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關(guān)于我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法制化的思考
關(guān)于我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法制化的思考劉靈芝，夏琳
（大連民族學(xué)院文法學(xué)院，遼寧大連 116600）
摘要：對于擁有1.85億60歲以上老年人的中國，加快建立健全社會養(yǎng)老服務(wù)體系，是解決“老有所養(yǎng)”問題的有效途徑之一。目前，我國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)正在逐步壯大，居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不斷增多，社會養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員隊伍也在不斷壯大，法制化管理是社會養(yǎng)老服務(wù)體系有序發(fā)展的重要保證。在加強社會養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、標準化、信息化建設(shè)的同時，應(yīng)當加緊制定相關(guān)法律、法規(guī)，加強對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)及其工作人員的法律規(guī)制，依法保護老年人的合法權(quán)益。
關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老服務(wù)體系；老年人權(quán)益；法律規(guī)制
社會養(yǎng)老服務(wù)體系是與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標準、運行機制和監(jiān)管制度。在依法治國、建設(shè)社會主義法制國家的背景下，我們對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法制化問題進行探討是必要的。
一、我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀及趨勢
近年來，我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在不斷擴大，全國各地都積極行動起來，有的成立養(yǎng)老服務(wù)社會化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有的將推進養(yǎng)老服務(wù)社會化、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)列入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及其他專項規(guī)劃，有的將養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)體系完善列入為民辦實事項目和目標考核責(zé)任內(nèi)容，同時，出臺優(yōu)惠政策，扶持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，使養(yǎng)老服務(wù)社會化工作強勢推進，蓬勃開展。
概言之，我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已取得了長足進展，一是養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)建設(shè)不斷推進，二是養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架初步確立，三是養(yǎng)老服務(wù)多元化投入格局日趨形成，四是養(yǎng)老服務(wù)體系的惠及范圍逐步擴大，五是養(yǎng)老服務(wù)體系的能力建設(shè)不斷加強。特別是不少地方政府，在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上先行先試、大膽創(chuàng)新，積累了許多行之有效的好辦法好經(jīng)驗。
按照我國《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（2011 -2015）要求，在“十二五”期間，要基本建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充，資金保障與服務(wù)提供相匹配，無償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合，政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾互助，具有中國特色的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，讓老年人安享晚年生活。從社會主義初級階段的基本國情出發(fā)，初步建立了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的中國特色社會養(yǎng)老服務(wù)體系。因此，未來幾年里，我國將進一步大力推進居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的專業(yè)化、標準化、信息化、法制化。
居家養(yǎng)老社會化，是指政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。它是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新，是我國發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。服務(wù)內(nèi)容和項目主要包括三方面日常照料、健康護理服務(wù)和精神慰藉方面的服務(wù)等。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，主要是因地制宜地開展老年人人戶服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)、文體娛樂等服務(wù)，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力。(論文范文 www.panasonaic.com)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，是指積極引導(dǎo)和鼓勵社會力量興辦老年公寓、福利院、敬老院等養(yǎng)老機構(gòu)。目前，我國共有各類養(yǎng)老機構(gòu)38 060個，床位266.2萬張，收養(yǎng)各類人員210.9萬人，多種所有制成分興辦養(yǎng)老機構(gòu)的實踐取得了一定的成效。
二、我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法律制度亟待完善
法制化管理是社會養(yǎng)老服務(wù)體系有序發(fā)展的重要保證。為推動我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，國家先后頒布和實施了一系列政策法規(guī)。2000年，經(jīng)國務(wù)院批準，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，提出了推進以養(yǎng)老為重點的社會福利社會化的指導(dǎo)思想、基本目標和總體要求，并從建設(shè)用地、稅收、公用事業(yè)收費和費用補貼等角度制定了諸多優(yōu)惠政策。2005年，民政部出臺了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，鼓勵和扶持企事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)。2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了全國老齡辦和民政部等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，要求按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系。2008年，全國老齡辦、民政部出臺了《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，提出在全國城市社區(qū)基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
在養(yǎng)老機構(gòu)管理方面，民政部制定并頒布了《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》，對社會福利機構(gòu)的規(guī)劃、設(shè)立、日常運營和服務(wù)做出了明確的規(guī)定。全國各地也立足本地實際情況制定和完善了許多具體化、可操作性強的政策、法規(guī)和標準，使我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初步走上了有章可循的軌道。
同時，我們也看到，我國規(guī)范社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法律制度處于滯后狀態(tài)，亟待完善。一方面，缺乏發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的專項行政法規(guī)，現(xiàn)有法律規(guī)定主要散見于老年人權(quán)益保障法、民法通則和婚姻法等法律文本之中。另一方面，相關(guān)法律的權(quán)威性不足，缺乏基本的約束力和執(zhí)行力，許多規(guī)定執(zhí)行起來困難重重；三是原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定過多，現(xiàn)實的操作性不強，更缺少相應(yīng)的實施機制。如《老年人權(quán)益保障法》第33條規(guī)定：“國家鼓勵、扶持社會組織或者個人興辦老年福利院、敬老院、老年公寓、老年醫(yī)療康復(fù)中心和老年文化體育活動場所等設(shè)施�！薄暗胤礁骷壢嗣裾畱�(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，逐步增加對老年福利事業(yè)的投入，興辦老年福利設(shè)施�！痹摲ǖ�35條規(guī)定：“發(fā)展社區(qū)服務(wù)，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、疾病護理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點。”“發(fā)揚鄰里互助的傳統(tǒng)，提倡鄰里間關(guān)心、幫助有困難的老年人�！薄肮膭詈椭С稚鐣驹刚邽槔夏耆朔⻊�(wù)�！�
實踐中，我國目前關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面的法規(guī)、條例還很不健全，現(xiàn)有的政策法規(guī)也不明確，操作起來比較困難。同時，規(guī)范機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)也不健全，尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的立法規(guī)制尚屬空白，直接影響民辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理以及民辦養(yǎng)老機構(gòu)和人住老年人的合法權(quán)益。
由此，本文認為，我國在加強社會養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、標準化、信息化建設(shè)的同時，應(yīng)當加緊制定相關(guān)法律、法規(guī)，抓緊修訂《老年人權(quán)益保障法》，并制定《全國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理條例》、《養(yǎng)老機構(gòu)老年人傷害事故處理辦法》等法規(guī)，依法對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)管。各地應(yīng)當及時制定有關(guān)社會養(yǎng)老服務(wù)的地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供制度保證，使老年人的合法權(quán)益得到及時有效的維護。
三、進一步推進我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法制化的對策
所謂法制化，簡言之，就是要求一個國家在政治經(jīng)濟文化生活的各個方面都要建立健全、完善的法律制度體系，并按照法律的要求而運行。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法制化，是指社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)范化、法律化，使我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實現(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃第三部分：“主要任務(wù)”，第（四）項規(guī)定為“老齡服務(wù)”，要求“切實加強養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管”，要求進一步完善養(yǎng)老機構(gòu)行政管理的法律法規(guī)，建立養(yǎng)老機構(gòu)準入、退出與監(jiān)管制度，做好養(yǎng)老機構(gòu)登記注冊和日常檢查、監(jiān)督管理工作。本文認為，我國應(yīng)當從以下幾方面加強社會養(yǎng)老服務(wù)法律制度建設(shè)：
�。ㄒ唬┥鐣B(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理的制度化
社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理制度化，是指我國應(yīng)當抓緊研究制定養(yǎng)老機構(gòu)的管理辦法，理順管理體制，按照2006年國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》要求，建立公開、平等規(guī)范的準入、監(jiān)管、退出機制，配套完善相關(guān)制度措施，將各類養(yǎng)老機構(gòu)納入監(jiān)管范圍。2012年全國人大會議期間就有代表提出國家應(yīng)當制定《社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理條例》，并建議《社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理條例》基本內(nèi)容應(yīng)包括養(yǎng)老機構(gòu)的性質(zhì)及法律地位、各類養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立的條件及審批程序、鼓勵民間投資開辦養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)定、建立養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任強制保險制度、建立護理人員的準入制度、養(yǎng)老機構(gòu)的安全保障義務(wù)范圍、法律責(zé)任等。
目前，全國人大常委會正在討論的我國《老年人權(quán)益保障法修訂草案》，增加了“社會服務(wù)”內(nèi)容作為第四章，用15個條文的篇幅規(guī)定了有關(guān)老年人的社會服務(wù)問題。如該《修訂草案》第36條規(guī)定：“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系�！钡�37條規(guī)定：“地方各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當采取措施，鼓勵、支持專業(yè)服務(wù)機構(gòu)及其他組織和個人，為居住在家中的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務(wù)�！钡�38條規(guī)定：“地方各級人民政府和有關(guān)部門、基層群眾性自治組織，應(yīng)當發(fā)展社區(qū)服務(wù)，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入社區(qū)配套建設(shè)規(guī)劃，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、疾病護理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點。”第42條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門制定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)等標準，建立健全養(yǎng)老機構(gòu)分類管理和養(yǎng)老服務(wù)評估制度�！钡�44條規(guī)定：“為老年人提供住宿照料服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)獲得縣級以上人民政府民政部門設(shè)立許可后，依法進行登記�！钡�47條規(guī)定：“養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)。養(yǎng)老機構(gòu)及其工作人員不得以任何方式侵害老年人的權(quán)益�！�
由此，我們看到，國家在逐步加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法制化，我們相信，不久的將來，我國社會養(yǎng)老服
務(wù)機構(gòu)會有法可依。我們建議各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當抓緊研究制定養(yǎng)老服務(wù)的地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，為我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供制度保證。
�。ǘ┚蛹茵B(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的制度化
我國《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》第五部分“保障措施”規(guī)定：要加強制度建設(shè)，確保規(guī)范運營。要求“建立、健全相關(guān)法律法規(guī)，建立養(yǎng)老服務(wù)準入、退出、監(jiān)管制度，加大執(zhí)法力度，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場行為。制定和完善居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)標準，建立相應(yīng)的認證體系，大力推動養(yǎng)老服務(wù)標準化，促進養(yǎng)老服務(wù)示范活動深入開展。
實踐中，一些地方法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)開始對居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進行規(guī)制。如遼寧省，在居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，遼寧省民政廳制定了相關(guān)配套的政策文件，如開展居家養(yǎng)老、規(guī)范居家養(yǎng)老資金管理和使用、開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范單位創(chuàng)建活動和民辦養(yǎng)老機構(gòu)審批與管理辦法，各市也結(jié)合本地實際情況，制定出臺了操作性很強的相關(guān)配套政策，全省形成了較為健全的養(yǎng)老服務(wù)社會化政策體系。如遼寧省鞍山市出臺了《關(guān)于開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實施意見》（鞍民發(fā)[2005]74號）和《關(guān)于規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)資金管理和使用的通知》（鞍民發(fā)[2005]87號），近幾年較好地完成了為5 000名老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)的目標。
2008年7月遼寧省大連市制訂了《大連市完善居家養(yǎng)老服務(wù)工作實施意見》。大連市沙河口區(qū)在區(qū)成立居家養(yǎng)老管理辦公室，主要職責(zé)是制定相應(yīng)政策和管理制度，組織協(xié)調(diào)居家養(yǎng)老管理服務(wù)、審批養(yǎng)老和公益崗位資金發(fā)放；在街道成立居家養(yǎng)老管理服務(wù)中心，主要職責(zé)是居家養(yǎng)老的入戶調(diào)查、養(yǎng)護對象審核報批、培訓(xùn)管理養(yǎng)護人員等日常管理工作和組織養(yǎng)老服務(wù)義工和志愿者隊伍開展活動；在社區(qū)居委會成立居家養(yǎng)老服務(wù)站，由轄區(qū)老黨員、退休職工、居民代表組成居家養(yǎng)老“檢查小組”，依據(jù)居家養(yǎng)老管理辦法和養(yǎng)護員職責(zé)，入戶了解服務(wù)情況，定期檢查由養(yǎng)護員每月填寫并由養(yǎng)護對象簽字的《家庭收支明細賬》和《服務(wù)日記》等，保障老年人的合法權(quán)益。
�。ㄈ┥鐣B(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部管理的制度化
民政部頒布的《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》和《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》，提出了管理和做好養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)工作的原則、指導(dǎo)思想、工作目標和服務(wù)標準，要求各地方結(jié)合實際，進一步落實責(zé)任分工，建立分工負責(zé)制。同時，要求各地方認真研究制定管理制度和配套措施，把各項管理措施落到實處；并要求各養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)切實加強內(nèi)部各項管理工作，建立健全各項規(guī)章制度和服務(wù)標準，并將各項規(guī)章制度和服務(wù)標準張榜公布。因此，各地方應(yīng)當積極推進社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部管理的規(guī)范化，健全各項規(guī)章制度，全面提高管理服務(wù)水平。 本文認為，實踐中，尤其應(yīng)當規(guī)范機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)合同主要內(nèi)容，明確入住老年人、老人家屬（監(jiān)護人）、送養(yǎng)人以及保證人各方的法律地位及在養(yǎng)老服務(wù)過程中相互的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；根據(jù)住養(yǎng)老人的生活自理能力和護理等級規(guī)范，科學(xué)地實施分級護理、分類管理，嚴格按照服務(wù)標準，為老年人提供舒適、到位的服務(wù)。例如，遼寧省大連市民政局《關(guān)于在全市養(yǎng)老福利機構(gòu)中推薦使用（養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)員入住協(xié)議書）等文本的通知》要求，與入住老年人或者家屬（監(jiān)護人）簽訂托養(yǎng)服務(wù)協(xié)議書或合同書，明確雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，最大限度的避免不必要的糾紛。
�。ㄋ模┥鐣B(yǎng)老服務(wù)人員隊伍管理的制度化
本文所稱社會養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍管理的制度化即加強對養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍的管理和監(jiān)督，對從事養(yǎng)老服務(wù)人員實行培訓(xùn)考核持證上崗，盡快制定為老服務(wù)各個崗位的從業(yè)資格，依法管理相關(guān)從業(yè)人員，對在居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)工作中造成老年人人身或財產(chǎn)損害的，依法追究法律責(zé)任。全國人大常委會正在討論的我國《老年人權(quán)益保障法修訂草案》第46條規(guī)定：“國家建立健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、使用、評價和激勵制度，依法規(guī)范用工，促進從業(yè)人員勞動報酬合理增長，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊伍�！�
實踐中，應(yīng)當推行養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級考核評定制度和管理服務(wù)人員等級證書制度。做到養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)生、護士、護理員等專業(yè)人員全員培訓(xùn)，嚴格實現(xiàn)持證上崗，逐步實現(xiàn)社會福利教育培訓(xùn)工作的制度化和社會化，不斷提高社會福利從業(yè)人員的政治素質(zhì)、法制觀念和專業(yè)水平。護理員應(yīng)當了解和掌握社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老方式、職業(yè)道德、老年人心理特點、生理特點、老年人的飲食、老年人的護理、老年人的精神慰籍等方面的知識，基本掌握為老服務(wù)的技能。
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