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預(yù)算過程：從漸進(jìn)主義到間斷式平衡
預(yù)算過程：從漸進(jìn)主義到間斷式平衡於莉
[摘要]由于沒有明確非漸進(jìn)性變化在預(yù)算過程中的存在及其發(fā)生機(jī)制，漸進(jìn)預(yù)算理論被認(rèn)為可能無法對預(yù)算過程做出完整描述和解釋。間斷平衡理論從漸進(jìn)預(yù)算理論面臨的這一挑戰(zhàn)中找到了自己的理論使命，即建構(gòu)一個(gè)可以同時(shí)對預(yù)算過程穩(wěn)定的漸進(jìn)性與偶爾的重大變遷加以描述和解釋的理論框架。以注意力為驅(qū)動、議程設(shè)置為基礎(chǔ)、結(jié)合了政治制度與有限理性決策的間斷平衡理論給公共預(yù)算研究注入了新鮮血液。
[關(guān)鍵詞]預(yù)算過程；漸進(jìn)預(yù)算理論；間斷平衡理論
[中圖分類號]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
盡管漸進(jìn)主義已是一個(gè)被廣泛接受和運(yùn)用的概念，但還是有許多學(xué)者不斷提出批評，在公共預(yù)算研究領(lǐng)域中尤為如是。甚至在獲得普遍認(rèn)可的描述性研究層面上，漸進(jìn)預(yù)算理論都面臨著挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要來自于對這樣一個(gè)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的觀察：預(yù)算過程中既有讓人們習(xí)以為常的漸進(jìn)變化，也包括了一些偶有發(fā)生的重大變遷。其實(shí)，漸進(jìn)預(yù)算理論的支持者并不是沒有意識到預(yù)算過程中非漸進(jìn)性的存在，但當(dāng)其糾結(jié)于“自圓其說”時(shí)，“非漸進(jìn)性”的事實(shí)顯然難以激發(fā)理論自覺。這暗示了新的理論使命，建構(gòu)一個(gè)可以同時(shí)對預(yù)算過程穩(wěn)定的漸進(jìn)性與偶爾的重大變遷加以描述和解釋的理論框架，間斷平衡理論體現(xiàn)了這樣一種努力嘗試。
一、“非漸進(jìn)性”在漸進(jìn)主義中的缺失
作為對理性決策模式的批判，林德布羅姆在20世紀(jì)50年代將漸進(jìn)調(diào)試模式引入有關(guān)決策過程的描述性研究和解釋性研究中�！昂鞈�(yīng)付”(muddlingthrough)的漸進(jìn)主義，不僅有助于呈現(xiàn)一個(gè)更為豐富生動的決策過程，而且很重要的是，它給予了有限資源、有限理性和有限認(rèn)知下的人類抉擇行為一種理性的解釋和尊重。到了60年代，漸進(jìn)主義已經(jīng)成為與理性主義分庭抗禮之重要決策理論。除了林德布羅姆、達(dá)爾等人以外，瓦爾達(dá)沃夫斯基等人在公共預(yù)算領(lǐng)域的研究工作也大大推動了漸進(jìn)主義作為一種描述性和解釋性工具的影響力。與此同時(shí)，漸進(jìn)預(yù)算理論也使公共預(yù)算的理論建構(gòu)有了突破性的進(jìn)展，并成為公共預(yù)算研究中占據(jù)主導(dǎo)地位長達(dá)30多年之久的理論流派（第152頁）。
漸進(jìn)預(yù)算理論認(rèn)為，預(yù)算的做出也是漸進(jìn)而非全面的。瓦爾達(dá)沃夫斯基敏銳地捕捉到，預(yù)算過程缺少對目標(biāo)和政策的深思熟慮，以及對備選方案的搜索（第139頁）。預(yù)算過程總是圍繞著加強(qiáng)參與者的角色和期望而建立，預(yù)算參與者的特定角色導(dǎo)向降低了公共預(yù)算對信息、時(shí)間和分析能力的要求。這使得支出機(jī)構(gòu)決不會在每個(gè)預(yù)算年度里根據(jù)現(xiàn)有項(xiàng)目的價(jià)值和替代項(xiàng)目的價(jià)值來積極地評估所有的方案。相反的，支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求都是建立在上一年的預(yù)算基礎(chǔ)之上，并特別關(guān)注邊際上的增加和減少（第15頁）。這種簡單的、非分析性策略根植于預(yù)算既有規(guī)則和討價(jià)還價(jià)的過程中，它巧妙地保證了財(cái)政資源分配的決策在橫向?qū)用嫔系南鄬Κ?dú)立性，從而使預(yù)算中由競爭所導(dǎo)致的沖突可以被最小化，(行政管理論文 )進(jìn)而保證了預(yù)算過程的穩(wěn)定性n（第859頁）。
在將漸進(jìn)主義邏輯運(yùn)用到公共預(yù)算研究的過程中，瓦爾達(dá)沃夫斯基采用了和林德布羅姆相同的做法，漸進(jìn)主義不僅被用于描述和解釋討價(jià)還價(jià)的預(yù)算決策過程，同時(shí)也被用于描述和解釋由這樣一種預(yù)算決策過程而導(dǎo)致的漸進(jìn)預(yù)算結(jié)果。換言之，漸進(jìn)主義不僅是一種用來界定決策制定特征的方法，而且也是用來描述和解釋預(yù)算產(chǎn)出特點(diǎn)的方法（第61頁）。雖然辨別漸進(jìn)主義這兩種內(nèi)涵或方法并非難事，但作為一種描述和解釋性工具，漸進(jìn)主義的張力在很大程度上恰恰是來源于上述兩種方法使用時(shí)的結(jié)合。它們自我強(qiáng)化式的互證，使得漸進(jìn)預(yù)算理論在決定發(fā)現(xiàn)什么以及得出什么結(jié)論方面顯得更加游刃有余，進(jìn)而促成漸進(jìn)主義表現(xiàn)出在決策過程中的普適性和結(jié)果中的常態(tài)性。然而，對于漸進(jìn)預(yù)算理論來說，這可能是一個(gè)危險(xiǎn)的信號——當(dāng)一個(gè)理論無論在什么時(shí)候都適合任何情況并且其證據(jù)也不存在被駁斥的可能性的時(shí)候，它就不再是一種理論，對于解釋甚至描述都不會有多大的作用了（第502頁）。
漸進(jìn)主義確實(shí)好像解釋了預(yù)算過程中的大部分問題，但是對于那些并不常見的、打破漸進(jìn)性的重大改變卻顯得躲躲閃閃。事實(shí)上，對公共預(yù)算一般經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的回顧不難發(fā)現(xiàn)，無論是邊際的或者漸進(jìn)的預(yù)算變化，還是大規(guī)模的預(yù)算變化，甚至偶爾雪崩式的劇變，在現(xiàn)實(shí)中都是存在的。即便在短期內(nèi)，預(yù)算產(chǎn)生的一系列結(jié)果也不能被簡單地描述為“漸進(jìn)性的”。重大的變化依然可以在整體穩(wěn)定的框架內(nèi)發(fā)生（第503頁）。從這些方面而言，漸進(jìn)預(yù)算理論可能確實(shí)無法對現(xiàn)實(shí)發(fā)生的情況做出完整描述（第4頁）。
其實(shí)，漸進(jìn)主義的支持者并不是沒有意識到預(yù)算過程中非漸進(jìn)性的存在，然而，當(dāng)焦點(diǎn)集中在明顯的規(guī)律性問題時(shí)，一些重要的變化就有可能變得模糊不清（第503頁），甚至借助操作化定義或通過從一種分析跳到另一種分析的方式，將非漸進(jìn)性故意回避掉和處理掉（第61頁）。
在林德布羅姆早期與羅伯特·達(dá)爾合著的《政治、經(jīng)濟(jì)和社會福利)-書中，就已經(jīng)提出，漸進(jìn)主義方法可能產(chǎn)生小漸進(jìn)，也可能產(chǎn)生大漸進(jìn)（第82頁）。但是，對于何謂大漸進(jìn)，卻并沒有給予明確的回答�；蛟S，循著大漸進(jìn)的思路，漸進(jìn)決策理論有可能將公共政策領(lǐng)域中那些已經(jīng)發(fā)生以及未來可能將要發(fā)生的重大變遷納入自己的理論視野。
與林德布羅姆不同，瓦爾達(dá)沃夫斯基一開始就將漸進(jìn)主義設(shè)定在了“邊際上的增加或減少”，這顯然只能歸于“小漸進(jìn)”。但是，對瓦爾達(dá)沃夫斯基和芬諾早期研究數(shù)據(jù)的再解讀，貝勒和寇納(BaileyandO-Connor，1975)發(fā)現(xiàn)他們對漸進(jìn)增長范圍的界定過于寬泛——瓦爾達(dá)沃夫斯基和芬諾對漸進(jìn)性增長和非漸進(jìn)性增長的分界點(diǎn)分別定在30%和20%的標(biāo)準(zhǔn)上（第62頁），這使得一些非漸進(jìn)性預(yù)算結(jié)果很容易地就被貼上漸進(jìn)性的標(biāo)簽。
當(dāng)漸進(jìn)預(yù)算理論從“描述性漸進(jìn)主義”提升至被莫蘭德(Moreland，1975)稱為“分析性漸進(jìn)主義”層面時(shí)，即利用回歸方程對預(yù)算過程進(jìn)行數(shù)學(xué)分析時(shí)，非漸進(jìn)性問題也沒有得到更為謹(jǐn)慎的對待。戴維斯等人(Davis，DempsterandWildavsky，1966)通過對美國56個(gè)支出部門在1946年至1963年間預(yù)算情況的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，漸進(jìn)預(yù)算模型只能解釋撥款決議中的86%。而對于無法解釋的那部分則被定義為“其他確定性系統(tǒng)的隨機(jī)沖擊”，或由“干擾”及“特殊環(huán)境”導(dǎo)致的結(jié)果（第531頁）。幾年以后，針對上述問題有了一些簡單的結(jié)論：由特定政治、經(jīng)濟(jì)和社會事件所導(dǎo)致的隨機(jī)和非經(jīng)常性因素會對漸進(jìn)預(yù)算過程產(chǎn)生影響，它表明預(yù)算過程會對經(jīng)濟(jì)和社會需求做出反應(yīng)，在壓力積淀到一定程度之后，就會發(fā)生突然的變化（第421頁）。盡管如此，漸進(jìn)主義者還是錯(cuò)過了完善漸進(jìn)預(yù)算理論的機(jī)會，因?yàn)樗麄兊呐d趣點(diǎn)和焦點(diǎn)依然固執(zhí)地停留在對漸進(jìn)主義的維護(hù)上。
顯然，預(yù)算結(jié)果存在更為寬泛的變化范圍，比漸進(jìn)主義者所描述的范圍要寬泛得多。因此，有必要將“非漸進(jìn)性”加入到對預(yù)算過程的描述和解釋中，這并非意味著要完全推翻漸進(jìn)主義，而是希望發(fā)展出一套平衡的理論，既能說明預(yù)算的穩(wěn)定性又能說明預(yù)算的變化機(jī)制（第509頁）。間斷平衡理論體現(xiàn)了這樣一種努力嘗試。
一、強(qiáng)調(diào)突變與漸變的“間斷平衡論”
源自古生物學(xué)領(lǐng)域的間斷平衡理論(EldridgeandCould,1972)，最早是為了批判性發(fā)展達(dá)爾文的“漸變論”進(jìn)化學(xué)說而提出的。建立在突變與漸變辯證統(tǒng)一基礎(chǔ)上的“間斷平衡論”認(rèn)為，生物的進(jìn)化過程并非像達(dá)爾文所言是一個(gè)緩慢的連續(xù)漸變積累的過程，而是一種在長期處于停滯或平衡狀態(tài)中夾雜著短期、爆發(fā)性的大規(guī)模滅絕和替代的過程。90年代初期，鮑勃加特納和瓊斯(BaumgartnerandJones，1993)借用了“間斷式平衡”概念，將其引入公共政策與預(yù)算研究中，用以描述與解釋兼具漸進(jìn)性和非漸進(jìn)性特征的政策過程。他們相信“間斷式平衡”才是對政策過程的全景式真實(shí)而簡單的寫照：穩(wěn)定狀態(tài)與重大的變遷都是政策過程的要素，通常該過程是由一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義的邏輯所驅(qū)動，但是偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷。大多數(shù)政策領(lǐng)域的特點(diǎn)是停滯、穩(wěn)定而非危機(jī)和重大改變，但是政策危機(jī)和重大改變也時(shí)而會發(fā)生。（第105頁）。
90年代中期，瓊斯等人(Jones．BaumgartnerandTrue1995,1996，1998)通過對美國二戰(zhàn)以后至90年代中期聯(lián)邦政府預(yù)算的考察，為間斷平衡理論尋找到經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支持。研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算變化是呈尖峰分布而非正態(tài)分布。后者與漸進(jìn)主義的持續(xù)動態(tài)調(diào)整假設(shè)是相一致的，其中的變化是平穩(wěn)而持續(xù)的。而尖峰分布表明，在預(yù)算時(shí)問序列里確實(shí)存在大量極微小的變化以及較少的中等程度變化，但顯著的大規(guī)模變化則比原來描述得要多。同時(shí)，研究也發(fā)現(xiàn)無論分析單位是機(jī)構(gòu)或整個(gè)政府，預(yù)算項(xiàng)目或支出功能類別，都可以從中觀察到微變與劇變同時(shí)存在的現(xiàn)象。
間斷平衡理論在描述性研究層面上所取得的進(jìn)展為拓展有關(guān)預(yù)算政策變遷的討論提供了基礎(chǔ)。接下來要解決的重要問題就是，如何同時(shí)解釋預(yù)算過程中存在的穩(wěn)定的停滯狀態(tài)與間斷變化的發(fā)生。間斷平衡理論將預(yù)算決策過程放在政治制度和有限理性決策的雙重基礎(chǔ)之上，以注意力和議程設(shè)置為突破口來加以解讀。
只集中在漸進(jìn)主義變化的做法，使得早期行為決策理論不重視大規(guī)模變遷的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，也使得有限理性決策制定走進(jìn)了理論的死胡同（第164貞）。在瓊斯(Jones．1994)將“注意力瓶頸”——人類決策時(shí)必須連續(xù)分次處理認(rèn)知信息——引入之后，有限理性決策成為重大和微小變遷的共同基礎(chǔ)。對注意力給予關(guān)注直接導(dǎo)致對跨期選擇(intertemporaJchoice)的聚焦(LowensteinandElster1990)，即關(guān)于人們?nèi)绾坞S著時(shí)間的推移而進(jìn)行選擇(行政管理論文 )（第145頁）。
通常對預(yù)算決策的描述和分析都是建立在資源的稀缺性這一基本共識上的，然而，由于過度關(guān)注財(cái)政資源稀缺性的問題．人們很少會將注意力與稀缺性聯(lián)系起來。事實(shí)上，注意力也是一種稀缺的資源。通常而言，注意力一次只能被投入到一項(xiàng)活動之中。無論是個(gè)人還是組織，其決策在很大程度上都是受注意力的配置方式?jīng)Q定的（第18頁）。決策者對問題優(yōu)先順序的排列就是通過分配注意力的方式來實(shí)現(xiàn)的，當(dāng)然．解決方案的選擇也同樣受到注意力配置結(jié)果的影響（第205頁）。不僅如此，決策變化也同注意力有關(guān)。間斷平衡理論沒有接受傳統(tǒng)的關(guān)于偏好與決策的基本假設(shè)，而是相信，面對多維的偏好與不斷變化的決策情景，注意力才是回答決策變化（尤其是指那些同一決策主體作出逆轉(zhuǎn)性或替代性選擇的現(xiàn)象）的正確答案。決策過程中，偏好被個(gè)人對決策情景的解讀所激活，偏好和決策情景的結(jié)合產(chǎn)生了選擇。政治中的決策情景總是在變化．因此選擇也總是在轉(zhuǎn)變，但是人們的偏好并不總是處于變化之中。換言之，是由于決策情景的變化導(dǎo)致對根本偏好的注意力發(fā)生了變化，并進(jìn)而導(dǎo)致選擇的變化。瓊斯稱之為時(shí)序政治選擇(temporalpoliticalchoice)的悖論：即使選擇已經(jīng)發(fā)生了變化，偏好仍然保持不變。同時(shí)，也是非常重要的是，相對于穩(wěn)定的偏好來說，對根本偏好的注意力可在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生急速的轉(zhuǎn)變，這也就解釋了為何會出現(xiàn)決策者在一段時(shí)間內(nèi)做出明顯不一致的決策了（第5-10頁）。間斷平衡理論對政策間斷發(fā)生的解釋就是基于上述基本假設(shè)。
政治注意力對政策的影響將體現(xiàn)在政策議程設(shè)置上，并進(jìn)而反映在預(yù)算支出上。決定哪些議題被提上議程以及處于何種位置的過程是競爭性的，特別是在常常擁擠的政治環(huán)境下。議題吸引注意力的關(guān)鍵是對問題的界定（第241頁）。對問題的界定將影響到?jīng)Q策者以及其他行動者對問題的看法，并進(jìn)而影響到這一問題是否被關(guān)注以及如何被解決。從這個(gè)角度而言，對于預(yù)算參與者來說，預(yù)算過程可能不是問題，“問題”才是問題。
對問題的界定只是議程設(shè)置“故事”的一部分，另一部分需要講述的是政治系統(tǒng)如何辨識問題從而決定分配給某些問題更多的注意力。間斷平衡理論運(yùn)用并拓展了西蒙(Simon．1957，1977，1983，1985)關(guān)于個(gè)人和組織決策中并行和串行過程的概念，以及雷福德(Redford，1969)關(guān)于子系統(tǒng)政治和宏觀政治區(qū)分的理論主張，對跨期政策議程的變化進(jìn)行了剖析。
就像個(gè)人決策過程一樣，任何一個(gè)政治系統(tǒng)都不可能同時(shí)處理其面臨的所有問題，政策子系統(tǒng)的并行處理過程與宏觀政治制度的串行處理過程為此問題的解決提供了一種有效機(jī)制。通常，對政治議題的討論是被分散到一系列以議題為導(dǎo)向的政策子系統(tǒng)當(dāng)中，這些子系統(tǒng)可能是由單一利益主導(dǎo)的，也可能處于若干利益競爭之中；可能隨著時(shí)間的推移而分崩離析，也可能從其他政策子系統(tǒng)中獨(dú)立出來。諸如鐵三角、議題網(wǎng)絡(luò)即是此類。子系統(tǒng)為政治系統(tǒng)并行處理同時(shí)發(fā)生的許多問題提供了一種可能的機(jī)制（第158頁）。子系統(tǒng)政治是平衡的政治、調(diào)適的政治，也是帶來政策過程漸進(jìn)變化特征的政治。尤其是當(dāng)子系統(tǒng)被單一利益主導(dǎo)從而致使政策壟斷出現(xiàn)時(shí)。政策壟斷有明確的議題領(lǐng)域并有相對明確的政策圖景——特征刻畫與理解政策的方式——支撐，從而可以幫助子系統(tǒng)有效地減輕變遷的壓力。因此，間斷平衡理論將其視為一個(gè)負(fù)向消極反饋過程。
但是子系統(tǒng)政策壟斷可以建構(gòu)，也可能崩潰。當(dāng)外在沖突升級而子系統(tǒng)又未能容納并化解此沖突，廣泛的政治動員會促使問題被重新界定，既有政策圖景與議題管轄地將受到爭議，新的參與者同時(shí)也是現(xiàn)狀改變者會加入進(jìn)來，這時(shí)子系統(tǒng)政策壟斷就將面臨崩潰，政策過程就會出現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)，這為大的間斷改變創(chuàng)造了機(jī)會。因?yàn)樽酉到y(tǒng)并行處理過程將中斷，宏觀政治的串行處理過程——以一次一個(gè)或最多一次幾個(gè)問題加以連續(xù)處理——將會使那些被“點(diǎn)燃”的議題提升至較高層次的政策議程�！爱�(dāng)一個(gè)政策到了宏觀政治制度的串行處理過程之際，它便處于改變問題界定，并受到媒體和更多公眾高度關(guān)注的環(huán)境之中�！保ǖ�185頁）宏觀政治是間斷的政治，是包含競爭性政策圖景、政治操縱的政治，也是將帶來大規(guī)模變遷的政治。間斷平衡理論將宏觀政治過程視為一個(gè)正向反饋過程，正向反饋加劇了變革的沖動，它克服了慣性打破了原有狀態(tài)（第162頁）。
預(yù)算決策過程是在政治制度之下完成的，對決策過程間斷式平衡特征的解讀離不開制度這一分析基礎(chǔ)。子系統(tǒng)政治表明，通過結(jié)構(gòu)化決策情景，制度有助于將注意力聚焦于一個(gè)有限范圍的備選方案中，使決策制定呈現(xiàn)“路徑依賴”，進(jìn)而保證政策過程的穩(wěn)定性。與此同時(shí)，間斷平衡理論認(rèn)為，等級制度會導(dǎo)致間斷在不同層級的傳遞過程中出現(xiàn)不對等。行政首長和議會都可以立刻將自上而下的預(yù)算變化傳遞到許多部門和機(jī)構(gòu)。相比較之下，自下而上的間斷變化則沒有那么容易向上傳遞，這主要是由于子系統(tǒng)內(nèi)并行處理過程的孤立性阻礙了子系統(tǒng)間的溢出效應(yīng)。因此，等級組織底層比頂部更容易產(chǎn)生間斷（第167頁）。
三、間斷平衡論面臨的挑戰(zhàn)
由于確認(rèn)了非漸進(jìn)性變化在預(yù)算過程中的存在及其意義，間斷平衡理論比漸進(jìn)預(yù)算理論走得更遠(yuǎn)，而以注意力為驅(qū)動、議程設(shè)置為基礎(chǔ)的理論建構(gòu)又使得對公共預(yù)算的考察與認(rèn)知決策、政策過程研究更緊密地聯(lián)系在一起。間斷平衡理論顯然給公共預(yù)算研究注入了新鮮血液，但其在理論建構(gòu)上所面臨的挑戰(zhàn)也是顯而易見的。
直到21世紀(jì)初，間斷平衡理論在解釋性研究層面與理論模型建構(gòu)方面都沒有太大的突破。間斷平衡模型的直覺是建立在對巨變與微變的觀察基礎(chǔ)上，預(yù)算變化分布的假設(shè)檢驗(yàn)中所獲得的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)支持了這一直覺，但是對于為什么可以觀察到此種模式卻沒有給出明確的解釋，而這種模式本身卻悄然成為了理論依據(jù)（第146頁）。早期研究過于偏重對間斷平衡理論描述性預(yù)測的可信度的確認(rèn)，而無暇顧及對間斷式平衡的決策變遷背后因果機(jī)制的深度探究。鮑勃加特納和瓊斯的早期研究(1993)曾提出諸如正負(fù)反饋過程的相互作用等幾種可能有效機(jī)制，瓊斯等人的研究(1998)也曾表明諸如政黨、經(jīng)濟(jì)和民意這樣的對抗性假設(shè)并不能全然解釋預(yù)算決策的間斷，但間斷平衡理論模型并沒在此基礎(chǔ)上取得更實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。許多變量并未明確，既有變量與間斷式平衡決策過程間的關(guān)系也并非完全清晰，且難以量化操作。在已展開的實(shí)證研究中，經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的非線性、非正態(tài)性、相互依存性和高度聚集性意味著清晰的因果關(guān)系鏈和準(zhǔn)確的預(yù)測只有在某些時(shí)期的某些案例中才能夠行得通。更為重要的是，已取得的理論成果既不能預(yù)測間斷出現(xiàn)的時(shí)間和產(chǎn)生的結(jié)果，也無法在特定政策議題上做出明確指向的預(yù)測（第179頁）。2003年，喬丹以及瓊斯等人(Jones，SulkinandLarsen．2003)的研究開創(chuàng)了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
在將間斷平衡理論拓展到地方政府預(yù)算的研究中，喬丹開始嘗試著回答哪些決策過程更有可能經(jīng)歷間斷并推測間斷的頻率。在對不同預(yù)算功能和政策類型加以比較之后，喬丹發(fā)現(xiàn)：具有分配功能的預(yù)算支出類別通常相對穩(wěn)定、間斷頻率較低，而服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及需要從更高層級政府獲得大量資金支持的預(yù)算支出類別更容易產(chǎn)生重大變化，而且會在優(yōu)先權(quán)排序中經(jīng)歷更為頻繁的變化。這一結(jié)果與上述各類預(yù)算決策過程所包含的政治環(huán)境不無關(guān)系（第345，357頁）。喬丹對不同特征的預(yù)算決策過程所進(jìn)行的比較研究表明，在間斷平衡框架內(nèi)通過子樣本比較來進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)是可行的。
瓊斯等人的研究則提供了另外一條假設(shè)檢驗(yàn)路徑，通過引入“體制性摩擦(institutionalfriction)”這一核心概念來解析導(dǎo)致組織決策制定過程具有間斷式平衡特征的因素。該研究指出，政治制度將諸如變更的偏好、新的參與者、新信息或者對己有用的信息的突然關(guān)注這樣一些形式的投入轉(zhuǎn)化為政策產(chǎn)出的過程是有成本的。瓊斯等人提煉出了四個(gè)方面的成本，分別是信息成本、認(rèn)知成本、決策成本和交易成本。當(dāng)政治制度增加了投入轉(zhuǎn)化成產(chǎn)出這一過程的成本時(shí)，體制性摩擦就會增加。所有的組織都不同程度地包含有體制性摩擦。政治制度的“摩擦”不會產(chǎn)生一致的“僵局(gridlock)”，而是會導(dǎo)致長期的停滯與巨大的政策間斷（第151，152，154頁）。體制性摩擦理論將間斷式平衡的討論與相對成熟的交易費(fèi)用、組織決策制定和有限理性研究聯(lián)系起來，這為間斷平衡理論框架的建構(gòu)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是也必須看到，沿著政策過程路線對組織過程的排序并沒有很好地與體制性摩擦聯(lián)系起來，同時(shí)，在沒有整合各摩擦要素并對其如何影響決策加以模型化之前，很多分析依然只能泛泛而論。是什么導(dǎo)致交易成本的增加、是什么導(dǎo)致信息成本的降低、各種成本之間是如何互相作用又如何被取舍的、特定成本間是否存在非線性相互作用，等等，都是理論發(fā)展所必須進(jìn)一步予以認(rèn)真回答的問題（第142，146頁）。
在間斷式平衡決策變遷因果機(jī)制研究上所取得的進(jìn)展，推動了間斷平衡理論框架在比較研究中的運(yùn)用——“間斷平衡理論假設(shè)對不同國家政府產(chǎn)出的研究將會呈現(xiàn)出某些共性，這些共性與復(fù)雜社會環(huán)境下人類認(rèn)知的局限性有關(guān)，并且將會比任何可能的制度性差異顯得更為突出”（第604頁）。它彰顯了該理論更為雄心勃勃的目標(biāo)。
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