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公共政策：公共政策制定過程中公民參與的困境及改革對策
公共政策：公共政策制定過程中公民參與的困境及改革對策作者/趙宇峰
一、公共政策制定過程中公民參與的必要性與現(xiàn)實(shí)意義
隨著民主政治建設(shè)的推進(jìn)，我國公民的參政議政意識逐步增強(qiáng)，人們越來越多地關(guān)注與切身利益相關(guān)的公共性問題，如社會(huì)治安、環(huán)境污染以及住房、就業(yè)等。對這些問題的關(guān)注，讓人們對政府公共管理能力，尤其是對公共政策的科學(xué)制定等環(huán)節(jié)產(chǎn)生了極高的期望。
從政策科學(xué)的角度判斷政府能力的強(qiáng)弱，關(guān)鍵是看政府能否在其職責(zé)范圍內(nèi)正確制定并有效實(shí)施公共政策。公民參與公共政策制定過程，是提高政府治理能力的必要條件。
利益多元化是公民參與政府公共決策的動(dòng)力來源。我國在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過程中，呈現(xiàn)出利益結(jié)構(gòu)多元化趨勢，這需要政府提高公共管理效能，協(xié)調(diào)各方利益，讓公共政策更能體現(xiàn)公共利益。而公民參與公共政策制定過程，讓各方利益主體表達(dá)自己的利益訴求，互相協(xié)調(diào)并達(dá)到利益平衡，正是提高政府管理效能的方式之一。
公民參與公共政策制定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，有利于維護(hù)公共政策的公共性。公共政策發(fā)揮作用的對象是公共問題，其目標(biāo)是在解決公共問題過程中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。政府是公共政策制定的最重要主體，是實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的主要實(shí)施者。公民參與公共政策制定過程，有利于表達(dá)利益訴求，維護(hù)自己的利益，增強(qiáng)公民對政府運(yùn)用公共權(quán)力的制約，避免公共價(jià)值取向的扭曲，保障公共政策的公共性。
第二，有利于提高公共政策的合法性和有效性。公共政策合法性是政府獲得公民認(rèn)可和支持的標(biāo)志。合法性是公共政策的基礎(chǔ)，一項(xiàng)政策得到公民普遍擁護(hù)和有效執(zhí)行，才能具有實(shí)際上的合法性，才能更好地作為調(diào)節(jié)公共利益、引導(dǎo)和約束公民行為的準(zhǔn)則，確保政策執(zhí)行獲得較高的政策效能。公民參與使政府能夠充分考慮各方利益訴求，更好地制定出最符合社會(huì)需求和最能被公民接受的政策。這樣既有利于提高政策的合法性，又有利于提高政策的有效性。
第三，有利于提高公共政策的科學(xué)性。實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)性，受多方面因素的影響，如今的社會(huì)問題日趨復(fù)雜化、多樣化，政府制定公共政策需要大量而全面的信息，但政府掌握的信息卻是有限的。公民參與公共政策制定過程，為政策制定提供廣泛的信息來源和智力支持，有利于提高政策制定程序和政策方案的科學(xué)性。
第四，有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。隨著我國各項(xiàng)改革的不斷深化，服務(wù)型政府建設(shè)逐步推進(jìn)，社會(huì)主義民主政治制度不斷發(fā)展和完善。公民參與公共政策制定，既為各種利益主體提供多種渠道和途徑來表達(dá)自己的利益訴求，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)政府和公民互動(dòng)提供了前提和保證，保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。
二、公共政策制定過程中公民參與的現(xiàn)狀分析
在我國，公民參與公共政策制定過程的途徑主要有以下幾種：其一，參加選舉。公民有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，可以直接以投票的方式來行使個(gè)人的權(quán)利。參加選舉是我國公民參與公共政策制定過程的重要途徑；其二，參與政黨和社會(huì)團(tuán)體活動(dòng)。通過參加各種政治黨派或社會(huì)團(tuán)體，借助團(tuán)體的力量去影響政策；其三，信訪制度。信訪反映的通常是一些比較典型的、具有較大影響力的某種社會(huì)矛盾，是一定范圍內(nèi)的矛盾已經(jīng)激化的信號，信訪讓政府了解大量的、具體的、典型的社會(huì)問題信息，有利于解決社會(huì)問題，提高公共政策的有效性和科學(xué)性；其四，聽證制度。中央和地方的很多政府部門制定了專門的聽證程序或規(guī)則、辦法，聽證制度的逐步建立和發(fā)展，為公民參與公共政策制定過程提供了一個(gè)制度化途徑，讓公民可以通過這一途徑了解和參與政府決策；其五，民意調(diào)查。 (論文范文 www.panasonaic.com) 民意調(diào)查是指政府通過較大規(guī)模的問卷調(diào)查或直接訪談的途徑來了解公民對有關(guān)政策議題的態(tài)度與看法，民意調(diào)查是政府與公民最直接的溝通途徑，它可以讓政府獲得大量的社會(huì)背景資料，為作出正確決策提供參考信息。
本課題組成員曾采取隨機(jī)問卷調(diào)查的方式，向深圳市民共發(fā)出問卷300份，收回問卷300份，其中有效問卷289份。通過對問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，筆者發(fā)現(xiàn)，公民參與公共政策制定還存在一些尷尬狀況：
第一，政府的信息公開制度不完善。在公民參與政策建議的過程中，政策信息的完整性和透明度是公民建言獻(xiàn)策的前提條件。據(jù)筆者的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)和現(xiàn)實(shí)情況分析，公民了解的公共政策信息與政府不對稱，政策信息不全面，政府透明度不高，公民參與發(fā)揮的積極作用較小。（圖1）
第二，公民參與途徑的暢通性不足、公民參與途徑的有效性和暢通性是提升公民參與的必要條件。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革的推進(jìn)，我國公民參與的形式和途徑逐漸多樣化，但總體而言，能夠真正讓公民參與的渠道和途徑的暢通性仍然較差。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有58%的被調(diào)查人員認(rèn)為現(xiàn)有的公民參與途徑不能滿足公民的參與需求，參與途徑不甚完善，暢通性不佳。（圖2）
第三，公民參與成本較高。在我國，公民參與的效率低、成本較高。對于公民而言，參與公共決策的過程，尤其是通過非制度化的方式參與公共決策的過程，不僅要付出一定的成本，如搜集信息、提出方案要占用時(shí)問、付出金錢等，甚至有可能還要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，如遭受打擊、報(bào)復(fù)等。公民很容易認(rèn)為自己沒有被重視、參與無實(shí)際意義，從而造成政治冷漠，甚至對民主制度產(chǎn)生抵觸情緒。根據(jù)筆者的調(diào)查，有52%的被調(diào)查者認(rèn)為，人們不關(guān)注或不參與公共政策制定過程的原兇是公民參與沒有被重視，往往流于形式，無實(shí)際作用。（圖1）
第四，公民參與制度化水平較低，意見表達(dá)途徑有限。在我國，公共政策制定過程中公民參與制度化水平較低，組織化程度不高，公民可以個(gè)體參與公共政策，但這樣利益分散、力量弱小，很難對公共政策制定施加強(qiáng)有力的影響。公民參與的組織化程度不高，社團(tuán)組織的發(fā)展水平參差不齊，規(guī)模大小不一，各自所代表的利益與目標(biāo)不盡相同。目前雖然存在著大量的民間組織，但整體力量較弱，具有很強(qiáng)的依附性，嚴(yán)重影響了這些組織的政策參與水平，從而影響了公民參與公共政策制定的程度。
問卷調(diào)查顯示，在參與的途徑上，多數(shù)人選擇的是屬于非制度性質(zhì)的、風(fēng)險(xiǎn)性最小的，同時(shí)也是最容易被政府忽略的途徑。（圖3）
三、公共政策制定過程中公民參與的困境分析
公民參與公共政策制定不僅有利于提升政府與民眾的和諧關(guān)系，還能激發(fā)他們的主人翁意識，同時(shí)公民參與也為公共政策調(diào)整提供重要依據(jù)，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)和完善。通過對上述現(xiàn)狀的分析可以看出，曰前公民參與的困境主要表現(xiàn)在：
第一，公民參與制度不健全，目前，我國公民參與公共政策制定還未形成健全的體制，還存在較多問題。聽證會(huì)經(jīng)常只是走一個(gè)形式，并沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用，而且代表們有時(shí)不具備代表性。公民參與公共決策呈現(xiàn)出非制度化和尤序性并存的狀況，嚴(yán)重阻礙了公共決策科學(xué)化與民主化進(jìn)程。
第二，公民參與的現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)和渠道較為單一。日前，我國除了上述體制內(nèi)部的參與機(jī)制外，也有屬于體制外部的各種協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、大眾傳媒等機(jī)構(gòu)，它們與公民的聯(lián)系密切，在公共決策過程中起到了表達(dá)、協(xié)調(diào)和綜合公民意愿的重要作用，但他們都具有半官方性質(zhì)。當(dāng)前，需要建立非官方的第三部門和非政府組織，從而進(jìn)一步拓寬公民參與途徑，方便公民參與政策制定。
第三，傳統(tǒng)政治思想對公民參與有制約作用。政治文化對公民參與公共政策制定具有較強(qiáng)的影響。由于兩千多年的封建集權(quán)統(tǒng)治，目前仍然存在著臣民意識、官本位和等級制等傳統(tǒng)的政治文化觀念。這些傳統(tǒng)文化影響了人民群眾對自己角色的認(rèn)知，容易形成服從甚至是盲從的角色意識，抑制了公民表達(dá)自己利益主張的主動(dòng)性，制約了公民參與公共政策制定的積極性。
第四，公民參與具有不平衡性。由于每個(gè)公民自身接受教育程度不同，經(jīng)濟(jì)狀況與社會(huì)地位也不相同，公民參與呈現(xiàn)出極大的不平衡性。一般而言，受教育程度越高、經(jīng)濟(jì)狀況越好、社會(huì)地位越高，其參與意識越強(qiáng)，參與的肯定性也越大。與之相反，受教育程度較低、經(jīng)濟(jì)收入不是很好的民眾，他們的表達(dá)途徑和方式就很有限，對政策的影響力也有限，使得他們的利益訴求容易被忽略。
四、完善公共政策制定過程中公民參與的相關(guān)措施
第一，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，積極引導(dǎo)公民參與。目前，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?nèi)苄驼^念，向參與型執(zhí)政理念轉(zhuǎn)型。政府要明確職責(zé)定位，實(shí)現(xiàn)由“政府本位”向“公民本位”的轉(zhuǎn)變。政府的職能不僅是為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)，同時(shí)，還要以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，讓公民參與到和切身利益相關(guān)的公共政策中去，為公民參與提供體制性保障和服務(wù)，也促使公務(wù)員正確認(rèn)識自己在政府管理中作為“服務(wù)者”的定位。
政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與公民的信息溝通，探討多種形式的公民參與方式。政府還應(yīng)當(dāng)有意識地培植與保護(hù)公民自治組織的形成和發(fā)展，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性、政治上的自主性，完善民間自治組織的登記管理制度，以便公民以社團(tuán)方式參與到公共政策的制定過程中，從而提高公民的參政水平，保障公民的合法權(quán)利，達(dá)成政府與公民的積極互動(dòng)，建立公民與政府的和諧關(guān)系。
第二，完善公民參與的相關(guān)制度。有必要出臺(tái)公民參與公共政策制定的專門法律文件，使公民參與公共政策制定的權(quán)利能夠具有可操作性，使公民的政治權(quán)利真正落到實(shí)處。具體需要從以下幾方面來完善我國的公民參與渠道：
其一，健全和完善我國的選舉制度。選舉屬于國家政治制度的重要組成部分之一，應(yīng)注重公民的提名權(quán)，通過競選、演講等方式保障公民的知情權(quán)，同時(shí)保障選舉程序公正，防止暗箱操作。所有代表應(yīng)定期向利益代表群體反饋工作，代表不能脫離群眾，要加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系，及時(shí)了解群眾的最新利益訴求，并接受群眾的監(jiān)督。
其二，規(guī)范我國的信訪制度。應(yīng)建立全國統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)，防止相互推諉、責(zé)任不清，同時(shí)可將信訪機(jī)構(gòu)移交人大，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，保障信訪機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性。關(guān)鍵還需要改革相應(yīng)的評價(jià)體系，促使地方政府積極主動(dòng)地解決信訪問題。
其三，完善我國的聽證制度。聽證制度是一種重要的民主形式。通過聽證，公民可以充分地向政府表達(dá)自己的利益訴求，同時(shí)又可以保障政府政策的科學(xué)性。應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范的形式對聽證制度進(jìn)行完善。不僅應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公共政策制定過程中舉行聽證會(huì)的范圍，使聽證會(huì)成為公共政策制定的常態(tài)流程，還應(yīng)該完善聽證代表的遴選制度，保障聽證代表能夠充分、有效地維護(hù)所代表利益團(tuán)體的利益，同時(shí)規(guī)范聽證程序，增強(qiáng)聽證過程的透明度。
其四，健全公共政策制定的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。在公共政策制定過程中，強(qiáng)勢利益集團(tuán)會(huì)對政府進(jìn)行游說，使得制定政策過程中會(huì)出現(xiàn)違背公共利益的現(xiàn)象。完善監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，對于政府認(rèn)真履行職責(zé)具有重要的作用，同時(shí)引入公民對政府的監(jiān)督，在一定程度上也是滿足公民政治權(quán)利的有效方式，不僅可以維護(hù)公民的合法權(quán)益，也是約束政府行為、防止腐敗的長效機(jī)制。因此，加強(qiáng)問責(zé)制建設(shè)，通過法律的形式明確規(guī)定公民參與，包括對政府的監(jiān)督，政府及其行政人員需要對自己的行政行為負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。
第三，大力推行電子政務(wù)。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)越來越深入到公民的日常生活當(dāng)中。電子政務(wù)具有便捷、快速的特點(diǎn)，利用電子政務(wù)，政府可以有效地將公共政策制定的信息向社會(huì)進(jìn)行公開，公民也可以節(jié)約成本，隨時(shí)了解公共政策制定的相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)與政府的積極互動(dòng)，更好地參與公共政策制定，對政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。在大力推行電子政務(wù)的過程中，要充分提高電子政務(wù)的效率和性能，使政府政務(wù)能夠更多地在網(wǎng)上進(jìn)行辦理，便于節(jié)省公民參與公共政策制定的成本，使公民及時(shí)了解公共政策制定的最新動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)公民的監(jiān)督和信息反饋。
作者單位：深圳大學(xué)管理學(xué)院
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