。
第三，相對(duì)工廠里的普通工人和本地的一般群眾而言，外來(lái)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的。人際關(guān)系比較發(fā)達(dá)，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的年齡比較大，人情練達(dá)。比如筆者所了解的一個(gè)非法行醫(yī)者，他是退伍軍人，在部隊(duì)做衛(wèi)生員，退伍后到上海非法行醫(yī)，他很會(huì)做人，待人熱情，允許別人賒賬，還送藥給窮人。因此，當(dāng)政府去取締時(shí)，遇到群眾的起哄，最后在警察的幫助下工作人員才安全地撤離了現(xiàn)場(chǎng)。
四、“農(nóng)民農(nóng)”現(xiàn)象的挑戰(zhàn)
對(duì)應(yīng)于“農(nóng)民工”的提法，我們可以把到本地來(lái)務(wù)農(nóng)的外來(lái)農(nóng)民稱為“農(nóng)民農(nóng)”，他們廣泛地散布在發(fā)達(dá)地區(qū)尚未被征用或者雖被征用卻暫未被開發(fā)的土地上。他們的收入比在老家務(wù)農(nóng)高，生活遠(yuǎn)比農(nóng)民工自由，而且，他們往往結(jié)伴而來(lái)，輕易地在當(dāng)?shù)刂亟松鐣?huì)支持網(wǎng)絡(luò)。越來(lái)越多的農(nóng)民農(nóng)選擇在自己租來(lái)的地頭搭建大棚居住，與本地農(nóng)民的小樓相對(duì)而望。前者萎靡不振，后者生機(jī)勃勃。而且，這些外來(lái)農(nóng)民農(nóng)確有一種扎根當(dāng)?shù)亍凡凰际竦膬A向�？梢哉f，外來(lái)“農(nóng)民農(nóng)”對(duì)本地農(nóng)民的更替壓力，將可能形成一種生物和文化意義上的釜底抽薪，甚至動(dòng)搖發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村的基本社會(huì)性質(zhì)。
農(nóng)民農(nóng)問題的性質(zhì)是：我們雖然有能力把本地農(nóng)民變成市民，卻無(wú)法把小生產(chǎn)都變成大生產(chǎn)，結(jié)果這個(gè)小生產(chǎn)的任務(wù)就由農(nóng)民農(nóng)來(lái)完成。
對(duì)這個(gè)判斷還可以這樣來(lái)解釋：在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，看似必然帶來(lái)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的契機(jī)，許多地方都發(fā)展了很多的農(nóng)業(yè)企業(yè)來(lái)實(shí)施規(guī)�；�(jīng)營(yíng)，但是這種規(guī)模經(jīng)營(yíng)遇到兩個(gè)基本問題。其一，到底多大規(guī)模才是適度規(guī)模？其二，企業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和家庭的規(guī)模經(jīng)營(yíng)相比較，是否具有優(yōu)勢(shì)？由于這兩個(gè)問題都沒有得到解答，所以，規(guī)模經(jīng)營(yíng)在發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展并不像想象得那么快。同時(shí)，本地農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力又不斷退出。結(jié)果，本地農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量地被外地流動(dòng)農(nóng)民所替代。這些流動(dòng)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)方式往往采取了家庭經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)了家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，相比于大企業(yè)的規(guī)模來(lái)說，這些“農(nóng)民農(nóng)”家庭的經(jīng)營(yíng)規(guī)模依然是“小”的，還是小生產(chǎn)。
在此，值得注意的是，這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革也帶來(lái)了社會(huì)文化更替的可能。
注釋：
�、龠@個(gè)提法出自華東理工大學(xué)的曹錦清教授。
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