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理解中國公共預(yù)算改革的方向
理解中國公共預(yù)算改革的方向吳少龍 牛美麗
[摘要]為什么中國公共預(yù)算改革的方向既是控制取向，又是績效導(dǎo)向？預(yù)算類型的投入產(chǎn)出分析表明，核心預(yù)算易于控制，而項(xiàng)目預(yù)算則與績效緊密聯(lián)系�？刂迫∠虻念A(yù)算改革是不夠的，績效預(yù)算是針對專項(xiàng)資金發(fā)展起來的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，改善了專項(xiàng)資金的分配效率和運(yùn)作效率。從根本上講，是國家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)影響了中國公共預(yù)算的改革方向。
[關(guān)鍵詞]預(yù)算改革；績效預(yù)算；控制取向；預(yù)算類型
[中圖分類號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
預(yù)算改革的方向關(guān)系到一個(gè)國家建立什么樣的財(cái)政體制，進(jìn)而影響到國家的治理績效。自20世紀(jì)70年代以來，結(jié)果導(dǎo)向的新績效預(yù)算改革在新西蘭的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得巨大成功，在其他西方發(fā)達(dá)國家也取得了稍遜一籌的成就，這引起了發(fā)展中國家效仿的興趣。著名公共預(yù)算專家�？�(Schick)認(rèn)為，大多數(shù)發(fā)展中國家在政府外部不具備市場經(jīng)濟(jì)，在政府內(nèi)部沒有建立嚴(yán)格的預(yù)算控制，不應(yīng)該學(xué)習(xí)新西蘭模式（第123131頁）。只有先建立了良好的外部控制和內(nèi)部控制后，才能轉(zhuǎn)入管理責(zé)任，否則，“就要冒巨大的風(fēng)險(xiǎn)”糾（第120頁）。簡言之，預(yù)算改革是一個(gè)演化過程，發(fā)展中國家先要建立一個(gè)控制取向的現(xiàn)代預(yù)算體系，才能夠發(fā)展更高層次的新績效預(yù)算。根據(jù)美國兩個(gè)州、南非、泰國、坦桑尼亞、玻利維亞、加納等國家預(yù)算改革的案例研究，安德魯斯(Andrews)對�？说挠^點(diǎn)提出質(zhì)疑，認(rèn)為良好的預(yù)算控制不一定促進(jìn)新績效預(yù)算改革，新績效預(yù)算改革受“其他因素”的影響（第147-161頁）。
無獨(dú)有偶，中國公共預(yù)算改革的方向也充滿了爭議。從歷史的角度看，一些學(xué)者認(rèn)為中國處在前預(yù)算時(shí)代向預(yù)算時(shí)代轉(zhuǎn)變的時(shí)期，缺乏新績效預(yù)算開展的條件，應(yīng)該發(fā)展控制取向的預(yù)算體系（第1—6頁）。部門預(yù)算改革、國庫集中支付、政府采購加強(qiáng)了對支出部門的行政控制，人大預(yù)算監(jiān)督加強(qiáng)了對政府的政治控制，將資產(chǎn)管理納入預(yù)算過程加強(qiáng)了資產(chǎn)的控制，這些預(yù)算改革支持了控制取向的觀點(diǎn)。但是，另外一些學(xué)者和實(shí)踐者認(rèn)為中國可以探索新績效預(yù)算。事實(shí)上，自1999年中國開展預(yù)算改革以后，財(cái)政部就開始將績效信息引入預(yù)算過程。從2001年開始，財(cái)政部先后在湖北、湖南、河北、福建等地進(jìn)行財(cái)政支出績效評價(jià)試點(diǎn)，其后幾年出臺(tái)了多項(xiàng)績效評價(jià)管理辦法。地方政府也以財(cái)政支出績效評價(jià)為突破口，積極探索所謂的“績效預(yù)算”。以廣東、浙江、江蘇、河北為代表，地方政府“績效預(yù)算”改革可以說是“遍地開花”，因此，中國的預(yù)算改革可能是“兩條腿走路”的預(yù)算改革（第135-149頁），一方面加強(qiáng)對支出的外部控制，另一方面運(yùn)用績效信息改善預(yù)算的分配效率和運(yùn)作效率。
控制取向的預(yù)算體系的核心是對支出的外部控制，核心預(yù)算機(jī)構(gòu)對支出部門的支出進(jìn)行事先審查（第243-258頁）。為此，其預(yù)算編制采用分行列支(Iine-term)的形式，逐項(xiàng)列出支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。財(cái)政支出的年度性原則、全面性原則、一致性原則和嚴(yán)格性原則體現(xiàn)了控制取向，代議機(jī)構(gòu)和核心預(yù)算機(jī)構(gòu)據(jù)此可以對支出機(jī)構(gòu)的支出決策進(jìn)行審查批準(zhǔn)。即使外部控制轉(zhuǎn)向了支出部門的內(nèi)部控制，控制取向的預(yù)算體系關(guān)注的焦點(diǎn)仍然是投入。與控制取向的預(yù)算體系聚焦于投入不同，新績效預(yù)算聚焦于結(jié)果和產(chǎn)出，關(guān)心預(yù)算是否實(shí)現(xiàn)某種政策目標(biāo)或經(jīng)濟(jì)社會(huì)干預(yù)結(jié)果。它將績效信息引入預(yù)算過程，改善預(yù)算決策，提高預(yù)算的分配效率和運(yùn)作效率（第11-12頁）。Cothran(1993)總結(jié)了新績效預(yù)算的特點(diǎn)，即目標(biāo)控制、組織分權(quán)和對結(jié)果負(fù)責(zé)（第445-454頁）。以結(jié)果為導(dǎo)向，(行政管理論文 )新績效預(yù)算改革對中國而言是一種非常理想的預(yù)算模式（第1-6頁）。
從控制取向到結(jié)果導(dǎo)向，西方國家的預(yù)算改革經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，而中國的預(yù)算改革似乎從一開始就有一種績效導(dǎo)向�？刂茖�(dǎo)向的預(yù)算改革要求加強(qiáng)集權(quán)控制，而新績效預(yù)算改革則實(shí)行權(quán)力下放，這兩種看似矛盾的預(yù)算改革為什么能在中國這樣的發(fā)展中國家并存？根據(jù)作者對地方績效預(yù)算改革長達(dá)四年的參與式觀察，理解中國預(yù)算改革的方向，不僅需要對其進(jìn)行歷史定位，還需要從中國公共預(yù)算復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系著手。本文首先構(gòu)建了一個(gè)預(yù)算類型的投入產(chǎn)出分析框架，說明不同的預(yù)算類型具有不同的投入產(chǎn)出特點(diǎn)，支出部門受到的外部控制及其自主權(quán)也不一樣，需要針對不同預(yù)算類型發(fā)展不同的治理結(jié)構(gòu)。接著，本文運(yùn)用這一理論框架對中國預(yù)算改革進(jìn)行了分析，說明為什么控制取向的預(yù)算改革是不夠的，而所謂的“績效預(yù)算”改革是針對專項(xiàng)資金發(fā)展起來的一種治理結(jié)構(gòu)。最后是討論和結(jié)論。
一、預(yù)算類型的投入產(chǎn)出分析框架
敦利威(Dunleavy)將公共官僚組織的預(yù)算分為核心預(yù)算、官僚預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算和超項(xiàng)目預(yù)算四種類型（第249-275頁）。核心預(yù)算(CoreBudget)指用于官僚機(jī)構(gòu)自身活動(dòng)的支出，包括個(gè)人和商品的成本、設(shè)備和建筑的資本支出等。這個(gè)概念非常類似于中國公共預(yù)算中的基本支出，用于保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。官僚預(yù)算(BureauBudget)包括上述核心預(yù)算，加上機(jī)構(gòu)直接支付到私人部門的任何資金。在支付給私人部門之前，官僚機(jī)構(gòu)對這些資金擁有直接的控制權(quán)。官僚預(yù)算等同于基本支出和用于本級(jí)政府的項(xiàng)目支出加總后的部門預(yù)算。項(xiàng)目預(yù)算(ProgrammeBudget)包括官僚預(yù)算加上轉(zhuǎn)移到其他公共部門由其支付的支出。項(xiàng)目預(yù)算的運(yùn)用受官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督控制，但是具體的項(xiàng)目執(zhí)行則已經(jīng)授權(quán)給其它公共部門或下級(jí)政府部門。項(xiàng)目預(yù)算對應(yīng)的是機(jī)構(gòu)的部門預(yù)算及其主管的專項(xiàng)資金，專項(xiàng)資金的具體支出由用款單位決定。超項(xiàng)目預(yù)算(SuperProgrammeBudget)由機(jī)構(gòu)的“項(xiàng)目預(yù)算”和其他政府機(jī)構(gòu)的自籌資金組成，機(jī)構(gòu)對自籌資金具有某些政策責(zé)任，或者在計(jì)劃意義上對其進(jìn)行限制和擴(kuò)大，或者對其整體或部分展示政治影響。超項(xiàng)目預(yù)算不但包括了部門使用和主管的資金，還包括其他公共部門或下級(jí)政府配套的資金。從投入產(chǎn)出視角看，不同的預(yù)算類型具有各自的投入產(chǎn)出特點(diǎn)，支出部門受到的外部控制和預(yù)算決策自主權(quán)也不一樣。也就是說，預(yù)算交易具有不同的屬性，需要發(fā)展出適合該類預(yù)算的治理結(jié)構(gòu)。財(cái)政分權(quán)體制下，某級(jí)政府只關(guān)心它自己的錢，要求支出部門和用款單位對本級(jí)財(cái)政支出負(fù)責(zé)。因此，本文不分析涉及到配套資金的超項(xiàng)目預(yù)算。
從投入屬性看，控制取向的預(yù)算改革對于核心預(yù)算的外部控制是最為成功的。部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、工資統(tǒng)發(fā)、公務(wù)卡成功地實(shí)施了對基本支出的外部控制，將該領(lǐng)域預(yù)算交易的代理風(fēng)險(xiǎn)最小化了。部門對基本支出中的個(gè)人經(jīng)費(fèi)幾乎沒有什么自主權(quán)，對公用經(jīng)費(fèi)支出的自主權(quán)也越來越小。另一方面，基本支出用于機(jī)構(gòu)本身運(yùn)轉(zhuǎn)，不涉及到復(fù)雜的預(yù)算交易和再分配，它的交易風(fēng)險(xiǎn)本身比較低，也是最容易從外部實(shí)施支出控制的預(yù)算類型。從控制的角度講，官僚預(yù)算中的基本支出并不存在太多的問題，但官僚預(yù)算中的項(xiàng)目支出存在機(jī)構(gòu)與私人部門的交易，部門具有較大的自主權(quán)，財(cái)政部門對這部分支出雖然可以事先審查，但依然存在代理風(fēng)險(xiǎn)。相對其他預(yù)算類型，項(xiàng)目預(yù)算的投入控制最為薄弱，支出部門的自主權(quán)最大。項(xiàng)目預(yù)算無論在數(shù)量上還是功能上都是預(yù)算類型中最重要的部分，然而，該類預(yù)算形成的補(bǔ)助支出幾乎處于本級(jí)支出控制的真空中。
從結(jié)果的屬性看，核心預(yù)算，即基本支出，尚不適合進(jìn)行結(jié)果導(dǎo)向的績效評價(jià)（第802-810頁），因?yàn)樗c產(chǎn)出和結(jié)果的聯(lián)系實(shí)在是太弱了。雖然任何機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出和結(jié)果都離不開基本支出，但是單純的基本支出只是維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，它對機(jī)構(gòu)職能的實(shí)現(xiàn)和政策目標(biāo)的影響只是基礎(chǔ)性的。敦利威劃分的生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)和管制性機(jī)構(gòu)是個(gè)例外，該類機(jī)構(gòu)中核心預(yù)算占主體地位。官僚預(yù)算，即部門支出，也有結(jié)果，但與跨部門和跨政府的補(bǔ)助支出相比，它實(shí)現(xiàn)的只是一個(gè)狹隘的部門或行業(yè)政策目標(biāo)。并不是所有機(jī)構(gòu)都具有官僚預(yù)算，轉(zhuǎn)讓性機(jī)構(gòu)和交易性機(jī)構(gòu)以官僚預(yù)算為主體，而生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)和管制性機(jī)構(gòu)只有很少的官僚預(yù)算。項(xiàng)目預(yù)算是最復(fù)雜的預(yù)算類型，擁有項(xiàng)目預(yù)算的機(jī)構(gòu)敦利威稱之為控制型機(jī)構(gòu)。控制機(jī)構(gòu)具有分配項(xiàng)目預(yù)算和控制其他公共部門資金的權(quán)力，補(bǔ)助支出是為了實(shí)現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)。項(xiàng)目預(yù)算當(dāng)然也有產(chǎn)出，但補(bǔ)助支出涉及到下級(jí)政府和其他公共部門，它的焦點(diǎn)是是否有效地實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)。由于項(xiàng)目預(yù)算與政策目標(biāo)及下級(jí)政府聯(lián)系緊密，政治家和公眾真正關(guān)心的是補(bǔ)助支出有沒有改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有沒有產(chǎn)生良好的支出績效。
二、為什么控制取向的預(yù)算改革是不夠的
預(yù)算改革的主線之一是實(shí)現(xiàn)并拓展公共控制，使政府對公眾負(fù)責(zé)（第26頁）。1999年以來的預(yù)算改革是要建立一種控制取向的預(yù)算體系，一方面在政府內(nèi)部建立集中的行政控制，將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義上的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，由它對各個(gè)部門進(jìn)行預(yù)算控制和支出控制；另一方面是人大對政府預(yù)算進(jìn)行外部控制，促使政府履行公共責(zé)任。進(jìn)一步，王紹光提出要建立一個(gè)“預(yù)算國家”，財(cái)政集中統(tǒng)一，全國形成一本賬”（第313頁）。也就是說，控制取向的預(yù)算改革不只是各級(jí)政權(quán)內(nèi)部的控制，還包括國家對整個(gè)預(yù)算的縱向控制�？刂频谋举|(zhì)是集權(quán)，既包括資源分配的權(quán)力，又包括審查批準(zhǔn)支出的權(quán)力。但是，預(yù)算改革要保持約束性和靈活性的平衡，它必須圍繞方便決策和約束決策而設(shè)計(jì)，并能促使決策者謹(jǐn)慎決策（第14頁）。無論是橫向的預(yù)算控制還是縱向的預(yù)算控制，對于項(xiàng)目預(yù)算而言都不應(yīng)該也不可能徹底集權(quán)，項(xiàng)目預(yù)算的政策特質(zhì)和中國財(cái)政體制的分權(quán)特征決定了支出部門必須被授予(行政管理論文 )足夠的決策自主權(quán)。
�。ㄒ唬┛刂迫∠虻念A(yù)算改革壓制了支出部門的自主權(quán)
瓦爾達(dá)沃夫斯基(Wildavsky)指出，預(yù)算改革具有政治涵義，如果不能影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進(jìn)行重大改變的（第183-190頁）�？刂迫∠虻念A(yù)算改革也是如此，它成功與否取決于黨委、政府、人大權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，以及政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的調(diào)整（第13-16頁）。而這種權(quán)力關(guān)系的調(diào)整首先體現(xiàn)在政策制定過程，然后才體現(xiàn)在為落實(shí)政策而分配資金的預(yù)算過程。
改革以來，高度集權(quán)的計(jì)劃體制逐步演化為一種橫向分權(quán)的政策制定體制。首先，執(zhí)政黨開始在政策制定與立法領(lǐng)域下放權(quán)力。其次，以黨代政的局面在本質(zhì)上已經(jīng)結(jié)束，政府已經(jīng)發(fā)展成為相對獨(dú)立的政策制定者。第三，雖然各級(jí)人大的地位和作用仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng)，但這些年來，各級(jí)人大在立法和政策制定領(lǐng)域的影響越來越大（第14-23頁）。第四，政府部門通過官僚政治過程和立法過程也在間接制定政策。控制取向的預(yù)算改革在政策制定方面的涵義是將分散在政府各個(gè)部門的政策制定權(quán)力集中到一個(gè)核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，并對各部門實(shí)施政策的支出行為進(jìn)行審查。同時(shí)，賦予人大政策制定和審查政府政策（預(yù)算）的權(quán)力。這一過程中，還必須理順黨委、政府和人大間的關(guān)系，黨委提前介入預(yù)算，改進(jìn)預(yù)算能力以加強(qiáng)執(zhí)政能力。中國各級(jí)政府有著龐大的官僚機(jī)構(gòu)和各自的職能分工，且不論核心預(yù)算機(jī)構(gòu)是否有足夠的政策制定能力，即使在政策制定權(quán)力高度集中的計(jì)劃時(shí)期，各部門仍然還會(huì)保留一些制定政策的權(quán)力。對于政府而言，擁有制定政策的權(quán)力更是無須辯護(hù)。因此，即使控制取向的預(yù)算改革取得了理想的結(jié)果，仍然要賦予支出部門（包括黨委機(jī)構(gòu)、政府部門和其他運(yùn)用財(cái)政資金的機(jī)構(gòu)）以足夠的自主權(quán)。制定和實(shí)施政策的過程同時(shí)也是預(yù)算過程。但是，一項(xiàng)政策如果在預(yù)算資金的分配過程中得不到資金保證，那么這個(gè)政策只能是徒有其名。即使某項(xiàng)政策得到了預(yù)算資助，支持者也不能認(rèn)為萬事大吉了，他們還要確保有足夠并且持續(xù)的資金來實(shí)施該項(xiàng)政策（第4—5頁）。因此，中國各級(jí)財(cái)政預(yù)算中充斥了各種各樣的專項(xiàng)資金，某些專項(xiàng)資金甚至從建國初一直延續(xù)至今。發(fā)改委的基建資金、科技部門的科技三項(xiàng)費(fèi)、經(jīng)貿(mào)委的企業(yè)挖潛改造資金等專項(xiàng)資金已經(jīng)存在了很多年，而其他一些專項(xiàng)資金則隨著政策周期的長短而存在。這些專項(xiàng)資金雖然列入年度財(cái)政預(yù)算，但是在年初并不能分配到具體的部門，多數(shù)沒有進(jìn)入部門預(yù)算。加之這些專項(xiàng)資金具有其特殊性，支出部門也具有政策和信息上的優(yōu)勢，因此支出部門對這些資金具有一定程度的分配自主權(quán)。尤其涉及到全國、全省范圍內(nèi)某項(xiàng)具體政策的實(shí)施，支出部門在項(xiàng)目預(yù)算的二次分配方面自主權(quán)就更大了。
正如�？酥赋龅哪菢�，每一種預(yù)算系統(tǒng)都同時(shí)承擔(dān)著計(jì)劃、管理和控制三種職能，只不過在預(yù)算改革的歷史各階段側(cè)重點(diǎn)不同�？刂迫∠虻母母飳τ谥袊∫韵抡䴔�(quán)是必需的，對于中國的高層政權(quán)，不宜壓倒支出部門的政策和計(jì)劃功能。
�。ǘ┛刂迫∠虻念A(yù)算改革難以直接控制補(bǔ)助支出
對支出嚴(yán)格的外部控制曾被看作是公共管理進(jìn)步的信號(hào)，它有助于減少腐敗�？刂迫∠虻念A(yù)算改革其核心是對部門的支出進(jìn)行外部控制，因此它要建立并細(xì)化部門預(yù)算，并運(yùn)用國庫集中支付、政府采購等制度審查部門的支出。但是，控制取向的預(yù)算改革不可避免地遇到財(cái)政分權(quán)問題。在所有基層政府沒有發(fā)育出良好的控制能力之前，項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)到基層的補(bǔ)助支出不可避免地會(huì)遇到機(jī)會(huì)主義行為。
財(cái)政分權(quán)最明顯的標(biāo)志是分稅制。1994年中國實(shí)行了分稅制，目的是提高“兩個(gè)比重”。分稅制提高了中國政府的財(cái)政汲取能力，1994年以來中國財(cái)政收入迅速增長，個(gè)別年份甚至大規(guī)模超GDP增長。中央財(cái)政大幅增長，占GDP的比例也逐步提高。為平衡地方財(cái)力，中央建立了轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，補(bǔ)助支出在中央預(yù)算結(jié)構(gòu)中的地位越來越重要。2008年中央對地方補(bǔ)助支出占中央本級(jí)支出的63.27%，這要求中央預(yù)算管理的重心逐步從本級(jí)支出向補(bǔ)助支出傾斜。補(bǔ)助支出中，專項(xiàng)補(bǔ)助的總額和比例越來越大。如圖1，1994年后中央對地方專項(xiàng)補(bǔ)助逐步增加，2008年其總量逼近萬億，占中央對地方補(bǔ)助支出的43.33%。稅收返還和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付形成了地方的可支配財(cái)力，其數(shù)額和下達(dá)時(shí)間具有相對穩(wěn)定的預(yù)期。部委主管的專項(xiàng)補(bǔ)助是強(qiáng)有力的政策工具，往往與中央政策聯(lián)系在一起，但其下達(dá)時(shí)間和數(shù)額具有很高的不確定性。地方在爭取專項(xiàng)資金時(shí)“跑部錢進(jìn)”，積極性非常高。錢放下去了，效果怎么樣，中央政府心里沒底。在條條管理時(shí)期，中央部委可以“一竿子插到底”，直接管理某些下到村級(jí)的支出。分稅制改革后財(cái)政越來越傾向于塊塊管理，基層政府的補(bǔ)助支出隔著好幾層政府，中央不能插手也不好插手這些資金的管理。省級(jí)政府建立的專項(xiàng)補(bǔ)助也存在類似的問題，資金下達(dá)撥付后，本級(jí)財(cái)政和主管部門就失去了對資金的直接控制，除了個(gè)別支出外，支出控制權(quán)完全交給了基層財(cái)政。地方人大要加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)督（第148頁），實(shí)際上監(jiān)督的條件和基礎(chǔ)尚不完全具備。在區(qū)縣一級(jí)，控制取向的預(yù)算改革發(fā)展得還很不充分。一些地方部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付等體制還沒有有效地建立起來，控制的基礎(chǔ)是非常薄弱的，更不用說街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。因此，僅有高層政府的支出控制是不夠的，還需要基層政府做好支出控制。基層政府支出控制能力的發(fā)展必須假以時(shí)日，這塊“短板”決定了基層政府是控制取向的預(yù)算改革將來一段時(shí)期的重點(diǎn)。
相對其他預(yù)算類型，對本級(jí)預(yù)算而言，項(xiàng)目預(yù)算的投入控制最為薄弱。補(bǔ)助支出一旦授權(quán)給其他公共機(jī)構(gòu)支付，控制機(jī)構(gòu)雖然負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但已經(jīng)失去了直接的控制權(quán)。尤其是補(bǔ)助支出撥付給下級(jí)政府后，脫離了本級(jí)財(cái)政的控制范圍，投入控制完全取決于下級(jí)政府的財(cái)政資金監(jiān)管水平。當(dāng)基層政府缺乏有效的支出審查和控制能力，控制機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助支出面臨巨大的代理風(fēng)險(xiǎn)。因此，無論是政府、財(cái)政部門，還是作為控制機(jī)構(gòu)的主管部門，都有動(dòng)機(jī)加強(qiáng)這部分資金的監(jiān)管，發(fā)育出相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，以有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革有助于彌補(bǔ)上述缺陷和不足，改善專項(xiàng)資金的分配效率和運(yùn)作效率，要求具有自主權(quán)的支出部門和難以直接控制的用款單位對結(jié)果負(fù)責(zé)。
三、我國現(xiàn)階段結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革要解決什么問題
預(yù)算改革的另一主線就是提高行政和管理的效率。某級(jí)政府內(nèi)，控制取向的預(yù)算改革是不可逾越的。單純每級(jí)政府，控制取向的改革或許可以滿足現(xiàn)階段的治理需求。但是，至少存在這樣一種在政府間下沉的專項(xiàng)資金，即項(xiàng)目預(yù)算中的補(bǔ)助支出，即使控制做得非常完美了，也只是做好了基礎(chǔ)工作，政治家和公眾仍然關(guān)注它是否有效實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)。良好的分配效率和支出結(jié)果是非常重要的，這是由它肩負(fù)的政策使命決定的。官僚預(yù)算中的項(xiàng)目支出也是如此，履行職能和落實(shí)政策的屬性決定了它也要追求支出結(jié)果。
根據(jù)筆者4年的參與式觀察，中國各級(jí)政府幾乎所有的財(cái)政支出績效評價(jià)和所謂的“績效預(yù)算”改革都是在專項(xiàng)資金的層面上開展的。專項(xiàng)資金既是支出部門的利益需要，也是預(yù)算權(quán)力零碎化的體現(xiàn)，更是政策分割的結(jié)果。專項(xiàng)資金包括用在本級(jí)政府的項(xiàng)目支出，還有轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府的補(bǔ)助支出。專項(xiàng)資金是中國公共預(yù)算最薄弱卻又是最敏感的部分，相當(dāng)一部分處于非正式預(yù)算制度中，亟須發(fā)展出一套規(guī)范、透明的資金分配程序和規(guī)則�？刂迫∠蛴兄诮鉀Q專項(xiàng)資金中的腐敗等機(jī)會(huì)主義行為，但是對于項(xiàng)目優(yōu)先權(quán)的確定及提高落實(shí)各種政策的補(bǔ)助支出的績效，控制取向的改革顯然是無能為力的，吸收新績效預(yù)算的合理成分無疑是一個(gè)好的選擇。
�。ㄒ唬┮肟冃畔⒏纳茖ｍ�(xiàng)資金分配效率
以建設(shè)和諧社會(huì)為標(biāo)志，中國公共政策由經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向社會(huì)政策（第43頁）。改革開放初期，中國各階層基本都從改革中受益。隨著改革開放的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距急劇擴(kuò)大，出現(xiàn)了部分受益、部分受損的局面。改革能否成功持續(xù)，取決于中國能否建立一個(gè)再分配機(jī)制，補(bǔ)償市場經(jīng)濟(jì)中的低收入者，使改革開放的成果能夠?yàn)槊袼恚ǖ?97頁）。社會(huì)政策恰好承擔(dān)了這一功能，它能夠去“商品化”，使“個(gè)人不必仰賴市場而能維持其生活”（第39頁）。經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型能否成功，取決于政策是否引導(dǎo)預(yù)算分配。也就是說，社會(huì)政策需要進(jìn)行支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將資金轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等社會(huì)政策領(lǐng)域（第66頁）。調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的方法之一足增量預(yù)算，保持既定支出不變或者有很小的變化，政府用新增預(yù)算收入來滿足社會(huì)政策的支出要求，從而實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)變化。預(yù)算資源是稀缺的，預(yù)算機(jī)制總會(huì)拒絕某些預(yù)算請求而接受另外一些。在基數(shù)加增長的預(yù)算模式下，各支出部門都希望從新增預(yù)算中謀取更高的增長比例。即使是這種最大限度減少政治沖突的增量預(yù)算策略，也面臨著如何拒絕大量預(yù)算要求的問題。引入績效信息是一個(gè)可行的選擇。無論是事前的項(xiàng)目績效評審、績效目標(biāo)管理，還是事后的財(cái)政支出績效評價(jià)，它們都減少了政治家、預(yù)算機(jī)構(gòu)和支出部門之間的信息不對稱，奪回了和支出部門進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的信息優(yōu)勢。
社會(huì)支出需要龐大的資金支持，即使中國每年有大量的增量收入，傳統(tǒng)增量預(yù)算也難以用年度預(yù)算新增額滿足如此巨大的支出。當(dāng)金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，可能要“將資源從舊有的優(yōu)先項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到新的優(yōu)先項(xiàng)目”。即取消某些專項(xiàng)資金，將之轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的項(xiàng)目上。從已經(jīng)分配了預(yù)算的人手中奪取資源，這必然會(huì)引起政治沖突，受益人或單位會(huì)調(diào)動(dòng)一切力量來保護(hù)他們的既得利益，預(yù)算過程會(huì)面臨很高的交易費(fèi)用。但是，迫于社會(huì)矛盾的壓力，政治家和預(yù)算機(jī)構(gòu)必須尋找交易費(fèi)用最小化的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，既合理地拒絕部門的預(yù)算要求，又可以使政治沖突最小化。如果財(cái)政部門和支出部門把績效作為預(yù)算編制的重點(diǎn)，兩者之間的矛盾就會(huì)大大減少。國際上流行的新績效預(yù)算為中國預(yù)算改革提供了新的治理機(jī)制，它使得預(yù)算機(jī)構(gòu)更有理由拒絕某些績效評審不好的預(yù)算請求，或者削減現(xiàn)有績效很差的項(xiàng)目，改善項(xiàng)目優(yōu)先權(quán)。在支出部門和單位層面，績效信息有助于支出部門和單位之間的討價(jià)還價(jià)（第135-138頁），約束支出部門預(yù)算最大化的沖動(dòng)。以廣東省本級(jí)為例，2005年財(cái)政支出績效評價(jià)后，提請省政府撤消了一個(gè)績效差劣的專項(xiàng)資金項(xiàng)目，2006年預(yù)算請款減少30多億元。
以上所述是預(yù)算在專項(xiàng)資金項(xiàng)目間的分配，專項(xiàng)資金項(xiàng)目一旦建立，尤其是用于全國、全省范圍內(nèi)執(zhí)行政策，還需要進(jìn)行二次分配。二次分配權(quán)往往掌握在分管領(lǐng)導(dǎo)手中，或者主管部門的手中，當(dāng)然，財(cái)政部門也會(huì)參與一些專項(xiàng)資金的二次分配。在這些專項(xiàng)資金的二次分配中，往往缺乏正式的分配程序和規(guī)則，非正式制度占主導(dǎo)地位。在省一級(jí)，通常有近20位領(lǐng)導(dǎo)具有政策制定的權(quán)力．并建立了“省長專項(xiàng)”為他們制定的政策提供資金。從資源配置的角度看，這些專項(xiàng)資金存在分配效率問題：(1)資金分配的隨意性非常大。(2)很難對資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。(3)資金在預(yù)算年度之初一般都沒有落實(shí)到具體的項(xiàng)目，而由分管領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算年度中隨時(shí)在政策領(lǐng)地內(nèi)分配�！笆￠L專項(xiàng)”之外，部門為執(zhí)行政策或完成職能任務(wù)也建立了很多專項(xiàng)資金，需要二次分配的專項(xiàng)資金也需要提高分配效率。如何建立正式制度提高專項(xiàng)資金的二次分配效率？建立事前的績效評價(jià)程序和規(guī)則，根據(jù)績效評價(jià)的結(jié)果改善分配效率是一個(gè)可行的選擇。這里特別值得一提的是廣東省的財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配改革。2008年由省委書記倡導(dǎo)，廣東省引入專家評審程序?qū)Ω魇懈倶?biāo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競爭性扶持資金的方案進(jìn)行績效評價(jià)，根據(jù)評分現(xiàn)場決定優(yōu)勝者。這次經(jīng)驗(yàn)向全省范圍內(nèi)的專項(xiàng)資金分配推廣，不少專項(xiàng)資金項(xiàng)目已經(jīng)建立了公開、透明、擇優(yōu)的分配程序和原則。發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的新績效預(yù)算改革，中國的政治家、人大、預(yù)算機(jī)構(gòu)、支出部門試圖在績效方面構(gòu)建共識(shí)，根據(jù)績效信息增強(qiáng)預(yù)算決策過程的理性和科學(xué)性，提高分配效率。
（二）開展績效管理提高專項(xiàng)資金運(yùn)作效率
專項(xiàng)資金運(yùn)作效率低下表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是行政事業(yè)單位不講成本效益，二是財(cái)政支出進(jìn)度偏慢。
長期以來，我國對各級(jí)政府勤政廉潔及每年都為群眾辦哪些實(shí)事給予了高度關(guān)注，但對政府的“辦事成本”是否“經(jīng)濟(jì)”、“節(jié)約”卻關(guān)注較少。一些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部往往為追求社會(huì)效益和政治效益，甚至為追求“政績”僅注重完成行政任務(wù)，忽略所需的成本投入[2j-（第422頁）。部門和單位把大量時(shí)間和精力放在爭項(xiàng)目、爭資金上，在資金使用上缺乏績效觀念和責(zé)任意識(shí)，財(cái)政給多少錢就花多少錢，不計(jì)成本，不講效益，存在權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明、損失浪費(fèi)等弊端，并由此導(dǎo)致了財(cái)政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大和財(cái)政資金使用效益的持續(xù)滑坡（第18-23頁）。
近年來地方專項(xiàng)資金支出進(jìn)度緩慢，普遍出現(xiàn)了錢花不出去的現(xiàn)象。錢花不出去絕不是因?yàn)檎杖胩�，而是多方面因素�?fù)雜作用的結(jié)果。其中很重要的一個(gè)因素是部門重預(yù)算分配，輕預(yù)算執(zhí)行。一些部門在編報(bào)預(yù)算階段沒有充分做好項(xiàng)目預(yù)算與下年度項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的銜接工作，項(xiàng)目的申報(bào)、評審、立項(xiàng)和相關(guān)管理制度的修訂、完善等各項(xiàng)前期準(zhǔn)備不夠充分，以致預(yù)算下達(dá)后不能盡快組織實(shí)施（第657頁）。某些項(xiàng)目占用大量資金，支出進(jìn)度緩慢，年終結(jié)轉(zhuǎn)金額過大，既造成預(yù)算資金的低效和浪費(fèi)，也延誤了相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
績效評價(jià)帶來了支出部門觀念上的變化。以前財(cái)政部門將資金分配給支出部門，它認(rèn)為自己的任務(wù)就完成了�，F(xiàn)在，財(cái)政部門對支出進(jìn)行“追蹤問效”，要求支出部門報(bào)告“錢花出去了，效果怎么樣”。經(jīng)過幾年的績效評價(jià)，各部門逐步樹立了績效觀念和責(zé)任意識(shí)，對財(cái)政資金進(jìn)行“追蹤問效”逐步成為大家的共識(shí)[28]（第93-98頁）�？冃гu價(jià)在一定程度上扭轉(zhuǎn)了部門單位亂要錢、亂花錢的不良風(fēng)氣，減少和防止了盲目請款、無效支出及盲目支出等行為發(fā)生（第20頁）。在某市績效預(yù)算改革中，績效差的支出部門有了壓力，在項(xiàng)目計(jì)劃、實(shí)施、管理方面積極回應(yīng)績效評價(jià)結(jié)果，著手解決項(xiàng)目支出進(jìn)度緩慢的問題。一些部門的管理人員告訴績效評價(jià)處官員：“原來我們的項(xiàng)目等到預(yù)算批下來再動(dòng)，往往來不及完成�，F(xiàn)在，等到項(xiàng)目預(yù)算批下來的時(shí)候，我們已經(jīng)做完（項(xiàng)目準(zhǔn)備）百分之七八十了�！蓖ㄟ^財(cái)政支出績效評價(jià)，項(xiàng)目單位加強(qiáng)了管理，理順了內(nèi)部關(guān)系，表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和改進(jìn)意愿。一些部門則針對財(cái)政部門提出的審核意見提出了整改，積極回應(yīng)項(xiàng)目管理中出現(xiàn)問題。還有一些部門設(shè)計(jì)了自己的績效評價(jià)指標(biāo)，用于二級(jí)預(yù)算單位的績效管理（第2228頁）。通過新績效預(yù)算改革，政治家、人大、財(cái)政部門、支出部門乃至公眾都開始關(guān)注支出績效，給予支出部門改善結(jié)果和效率的壓力。
四、討論與結(jié)論
從歷史角度分析預(yù)算改革，無論是�？藢γ绹A(yù)算改革各階段的劃分，還是凱登(Caiden)對西方國家預(yù)算史的劃分（第43-58頁），這些預(yù)算改革理論都有一個(gè)非常隱蔽的假定，那就是用中央政府的預(yù)算改革來替代整個(gè)國家的預(yù)算改革，忽視國家內(nèi)部復(fù)雜的情況。希克的預(yù)算改革理論直接對美國聯(lián)邦政府20世紀(jì)初到60年代的預(yù)算發(fā)展史進(jìn)行分析，凱登的預(yù)算模式理論分析了歷史上西方各國的預(yù)算發(fā)展特征，也沒有討論國家內(nèi)部的情況。
但是，中國與眾不同。一方面它從誕生之日起就是一個(gè)龐大的利維坦，另一方面它經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。1949年中國建立了一個(gè)龐大的自產(chǎn)國家，盡管收入生產(chǎn)的效率不高，但是具有很強(qiáng)的財(cái)政汲取能力。在支出方面，計(jì)劃是資源配置的主要工具，預(yù)算不過是計(jì)劃的一個(gè)組成部分。1978年以后中國開始進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)改革，這極大地提高了生產(chǎn)能力。但是，中央汲取能力反而下降了。從國家汲取能力的角度，王紹光指出中央要集中財(cái)政收入，建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的民主國家（第30頁）。該文為1994年分稅制改革提供了理論支持，并成為作者已知文獻(xiàn)中唯一從國家結(jié)構(gòu)角度討論預(yù)算改革的文獻(xiàn)。盡管國家內(nèi)部關(guān)系對于預(yù)算收入改革有著如此重要的影響，但是在支出方面并沒有得到應(yīng)有的重視。本文從支出方面著手，討論了中央和地方關(guān)系對于預(yù)算改革的影響，決策自主權(quán)和財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致徹底的預(yù)算控制是不適當(dāng)?shù)�，并且為績效預(yù)算提供了適合的條件。
�？说念A(yù)算改革理論和凱登的預(yù)算模式理論只能解釋中國預(yù)算改革的歷史定位問題，而不能處理預(yù)算改革中國家內(nèi)部關(guān)系的問題，尤其是中央和地方的預(yù)算關(guān)系。從機(jī)構(gòu)預(yù)算類型的角度，敦利威劃分了四種預(yù)算類型，其中的項(xiàng)目預(yù)算非常有助于我們分析國家內(nèi)部預(yù)算關(guān)系，尤其是中央部委和地方政府及其部門之間的預(yù)算關(guān)系。如果再考慮前文沒有分析的超項(xiàng)目預(yù)算，這實(shí)際上打破了地方預(yù)算獨(dú)立性的假設(shè)，指出存在中央和地方之間的預(yù)算關(guān)系，并且要考慮中央和地方預(yù)算關(guān)系對中國預(yù)算改革所產(chǎn)生的影響。這種影響就是在財(cái)政分權(quán)條件下，中央難以控制地方的支出過程，控制結(jié)果是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。
對于中國這樣的大國，預(yù)算改革不但要處理一級(jí)政權(quán)內(nèi)人大和政府、政府和部門間的預(yù)算關(guān)系，還必須要處理中央和地方的預(yù)算關(guān)系。只有處理好中央和地方在收支方面的預(yù)算關(guān)系，才能夠真正全面協(xié)調(diào)地提高國家的治理能力。在現(xiàn)階段，控制取向的預(yù)算改革在中國不但是必要的，而且是不可逾越的。中國各級(jí)政府需要加強(qiáng)對支出部門的外部控制和內(nèi)部控制，尤其是基層政府。但是，由于多級(jí)政府的存在，需要針對項(xiàng)目預(yù)算發(fā)展新績效預(yù)算，提高這部分資金的分配效率和運(yùn)作效率。某種程度上講，控制取向和結(jié)果導(dǎo)向是中國預(yù)算改革一個(gè)硬幣的兩個(gè)面�？刂剖穷A(yù)算的基礎(chǔ)職能，只有控制內(nèi)在化為一種職業(yè)習(xí)慣，新績效預(yù)算才會(huì)既是高效的，也是風(fēng)險(xiǎn)最小化的。新績效預(yù)算是控制取向的預(yù)算體系的發(fā)展，是國家治理能力提升的表現(xiàn)�？刂迫∠虻念A(yù)算改革和結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革在中國并存，這是因?yàn)樗鼈兎謩e針對了預(yù)算和國家治理的不同部分。當(dāng)然，這兩種預(yù)算改革在中國各地并不是涇渭分明，如官僚預(yù)算，它就介于控制取向的預(yù)算改革和新績效預(yù)算改革之間。各地針對官僚預(yù)算具有不同的改革方式，這模糊了我們對中國公共預(yù)算改革方向的認(rèn)識(shí)。
中國的績效預(yù)算改革是財(cái)政部門主導(dǎo)的，績效預(yù)算可能是財(cái)政部門推動(dòng)預(yù)算改革的策略。近年來財(cái)政改革措施非常頻繁，正如某財(cái)政官員所言，財(cái)政（部門）能改的都改了。但是，預(yù)算改革本質(zhì)上是政治改革，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。財(cái)政部門已經(jīng)集中了不少財(cái)政分配權(quán)力，這遭到了其他支出部門的反彈。如果它進(jìn)一步控制各個(gè)部門的運(yùn)作，必然會(huì)引起部門的強(qiáng)烈反對。因此，控制結(jié)果，從財(cái)政支出績效評價(jià)著手而不是控制過程，就成為財(cái)政部門推動(dòng)預(yù)算改革的選擇。最終，這樣的選擇走向了績效預(yù)算。
從安德魯斯的研究看，中國預(yù)算改革的二重性似乎在第三世界國家具有共性。也就是說，泰國等第三世界國家也在一方面加強(qiáng)預(yù)算控制，另一方面進(jìn)行績效預(yù)算改革。這給予我們某種啟示，第三世界國家的預(yù)算改革可能并不遵循演化的規(guī)律，把績效預(yù)算和控制取向的預(yù)算改革對立起來可能是錯(cuò)誤的。中國的績效預(yù)算改革受國家結(jié)構(gòu)的影響，其他國家的績效預(yù)算改革可能也會(huì)如此。安德魯斯認(rèn)為績效預(yù)算改革會(huì)受到“其他因素”的影響，加上我們這里發(fā)現(xiàn)的預(yù)算類型和政府結(jié)構(gòu)因素，績效預(yù)算改革的影響因素可能是非常復(fù)雜的，需要我們從更豐富的層面去研究它。
中國公共預(yù)算改革令人困惑，它既是控制取向的，又是績效預(yù)算導(dǎo)向的，這似乎存在矛盾。本文對預(yù)算類型的投入產(chǎn)出分析表明，核心預(yù)算易于控制而項(xiàng)目預(yù)算則與績效緊密聯(lián)系。控制取向的預(yù)算改革是不夠的，績效預(yù)算是針對專項(xiàng)資金發(fā)展起來的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，改善了專項(xiàng)資金的分配效率和運(yùn)作效率。從根本上講，是國家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)影響了中國公共預(yù)算的改革方向。本文的研究從國家內(nèi)部關(guān)系著手分析預(yù)算改革，與歷史角度的研究相得益彰，一起豐富了對預(yù)算改革的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，該角度的研究只是一種初步的嘗試，還需要進(jìn)一步做全面深入的考察。
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