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中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：結(jié)構(gòu)考察與績(jī)效度量
中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：結(jié)構(gòu)考察與績(jī)效度量
作者/葉劍平田晨光
內(nèi)容摘要農(nóng)地制度是中國(guó)千百年來(lái)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之基本的制度支撐，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度則是農(nóng)地制度之核心�，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論指出，完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括專有的使用權(quán)、收益的獨(dú)占權(quán)和自由的交易權(quán)、中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰、不穩(wěn)定、不完整對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的負(fù)外部性已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)學(xué)界共識(shí)，但對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成尚存爭(zhēng)議�；谥袊�(guó)人民大學(xué)土地管理系與美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所（RDI）于2005年和2011年共同組織的17省農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查所取得的一手?jǐn)?shù)據(jù)，通過(guò)實(shí)證研究解析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，將其分為農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)和權(quán)利穩(wěn)定性四個(gè)部分。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同省份、不同地域的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效進(jìn)行量化比較，并考察2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改進(jìn)程度，以期為中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)績(jī)效的優(yōu)化提供參考。
關(guān)鍵詞轉(zhuǎn)型時(shí)期城鎮(zhèn)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)權(quán)績(jī)效
作者1葉劍平，中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任、公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；2田晨光，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。（北京：100872）
中國(guó)當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)。城鎮(zhèn)與農(nóng)村也在經(jīng)歷著巨大的變革，城鎮(zhèn)人口、規(guī)模迅速增加，而農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r不容樂(lè)觀。依據(jù)錢納里城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段關(guān)系的基本理論，中國(guó)目前正處于工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的階段。最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前中國(guó)城市化水平已經(jīng)突破50%�？焖俪擎�(zhèn)化的背景下，中央政府需要給予農(nóng)村發(fā)展和“三農(nóng)問(wèn)題”更多關(guān)注，特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。
一
經(jīng)過(guò)30多年的不斷探索，中國(guó)農(nóng)村土地制度改革正在不斷向縱深推進(jìn)。實(shí)踐證明，在改革推進(jìn)的過(guò)程中，所面臨的困難越來(lái)越多地來(lái)自于體制性障礙，特別是在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)方面。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論表明，意愿的制度供給和實(shí)際的制度供給總是有差異的，這就使得制度均衡成為一種理想狀態(tài)，而制度非均衡成為現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)，制度變遷（在此包涵兩重含義：制度創(chuàng)新和新舊體制轉(zhuǎn)軌）實(shí)質(zhì)上是對(duì)制度非均衡的一種反應(yīng)。中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷始于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，從人民公社制度下農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益分配權(quán)的集體所有，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、農(nóng)戶替代生產(chǎn)隊(duì)成為生產(chǎn)和收入分配的基本主體，農(nóng)戶的權(quán)利和責(zé)任得以統(tǒng)一，使其獲得了在人民公社制度下無(wú)法獲得的收益，從而推動(dòng)了農(nóng)村土地制度的變遷。
正如道格拉斯，諾斯所言，“只有在預(yù)期收益（潛在利潤(rùn)）超過(guò)預(yù)期成本的前提下，制度創(chuàng)新才會(huì)出現(xiàn)。只有當(dāng)這一條件得以滿足時(shí)，社會(huì)內(nèi)部才會(huì)出現(xiàn)改變制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的可能”。轉(zhuǎn)型深化時(shí)期，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作為內(nèi)生變量對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響至關(guān)重要。在此背景下，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和基本構(gòu)成對(duì)于深化中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要啟示。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)于產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵提出了“所有權(quán)”說(shuō)、“法律”說(shuō)、“社會(huì)關(guān)系”說(shuō)、“功能”說(shuō)等學(xué)說(shuō)，盡管存在種種爭(zhēng)論和差異，但有三點(diǎn)已達(dá)成共識(shí)：（1）產(chǎn)權(quán)是一種排他性的權(quán)利，可以進(jìn)行平等、自由交易；（2）產(chǎn)權(quán)是由物的存在及關(guān)于他們的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系的基本規(guī)則；（3）產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等基本權(quán)能。就中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)而言，學(xué)術(shù)界對(duì)于其權(quán)利構(gòu)成尚存爭(zhēng)議。姚洋在分析中國(guó)農(nóng)地制度的現(xiàn)狀時(shí)，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分為多種權(quán)利束，包括法律所有權(quán)、剩余索取權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)以及這些權(quán)利的可靠性等。 (范文先生網(wǎng) www.panasonaic.com) 周其仁認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利包括：轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，在組成產(chǎn)權(quán)的這三項(xiàng)權(quán)利中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用，因?yàn)榈玫角宄缍ǖ霓D(zhuǎn)讓權(quán)一定包含著清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)。錢忠好依據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，將中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分為農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)地收益權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)，并且在農(nóng)戶層面上，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整性和完全性不斷增強(qiáng)的變遷。
基本的問(wèn)題仍在于：（1）如何明確中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成？（2）如何度量中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整或殘缺程度及其改進(jìn)程度？這也是本文研究的核心問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決對(duì)于優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行狀況具有重要意義。同時(shí)，本文進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分析和研究的核心思想在于，研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其變遷對(duì)資源配置效率的影響。
二
從2005年至2011年，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)在經(jīng)濟(jì)環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展、宏觀政策等方面均發(fā)生著重大的變革，之前的強(qiáng)影響因素已被當(dāng)前新的影響因素所替代。在這關(guān)鍵的體制轉(zhuǎn)型與制度變遷時(shí)期，分析中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和改進(jìn)程度，將對(duì)深入了解農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)狀況、利用形式、資本化趨勢(shì)等各個(gè)方面起著重要作用。
�。ㄒ唬┭芯糠椒ǎ禾镆罢{(diào)查與實(shí)證分析
中國(guó)17省農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱17省調(diào)查），旨在考察中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利政策的落實(shí)情況和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行情況，從最基層、最廣泛的范圍上了解農(nóng)民對(duì)土地的利用狀況和對(duì)政策變遷的基本要求，為中央政府進(jìn)一步制定土地政策提供第一手資料和參考。17省調(diào)查的基本抽樣方法是多階段隨機(jī)抽樣與重點(diǎn)抽樣相結(jié)合。問(wèn)卷結(jié)構(gòu)方面，每次調(diào)查的問(wèn)卷設(shè)計(jì)基本一致，但都會(huì)根據(jù)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展中的新情況、新問(wèn)題重新調(diào)整問(wèn)卷結(jié)構(gòu)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)方面的熱點(diǎn)問(wèn)題。2011年17省調(diào)查覆蓋了中國(guó)17個(gè)省、自治區(qū)的299個(gè)縣和662個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共入戶訪談了1956名農(nóng)民。
17省調(diào)查問(wèn)卷問(wèn)題眾多，從不同方面反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。因此，要找到大量問(wèn)題中潛在的、反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要方面的“公共因子”，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，就需要使用因子分析方法，即基于不同項(xiàng)目的彼此相關(guān)程度形成因子或聚類的技術(shù)，提煉出度量農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主因子。然后根據(jù)因子分析的結(jié)果，參照各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分值情況，考察各省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完整或殘缺程度，并觀察各省份在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)四個(gè)方面的績(jī)效表現(xiàn)，從而分析產(chǎn)權(quán)殘缺的主要原因�；谶@種分析模式，可以對(duì)各省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效優(yōu)化提出有針對(duì)性的政策建議，也為度量和改進(jìn)各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效提供了一種較為明確和細(xì)化的方法。
�。ǘ┓治鼋Y(jié)論
1．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
通過(guò)對(duì)2005年和2011年17省調(diào)查獲取的第一手?jǐn)?shù)據(jù)的詳細(xì)分析，最終借助因子分析將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利束”確定為：農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)和權(quán)利穩(wěn)定性。這一結(jié)構(gòu)基本符合產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論要點(diǎn)和中國(guó)當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況。
2．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效與改進(jìn)程度
關(guān)于制度安排與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)系，道格拉斯，諾斯的基本觀點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于制度因素，一種提供適當(dāng)?shù)膫�(gè)人刺激的制度是促進(jìn)一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。在通過(guò)因子分析明確中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本結(jié)構(gòu)后，需要進(jìn)一步探討各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效差別，以及各省份間不同產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)出的差異。當(dāng)然，由于政府在一定程度上對(duì)實(shí)踐認(rèn)識(shí)的局限性，使得制度設(shè)計(jì)和安排總是漸進(jìn)性的，因此連續(xù)考察2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效的改進(jìn)程度是必要的。
�。�1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效比較
從圖1中可以看出，2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效最好的是湖南省，最差的是貴州省，兩省主要差異體現(xiàn)在權(quán)利穩(wěn)定性上，基本處于兩個(gè)極端值。就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的四個(gè)方面表現(xiàn)來(lái)看，廣西壯族自治區(qū)、河北省在農(nóng)地使用權(quán)上表現(xiàn)較好；浙江省、吉林省在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)上分值較高；云南省、福建省在農(nóng)地收益權(quán)上出現(xiàn)了極高值；湖南省、黑龍江省的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相對(duì)較為穩(wěn)定。因此，這些省份在提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效方面的具體政策和執(zhí)行方案應(yīng)存在可供研究和借鑒之處。
考慮到地區(qū)差異、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效的影響，我們進(jìn)一步考察各區(qū)域不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)各方面表現(xiàn)的差異。依據(jù)2003年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的東、中、西部地區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，將調(diào)查涉及的17個(gè)省份劃分為不同區(qū)域，各省在區(qū)域中的權(quán)重值由各省2011年農(nóng)業(yè)入口數(shù)計(jì)算得出，具體分值見(jiàn)表1。
總的來(lái)看，各區(qū)域農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效表現(xiàn)從高至低為：東部地區(qū)>西部地區(qū)>中部地區(qū)。東部地區(qū)與西部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得分基本接近，而中部地區(qū)的表現(xiàn)較差。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的四個(gè)方面來(lái)看，東部地區(qū)在農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)方面表現(xiàn)較好，主要原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，基本已進(jìn)入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的中期階段，土地征收的發(fā)生頻率較低，農(nóng)地使用權(quán)得以有效保障，同時(shí)東部地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)較為頻繁。西部地區(qū)在農(nóng)地收益權(quán)上得分較高，則是因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民除外出打工外，本地非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較少，經(jīng)營(yíng)土地成為他們的最優(yōu)選擇，通過(guò)對(duì)土地進(jìn)行中長(zhǎng)期的投入可以獲得較為穩(wěn)定的收入。各區(qū)域在權(quán)利穩(wěn)定性指標(biāo)上均表現(xiàn)較差，這和農(nóng)村土地確權(quán)的緩慢進(jìn)展有著密不可分的聯(lián)系。同時(shí)，2008年以來(lái)出現(xiàn)的新一輪城市工商企業(yè)“農(nóng)村圈地”運(yùn)動(dòng)以及基于“指標(biāo)置換”沖動(dòng)的各地方政府推進(jìn)的“農(nóng)民上樓”，也對(duì)農(nóng)民集體土地權(quán)利的穩(wěn)定性構(gòu)成重大威脅：
（2）2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改進(jìn)程度
[NextPage]
中國(guó)的城市化水平由2005年的42.99%提高至2011年的51.27%，其間所引起的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)、農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變革，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和績(jī)效產(chǎn)生著較大的沖擊。以17省份當(dāng)年的農(nóng)業(yè)人口數(shù)占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的比例為權(quán)重值，計(jì)算出2005年和2011年全國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的總分值分別為：-0.028、-0.026�？梢钥闯�，從2005年至2011年，中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整度和績(jī)效并未出現(xiàn)較大改進(jìn)，同時(shí)兩年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)總分值仍為負(fù)數(shù)，表明中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況仍不容樂(lè)觀。圖2描述了17省份在2005年與2叭1年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分值的對(duì)比，整體來(lái)看，絕大多數(shù)省份產(chǎn)權(quán)狀況基本沒(méi)有變化，而貴州省、河南省、江西省和湖北省的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況出現(xiàn)較大程度的惡化。
3．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)影響因素
�。�1）宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的影響
轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的選擇對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完善程度具有重要影響。中國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、改革開(kāi)放中走在前列的省份（如福建省、江蘇省、浙江�。┺r(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效反而表現(xiàn)較差，人均GDP與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分值間負(fù)相關(guān)關(guān)系較為顯著�？傮w來(lái)看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效和完善程度并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而得以改善，人均GDP越高的省份，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分值反而較低；而中西部地區(qū)的部分省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，基本與人均GDP保持正相關(guān)關(guān)系�？梢�(jiàn)，經(jīng)濟(jì)粗放、低效的發(fā)展方式和“人口城鎮(zhèn)化”的數(shù)量型城鎮(zhèn)化模式，對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效帶來(lái)極大的干擾和阻礙，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”勢(shì)在必行。
�。�2）收入類指標(biāo)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的影響
明晰、穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)民的收入水平具有顯著影響。絕大多數(shù)省份農(nóng)民人均純收入水平與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，土地作為農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，在其收入構(gòu)成中扮演著重要作用。2011年17省調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在土地上進(jìn)行中長(zhǎng)期副業(yè)投資的農(nóng)戶2010年戶均副業(yè)收入為14900元；而據(jù)歷年調(diào)查數(shù)據(jù)估算，從1998年起，因農(nóng)戶擁有相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)而進(jìn)行的副業(yè)投入，總共為農(nóng)民創(chuàng)造了3630億元的純收入。這一數(shù)字還僅僅來(lái)自于一小部分農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰、穩(wěn)定、已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行中長(zhǎng)期投入的農(nóng)民。如果“十二五”期間中央政府進(jìn)一步完善集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)安排，那么土地資產(chǎn)化的效應(yīng)將更為顯著。
需要注意的是，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分值與城鄉(xiāng)居民收入比呈現(xiàn)較為明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系：城鄉(xiāng)居民收入比越大，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效越差，城市在發(fā)展和擴(kuò)張過(guò)程中對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)地的侵害仍在持續(xù)：目前中國(guó)收入差距的擴(kuò)大不僅僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別上，農(nóng)村地區(qū)的收入差距也已經(jīng)顯現(xiàn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2012年1月公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)農(nóng)村居民基尼系數(shù)為0.3897，已經(jīng)接近國(guó)際公認(rèn)的警戒線水平（0.4）-從目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況來(lái)看，問(wèn)題的解決有待于中央政府“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”政策的進(jìn)一步推進(jìn)和完善。
三
推進(jìn)中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程，破解當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決“三農(nóng)”難題，都無(wú)法回避中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度變遷問(wèn)題。
�。ㄒ唬┥顚哟蔚膯�(wèn)題：制度層面的思考
1．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰、不穩(wěn)定直接阻礙農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程
世界多個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性直接影響農(nóng)民利用土地的效率及其在土地上進(jìn)行投入的熱情。當(dāng)然，家庭結(jié)構(gòu)、收入預(yù)期、融資渠道、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)化程度等因素，對(duì)農(nóng)民使用土地的效率均有一定影響，但作為核心生產(chǎn)要素的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)無(wú)疑是影響農(nóng)民決策的最重要條件。中央十七屆三中全會(huì)以后，2010年一號(hào)文件、“十二五”規(guī)劃中明確提出加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等中央部委也兩次發(fā)文，提出具體要求和安排。但從2011年17省調(diào)查結(jié)果來(lái)看，始于2008年的農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，進(jìn)展仍較為緩慢，尚有23.07%的被調(diào)查農(nóng)戶沒(méi)有任何土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)的證明文件。由于確權(quán)工作涉及到村集體組織的利益分配和來(lái)自征地工作的交易成本，地方政府在基層執(zhí)行遇到不小阻力的同時(shí)，自身動(dòng)力性同樣不足。
2．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效差異間接拉大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
從全國(guó)范圍來(lái)看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效由高至低的區(qū)域分布為：東部地區(qū)>西部地區(qū)>中部地區(qū)。東部地區(qū)在農(nóng)地使用權(quán)與農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)方面表現(xiàn)良好；西部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性相對(duì)較好，但由于農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度不足，農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生頻率較低，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)相對(duì)被忽視；中部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況日趨惡化，各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成分值普遍偏低，這已成為中部各省份亟需重視和解決的問(wèn)題。從制度層面考慮，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效差異與區(qū)域發(fā)展水平呈現(xiàn)互動(dòng)關(guān)系。東部地區(qū)市場(chǎng)化程度和法律完善程度相對(duì)較高，使其在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)上表現(xiàn)出較優(yōu)績(jī)效，農(nóng)地利用效率提高，而農(nóng)地配置效率的改善進(jìn)一步提升了區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。相反，市場(chǎng)化程度不足和外來(lái)資金投入欠缺使得西部地區(qū)農(nóng)地績(jī)效偏低，阻礙其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善。而中部地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)指標(biāo)得分均偏低，直接影響資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素由城鎮(zhèn)地區(qū)向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移，對(duì)于利用外來(lái)資金拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良局面。各地區(qū)間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效的差異，使得不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異進(jìn)一步擴(kuò)大，不利于我國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程與社會(huì)和諧穩(wěn)定。
3．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改進(jìn)程度之低下成破解“三農(nóng)”問(wèn)題的瓶頸
結(jié)合2011年17省實(shí)地調(diào)查的情況來(lái)看，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的非“公共利益”征地、地方政府違背農(nóng)民意愿推進(jìn)的工商企業(yè)包地、“農(nóng)民上樓”等情況對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了較大程度的侵害，降低了產(chǎn)權(quán)對(duì)資源配置的調(diào)節(jié)能力，使得近年來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改進(jìn)緩慢。雖然中央政府在2005年以后推出了多項(xiàng)改進(jìn)政策，但體制障礙使得多項(xiàng)問(wèn)題并未得到妥善解決。以土地征收為例，中共十七屆三中全會(huì)明確將“縮小征地范圍”作為改革目標(biāo)，但在兼顧城鎮(zhèn)化推進(jìn)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)“逐步”實(shí)現(xiàn)，這就使得“諾斯悖論”出現(xiàn)成為一種必然。在中央政府這種“虛化所有權(quán)、實(shí)化使用權(quán)”的政策思路下，存在較為嚴(yán)重的“委托—代理問(wèn)題”的集體土地所有制，成為農(nóng)戶在征地過(guò)程中利益受損的重要原因。依據(jù)阿爾欽“所有定價(jià)問(wèn)題都是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題”的論斷，所有產(chǎn)權(quán)殘缺都會(huì)影響價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用，政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的管制，也直接使得市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法合理配置土地資源，分配不公與產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的低效率同時(shí)出現(xiàn)。如果這些問(wèn)題不能從制度層面得到妥善解決，“三農(nóng)”困境依然難以破解。
�。ǘ┺r(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效優(yōu)化的路徑選擇
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的核心關(guān)注點(diǎn)，無(wú)疑是農(nóng)民權(quán)益的有效保障與農(nóng)地利用效率的不斷提高。土地制度方面的城鄉(xiāng)差異已成為現(xiàn)階段制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要障礙，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績(jī)效優(yōu)化更是其中最基礎(chǔ)、最核心的問(wèn)題。
1．明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)至少對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生三種改善：首先，產(chǎn)權(quán)會(huì)影響激勵(lì)和行為。在農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中，若農(nóng)民的土地權(quán)利得以肯定和保護(hù)，其內(nèi)在動(dòng)力就有了基本保證，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能通過(guò)利益機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。其次，產(chǎn)權(quán)的約束功能將促使農(nóng)民集約節(jié)約利用土地。約束是一種反向的激勵(lì)，只有利益沒(méi)有責(zé)任則不能稱之為產(chǎn)權(quán)。內(nèi)部的自我約束，輔之以外部的有效監(jiān)督，將大大提高產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的效率。最后，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有助于將外部性問(wèn)題內(nèi)部化�？紤]到現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的不完全競(jìng)爭(zhēng)特性，農(nóng)村土地利用中存在著大量的外部性問(wèn)題，而產(chǎn)權(quán)的一種核心功能就是在內(nèi)在化的收益大于內(nèi)在化成本時(shí)，盡可能地將外部性問(wèn)題內(nèi)部化，從而有效改善資源配置和資源狀態(tài)。
在這種思路下，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的最優(yōu)途徑是，按照普遍性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性的規(guī)劃界定產(chǎn)權(quán)。中央政府應(yīng)在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的過(guò)程中，進(jìn)一步明確集體土地確權(quán)對(duì)于土地資本化的重要意義，切實(shí)將登記發(fā)證工作落到實(shí)處。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)確權(quán)發(fā)證宣傳輿論，使作為產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民真正認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)對(duì)于財(cái)產(chǎn)性收入增加的意義，以及在產(chǎn)權(quán)明晰、穩(wěn)定的前提下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保融資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多種資產(chǎn)化形式的可能。
2．優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排
中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績(jī)效優(yōu)化，不能僅僅局限于產(chǎn)權(quán)制度本身，還要看產(chǎn)權(quán)安排能否在現(xiàn)有的制度框架下建立一個(gè)長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制，能否使農(nóng)民獲得穩(wěn)定、長(zhǎng)期的土地收入。從制度分析的視角來(lái)看，改革開(kāi)放后中國(guó)“經(jīng)濟(jì)奇跡”的出現(xiàn)得益于大幅度降低的制度成本，當(dāng)前農(nóng)村土地使用制度改革的推進(jìn)無(wú)疑需要重新安排農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。2007年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者利奧尼德，赫維茨在其“機(jī)制設(shè)計(jì)理論”中提出了評(píng)價(jià)制度安排優(yōu)劣的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：是否導(dǎo)致了資源有效配置；是否有效利用了信息；是否能夠協(xié)調(diào)各個(gè)經(jīng)濟(jì)單位的利益。簡(jiǎn)而言之，產(chǎn)權(quán)安排實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的路徑在于遵循波斯納法則，即按照交易成本最小的原則安排產(chǎn)權(quán)。
十二五期間，土地資源的剛性約束日益顯著，合理的產(chǎn)權(quán)安排的重要性凸顯。令人欣慰的是，中央政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的迫切程度，將在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度的約束下，通過(guò)在耕地保護(hù)機(jī)制、土地用途管制、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地督察、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面的法制完善和機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度安排，其將有效提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度、集體經(jīng)濟(jì)組織活力和農(nóng)民生活水平。
3．改善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行績(jī)效
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的途徑在于，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法則，即等價(jià)交換、公平競(jìng)爭(zhēng)和效率優(yōu)先。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本視角來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)和制度供給來(lái)解決使用稀缺資源而引起的利益沖突，防止“租金消散”的出現(xiàn)，最大程度地保證產(chǎn)權(quán)運(yùn)行效率。同時(shí)，政府在提供制度供給的同時(shí)，應(yīng)避免過(guò)多干預(yù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行。
在中國(guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)，還需要關(guān)注非正式經(jīng)濟(jì)（在此指法律制度之外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）的存在及其對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行績(jī)效的影響。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，欠發(fā)達(dá)國(guó)家的非正式經(jīng)濟(jì)總量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于富裕的發(fā)達(dá)國(guó)家。赫爾南多，德，索托依據(jù)其對(duì)于秘魯?shù)难芯拷o予合理的解釋：如果法律制度規(guī)定的規(guī)則超過(guò)了社會(huì)所能接受的法律框架，同時(shí)國(guó)家沒(méi)有足夠的強(qiáng)制權(quán)力預(yù)防非正式經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，那么非正式經(jīng)濟(jì)就開(kāi)始出現(xiàn)并發(fā)展。由于正式制度的交易成本過(guò)高，進(jìn)而抑制了正式交易和市場(chǎng)的發(fā)展，與此同時(shí)，非正式經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的正外部性大于其所帶來(lái)的負(fù)外部性，可以考慮非正式經(jīng)濟(jì)中農(nóng)村土地所產(chǎn)生的住房產(chǎn)品——所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，由于土地所有權(quán)的不安全性．人們不愿購(gòu)買集體土地上的住房產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)的缺失和不穩(wěn)定也是“小產(chǎn)權(quán)房”與城市商品住房存在價(jià)格差的主要原因。赫爾南多·德，索托給出了具體的解決方案：將非正式經(jīng)濟(jì)吸收到正式經(jīng)濟(jì)中去。當(dāng)然，這個(gè)方法與目前多數(shù)國(guó)家所實(shí)行的政策相比，是背道而馳的，多數(shù)政府提倡通過(guò)正式制度的強(qiáng)制推行及相關(guān)措施來(lái)消除或打擊非正式經(jīng)濟(jì)。但對(duì)于處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，就農(nóng)村土地利用層面而言，此方案在一定程度上是適用的。中央政府通過(guò)政策的更新和機(jī)制的優(yōu)化，將正式經(jīng)濟(jì)的交易成本大幅降低，則非正式經(jīng)濟(jì)將被有效吸納、轉(zhuǎn)移和改善。當(dāng)然，非正式經(jīng)濟(jì)中存在的效率低、規(guī)模小、缺乏法制層面的產(chǎn)權(quán)約束等，也需要政府通過(guò)現(xiàn)有機(jī)制的優(yōu)化來(lái)逐步完成。
中國(guó)17省調(diào)查的過(guò)程，也是國(guó)家逐步認(rèn)識(shí)到產(chǎn)權(quán)之于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要性的過(guò)程。中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制實(shí)施初期，中央政府并未認(rèn)識(shí)到產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率的重要作用，規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法轉(zhuǎn)讓，這就使得土地要素和勞動(dòng)力要素浪費(fèi)的情況同時(shí)出現(xiàn)。隨著決策層對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的重視程度的提高，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)、出租等，就大大降低了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本，有效提高了農(nóng)地利用效率，同時(shí)也促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。
具有中國(guó)特色的社會(huì)主義體制應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、改善”三農(nóng)”問(wèn)題上發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不應(yīng)該是“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”、“人口城鎮(zhèn)化”；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，不僅僅是“土地整治”、“增減掛鉤”、“新農(nóng)村建設(shè)”等名詞的簡(jiǎn)單堆砌；“集中居住”、“大戶包地”也未必是改變農(nóng)村面貌、提高農(nóng)民生活水平的最佳方式。應(yīng)通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的完善和機(jī)制的保障，促進(jìn)城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，推進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，使“農(nóng)村”非農(nóng)化成為承接城鎮(zhèn)發(fā)展的腹地，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。
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