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建設(shè)具有抗災(zāi)能力的安全城市
建設(shè)具有抗災(zāi)能力的安全城市王世軍，同濟大學(xué)社會學(xué)系副教授、博士
一
改革開放以來，中國逐步引入市場經(jīng)濟機制，并日益融人世界經(jīng)濟全球化進程，給中國的城市發(fā)展帶來了前所未有的活力和速度，城市建設(shè)日新月異。與此同時，城市的發(fā)展也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和問題，如能源緊張、環(huán)境惡化、通勤壓力等，尤其是城市風(fēng)險和安全問題日漸突出。城市的高風(fēng)險和脆弱性集中顯現(xiàn)為：
(1)隨著城市建設(shè)的加快，市區(qū)高層建筑增多。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，目前上海已有高樓5000多幢，其中超高建筑已達100多幢。如此之多的高樓在支撐起地方經(jīng)濟發(fā)展和城市宏偉形象的同時，也將城市居民置于高層建筑存在的諸如火災(zāi)等危險之下。例如：2009年2月9日晚，位于北京京廣橋附近的央視新址配樓突發(fā)大火，這場大火不僅燒掉央視一幢樓，還使消防隊官兵1死6傷。2010年11月15日，在上海發(fā)生的火災(zāi)吞沒了一座高層住宅樓，導(dǎo)致53人死亡，70多人受傷。兩起重大火災(zāi)造成了重大損失和嚴重的社會影響。
(2)近年來，城市能源、交通、通訊、供電、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，但斷水、斷電、斷氣等事故控制風(fēng)險加劇。例如：1996年1月19日北京西部大停電事故（占北京用電負荷8%。2004年“7-10”暴雨，使北京城市交通陷于癱瘓。
(3)城市化的加速，使得城市公共場所人口高度集中，由于公共聚集場所安全設(shè)施不達標，缺乏必要的疏散通道與避災(zāi)場所，應(yīng)急救援器材不全以及公共安全管理混亂，市民安全意識和自救知識缺乏等原因，導(dǎo)致發(fā)生在城市公眾聚集場所的群死群傷事件日漸增多。例如：1994年的克拉瑪依火災(zāi)導(dǎo)致323人死亡。2000年的洛陽東都商廈火災(zāi)導(dǎo)致309人死亡。
(4)在城鎮(zhèn)工業(yè)化城市化過程中，由于選址不當(dāng)和土地使用規(guī)劃不符合安全規(guī)定，建筑物倒塌、化學(xué)品爆炸等重特大事故頻繁發(fā)生，造成了嚴重的災(zāi)害后果。尤其是2005年吉化雙苯廠“11-13”特別重大爆炸事故導(dǎo)致松花江的污染，進而導(dǎo)致哈爾濱的斷水事件和跨國的環(huán)境污染事件。
總而言之，隨著我國城市建設(shè)速度的加快和城市規(guī)模的擴張，城市面臨的各種災(zāi)害風(fēng)險也越來越大，演變?yōu)闉?zāi)難的頻率和造成損失的數(shù)量都呈逐年上升趨勢�？此泼垒喢缞J、光彩奪目的城市，實則隱藏著巨大危機。或如有人指出的，即使給現(xiàn)代生活帶來便利和幸福的交通、水電氣和建筑等城市基本元素，它們也可能瞬間變成人類的殺手。
二
近年來，中國城市面臨的災(zāi)害風(fēng)險比較嚴峻，由自然災(zāi)害及工程建設(shè)引發(fā)的各類事故和災(zāi)難接連不斷，正在對城市和城市居民日常生活構(gòu)成越來越大的威脅。其中有自然因素，但更多的是人為和技術(shù)因素。
第一，城市自身具有脆弱性，這種脆弱性來自城市環(huán)境的人為性和城市社會的復(fù)雜性。城市作為人工規(guī)劃和設(shè)計的復(fù)雜系統(tǒng)，具有一些內(nèi)在的缺陷。偶然發(fā)生的事件如一場暴雨、一場大雪往往就會造成城市的巨大災(zāi)難。如2008年1月發(fā)生在湖南的冰災(zāi)，使得湖南大部分城市電力系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、交通系統(tǒng)處于癱瘓。
第二，近年來，中國城市建設(shè)在“發(fā)展是硬道理”、“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”成為壓倒一切的政治口號下，其作為一種推動經(jīng)濟發(fā)展的政府工具或手段，更多的只是一種物質(zhì)空間的建設(shè)，忽略了城市人和社會需求的滿足和城市生活空間的營造。在這種思想主導(dǎo)下，抵御或減輕災(zāi)害的基礎(chǔ)設(shè)施和管理是不可能被放在生命攸關(guān)的高度的，也不會像對經(jīng)濟建設(shè)和維護穩(wěn)定一樣的重視和投入。因此即使在我國最先進的國際化大都市上海，面對20層樓以上的大火也顯得無能為力。
第三，城市風(fēng)險預(yù)警和救援機制不完善，危機應(yīng)對能力不足。城市發(fā)展規(guī)劃中忽視城市災(zāi)害風(fēng)險的存在，安全風(fēng)險評價運用不夠普遍，城市災(zāi)害預(yù)防與控制科技水平較低。綜合應(yīng)急救援體系存在著分散建設(shè)、多頭指揮、功能單一、缺乏統(tǒng)籌的弊端。城市管理部門對于城市風(fēng)險缺乏應(yīng)有的警覺和重視，很多官員對城市風(fēng)險演變?yōu)楝F(xiàn)實災(zāi)難抱有僥幸心理。
第四，我國各大中城市，防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育缺乏，城市居民普遍缺乏城市風(fēng)險認知及其自救知識。2004年4月15日發(fā)生的重慶天原化工廠氯氣泄漏事故導(dǎo)致重大人員傷亡及大批居民疏散的原因就在于，天原化工廠與數(shù)百萬市民朝夕相伴，它的風(fēng)險性和重大的危害性，周邊大眾卻無人知曉。而居住在高層住宅樓的居民，極少甚至從來沒有被組織參加過任何一次消防演習(xí)，或者說極少甚至從來沒有進行過消防逃生培訓(xùn)。
三
進入21世紀，城市全球化、全球城市化日益顯著。到2010年，根據(jù)聯(lián)合國的估算，城市人口將占總?cè)丝诘?5%。“聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略”已把2011年“國際減災(zāi)日”的主題定為：“建設(shè)具有抗災(zāi)能力的城市：讓我們做好準備！”那么，怎樣才能讓我們的城市更安全呢？
第一，從根本上說，確保城市安全在于城市的建設(shè)與發(fā)展，必須貫徹以人為本的理念。堅持以人為本，就是以人和社會全面發(fā)展為核心，強調(diào)城市建設(shè)的人文關(guān)懷，在體現(xiàn)人的生存和社會價值方面發(fā)揮更多的作用。反映在城市建設(shè)實踐中，就是以人們?nèi)粘Ｉ畹纳鐣枨鬄楦境霭l(fā)點，充分考慮城市建設(shè)對生計、工作機會和經(jīng)濟生活的影響，增加健康、安全、住房、教育、文化、公共交通等規(guī)劃內(nèi)容，做好社會服務(wù)設(shè)施的空間布局規(guī)劃，改善城市社會生活環(huán)境和生活質(zhì)量，努力創(chuàng)造出適宜人類居住和生活的城市空間。要知道，再美再大再富有的城市，如果不能輕易抵御或減輕自然和人為災(zāi)害的襲擊，這樣的城市不可能讓生活更美好。因此風(fēng)險管理應(yīng)當(dāng)成為城市管理的核心內(nèi)容。
第二，提升城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計及相應(yīng)標準。在城市規(guī)劃、廠址選擇、工程建設(shè)等各項活動中引入風(fēng)險評價機制，以發(fā)現(xiàn)、辨識、預(yù)測、預(yù)防和控制各種潛在的城市災(zāi)害風(fēng)險。具體如：避免在滑坡、崩塌、泥石流的下游或在容易引起巖溶塌陷的地段進行城市建設(shè)，同時對開采地下水作為城市水源、開山筑路修隧道、大規(guī)模地下設(shè)施建設(shè)等可能誘發(fā)或加劇地質(zhì)災(zāi)害的建設(shè)項目進行慎重而科學(xué)的分析和決策，以免引起城市地面沉降、山體崩塌甚至整個城市地質(zhì)環(huán)境的破壞。為了做好突發(fā)事件的預(yù)防與準備，在公共聚集場所建立應(yīng)急疏散通道，在城市廣場、綠地、公園等地指定或建立與人口密度、城市規(guī)模相適應(yīng)的應(yīng)急避難場所。
第三，加快防災(zāi)減災(zāi)體系的建設(shè)，提高城市應(yīng)對危機的能力。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒國外先進的應(yīng)急管理模式，結(jié)合我國城市行政管理特點，針對我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理部門分散，不利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一、高效救災(zāi)的現(xiàn)狀，建立一個組織協(xié)調(diào)有力、決策科學(xué)有效、能集中領(lǐng)導(dǎo)與動員社會各方力量，共同參與、精干高效的防災(zāi)減災(zāi)體系。各地政府還應(yīng)加大救災(zāi)搶險設(shè)備的資金投入，增添先進的搶險救災(zāi)設(shè)備，同時加強城市防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)研究。
第四，加強城市災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防與控制宣傳，提高公眾的災(zāi)害應(yīng)對能力。強化城市安全與防災(zāi)意識，需要大力加強防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育。可充分利用新聞出版、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等公共媒體傳播城市安全與防災(zāi)減災(zāi)知識，或?qū)⒎罏?zāi)減災(zāi)意識與技能教育納入中小學(xué)生素質(zhì)教育之中。也可在大城市建立公共安全教育基地，供市民參觀、體驗，讓他們學(xué)習(xí)在災(zāi)難中自救或互救的逃生知識。在提高政府處置風(fēng)險能力的同時，還應(yīng)動員和整合社會力量，發(fā)展民眾互救和自救體系。
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