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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中反哺農(nóng)業(yè)的社會(huì)公共政策創(chuàng)新：一個(gè)制度供給的視角
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中反哺農(nóng)業(yè)的社會(huì)公共政策創(chuàng)新：一個(gè)制度供給的視角
作者/張邦輝胡智強(qiáng)
�。�1.重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院，重慶400044;2.南京審計(jì)學(xué)院法學(xué)院江蘇，南京211815）
摘要：農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是中國可持續(xù)發(fā)展的根本保證和優(yōu)先領(lǐng)域。而目前，中國農(nóng)業(yè)反哺政策中所存在的制度供給缺陷，給中國改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶來了困難。文章在深入分析了反哺農(nóng)業(yè)制度供給缺陷的原因基礎(chǔ)上，從制度供給視角探討了反哺農(nóng)業(yè)的制度供給目標(biāo)與路徑，并提出要?jiǎng)?chuàng)新中國反哺農(nóng)業(yè)的社會(huì)公共政策，加強(qiáng)中國反哺農(nóng)業(yè)的制度構(gòu)建思路。
關(guān)鍵詞：反哺農(nóng)業(yè)；制度供給；制度缺陷；制度構(gòu)建
中圖分類號(hào)：F321
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A
文章編號(hào)：1008-5831（2010）03-0007-07
一、研究的問題及文獻(xiàn)綜述
�。ㄒ唬┭芯康膯栴}
隨著中國工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速，中國正面臨著突出的“三農(nóng)”問題。農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，中國全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。黨的十七大報(bào)告指出：“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新格局�！泵鎸�(duì)“三農(nóng)”問題，需要推動(dòng)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，也就是以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)中國城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）反哺農(nóng)業(yè)的文獻(xiàn)綜述
“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”理論最初來自美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展學(xué)家劉易斯（WilliamArthurLewis）提出的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”理論，并建立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展模型。劉易斯認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)完全是消極的，它的邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率等于零，因此農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移能夠促使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步消減。20世紀(jì)60年代，費(fèi)景漢和拉尼斯在劉易斯二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論的基礎(chǔ)上提出了費(fèi)景漢一拉尼斯模式，強(qiáng)調(diào)了工農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展對(duì)二元經(jīng)濟(jì)一元化改造的意義。隨后，喬根森對(duì)劉易斯一費(fèi)景漢一拉尼斯模型的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的假設(shè)提出了質(zhì)疑。喬根森認(rèn)為要使經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和避免陷入低水平均衡陷阱，那么工業(yè)部門積累資本是很有必要的，但其先決條件是正的農(nóng)業(yè)剩余，與此同時(shí)，還取決于工業(yè)部門的技術(shù)進(jìn)步狀況。
國內(nèi)學(xué)者對(duì)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”問題從反哺的概念、主體、原則以及反哺的機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑等方面都進(jìn)行了深入研究。簡(jiǎn)新華、何志揚(yáng)對(duì)中國在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程中所應(yīng)遵循的原則、實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及路徑選擇等方面都進(jìn)行了比較獨(dú)到的見解。學(xué)者馮海發(fā)、馬曉河等對(duì)美、歐、日等西方發(fā)達(dá)國家的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”過程、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了認(rèn)真梳理和深入分析，得出了很多寶貴的建議和啟示。
國內(nèi)學(xué)者也從法律、經(jīng)濟(jì)、教育等視角對(duì)中國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施機(jī)理進(jìn)行了剖析。楊國才認(rèn)為，中國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的成效關(guān)鍵是發(fā)展涉農(nóng)教育，并認(rèn)為教育反哺是實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的著力點(diǎn)。謝仁壽2006年從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國名經(jīng)濟(jì)分配格局、現(xiàn)行財(cái)政體制、基層政府執(zhí)政能力以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策等方面進(jìn)行了探討，并認(rèn)為建立和完善中國的財(cái)政機(jī)制對(duì)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施具有積極重要的作用。與此同時(shí)，很多學(xué)者也強(qiáng)調(diào)了法律法規(guī)建設(shè)對(duì)反哺農(nóng)業(yè)的重要性。
二、反哺農(nóng)業(yè)的制度供給缺陷及成因
�。ㄒ唬┓床皋r(nóng)業(yè)的制度供給缺陷
近年來，中國政府主要采取了加大農(nóng)業(yè)稅制的改革、增強(qiáng)糧食生產(chǎn)的扶持、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給以及支持農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)等措施，通過全面推行“多予、少取、放活”的方針，來實(shí)施中國反Ⅱ甫農(nóng)業(yè)的策略，以促進(jìn)中國糧食生產(chǎn)安全、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展�？v觀中國反哺農(nóng)業(yè)的整個(gè)過程，卻依然存在財(cái)政制度、金融制度、土地制度、戶籍及就業(yè)制度等方面的供給缺陷。
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1.財(cái)政制度缺陷
在中國，支農(nóng)資金主要來自國家財(cái)政，缺少金融及社會(huì)資金的支持，因而中國反哺農(nóng)業(yè)資金的籌措渠道和籌資方式都比較單一。從總體看來，2006-2008年，中國“三農(nóng)”財(cái)政投入分別為3173億元、5955億元和7161億元，雖然增長(zhǎng)較快，但占財(cái)政總支出的比例均不足8.0%,而相對(duì)于中國近9億農(nóng)民的龐大基數(shù)、落后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來看，支持三農(nóng)的反哺資金規(guī)模極其有限。
2.金融制度缺陷
一直以來中國金融支農(nóng)體系都不夠健全，支農(nóng)資金供求矛盾突出。作為政策性銀行的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行因種種原因難以充分發(fā)揮其職能；作為商業(yè)性銀行的農(nóng)業(yè)銀行則呈現(xiàn)離農(nóng)傾向；作為合作性金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社因體制落后，其發(fā)展也受到阻礙；民間資金和外資銀行也因中國農(nóng)業(yè)投資的高風(fēng)險(xiǎn)性和低收益而不愿涉人。
3.土地制度缺陷
據(jù)2006年農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計(jì)，中國有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶2億戶，住戶農(nóng)業(yè)從業(yè)人員3.42億人，耕地18.27億畝（1.22億公頃），戶均耕地9.13畝，勞均5.3畝，人均耕地為1.2畝。這種分散化、小規(guī)�；纳a(chǎn)經(jīng)營方式持續(xù)至今，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生成經(jīng)營成本過高，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，因此，中國農(nóng)業(yè)及產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。近年來，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施，土地在向集團(tuán)化、規(guī)�；I(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營邁進(jìn)。但是，由于中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的很不完善、集體經(jīng)濟(jì)組織的功能沒有得到有效發(fā)揮、土地征用流轉(zhuǎn)中農(nóng)民及農(nóng)村集體利益的被廣泛漠視等，這造成了中國土地制度改革向良性方向發(fā)展舉步維艱。
4.戶籍制度缺陷
建國以來，中國一直實(shí)行城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度，這種制度限制了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的正常、有序流動(dòng)，使農(nóng)民受教育機(jī)會(huì)、就業(yè)機(jī)會(huì)與城市居民截然不同。這種戶籍管理制度損害了農(nóng)民分享現(xiàn)代工業(yè)、城市文明和社會(huì)福利待遇的權(quán)利，也限制了農(nóng)民自由流動(dòng)、遷移的權(quán)利。如從社會(huì)福利待遇來看，1995-2008年間（表1），城市居民所占比例較高，占據(jù)其收入的20%左右；而農(nóng)村居民所占比例較低，約占其總收入的5%.
5.就業(yè)制度缺陷
改革開放以來，中國城鄉(xiāng)居民收入快速增加，但城鄉(xiāng)收入差距也在急劇擴(kuò)大。在中國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益持續(xù)下降，因此農(nóng)民選擇了外出就業(yè)。但是中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割狀況仍未發(fā)生根本變化，進(jìn)城農(nóng)民與城市居民的就業(yè)權(quán)利始終是不平等的。與此同時(shí)，農(nóng)民的工資性收入已經(jīng)逐漸成為其收入的主要來源，約占其總收入的1/3（表1），但家庭經(jīng)營即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入仍然占據(jù)主導(dǎo)，加上各種就業(yè)歧視依然存在，農(nóng)民依然是弱勢(shì)群體，收入增長(zhǎng)依然緩慢，并且不可持續(xù)。
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（二）反哺農(nóng)業(yè)的制度供給缺陷的原因
1.歷史原因
在中國的工業(yè)化過程中，農(nóng)業(yè)曾一直是工業(yè)部門擴(kuò)張所需資金積累的主要來源。農(nóng)業(yè)主要通過三種方式為工業(yè)化提供資金積累，即稅收方式、“剪刀差”方式、儲(chǔ)蓄方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952-1990年，中國從農(nóng)業(yè)中調(diào)動(dòng)了約l萬億資金支援工業(yè)化建設(shè)，占整個(gè)國民收入積累額的22.4%.在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，為了繼續(xù)支援中國工業(yè)和城市化發(fā)展，中國的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直在低位運(yùn)行，農(nóng)業(yè)稅收也一直持續(xù)到2006年底才停止征收，低利率的儲(chǔ)蓄至今也依然持續(xù)。長(zhǎng)久以來，“農(nóng)業(yè)滋養(yǎng)工業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金嚴(yán)重缺乏、農(nóng)業(yè)投入的嚴(yán)重不足，造成了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高緩慢，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐遲緩。
2.農(nóng)村市場(chǎng)體制不健全和不完善
實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益的下降、農(nóng)民收入水平的徘徊不前、農(nóng)產(chǎn)品流通不順暢、農(nóng)業(yè)科技含量不高以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重等矛盾，這些構(gòu)成了阻礙中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的主要制約因素，但其根本原因還是在于中國農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善和不健全。主要體現(xiàn)在：（1）目前，中國的國家宏觀調(diào)控體系還不完善，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)發(fā)展分離，城鄉(xiāng)收入差距老大；（2）農(nóng)產(chǎn)品和要素市場(chǎng)發(fā)育遲緩，生產(chǎn)要性要素不能自由流通，市場(chǎng)配置資源的功能受到了極大限制；（3）據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，中國仍有60%的村、20%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農(nóng)經(jīng)服務(wù)組織，45%的村沒有農(nóng)技服務(wù)組織，25%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農(nóng)技推廣綜合服務(wù)站，36010的縣沒有農(nóng)技推廣中心。這種分散化、缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的小規(guī)模社會(huì)化服務(wù)組織，直接導(dǎo)致了其服務(wù)范圍狹窄，服務(wù)水平不高。
3.政府職能履行水平低
政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國家、社會(huì)發(fā)展的需要，在管理國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中所負(fù)有的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用。它反映政府的實(shí)質(zhì)和活動(dòng)的內(nèi)容與方向。它要求政府在履行其職責(zé)過程中：一是政府要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化其宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，從而促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)效率、民主與公平。二是政府職能要隨經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而適時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。然而，中國政府在實(shí)際運(yùn)行中卻存在：政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，社會(huì)管理和公共服務(wù)能力仍較薄弱，形式主義、官僚主義、腐敗現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。這種低水平的服務(wù)，直接導(dǎo)致了政府在反哺農(nóng)業(yè)的過程中存在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣力度小等問題。
三、反哺農(nóng)業(yè)的制度供給目標(biāo)與路徑
�。ㄒ唬┓床皋r(nóng)業(yè)的制度供給目標(biāo)
從工業(yè)化國家或地區(qū)的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史經(jīng)驗(yàn)看（表2），截至2008年底，中國在人均GDP、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比重、城市化水平的4個(gè)指標(biāo)都已經(jīng)達(dá)到并超過；同時(shí)，截至2008年底，中國輕、重工業(yè)比重分別為28.9%和71.1%,其中高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重達(dá)到9.6%.顯然，中國堅(jiān)實(shí)的工業(yè)基礎(chǔ)和較強(qiáng)的工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力為反哺農(nóng)業(yè)政策創(chuàng)造了有利的條件。但是，中國的反哺農(nóng)業(yè)政策應(yīng)該是“造血型、重點(diǎn)型、適度型”的反哺，應(yīng)該是把實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力、消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)反哺。
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（二）反哺農(nóng)業(yè)的制度供給路徑
1.財(cái)政反哺
過去，中國以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”,其實(shí)質(zhì)就是以“工業(yè)發(fā)展為中心”.長(zhǎng)期以來，以“農(nóng)業(yè)滋養(yǎng)工業(yè)”的政策，造成了中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的全面落后和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)緩慢。2004-2008年，中央的5個(gè)“一號(hào)文件”,明確把財(cái)政反哺農(nóng)業(yè)的問題提到發(fā)展戰(zhàn)略高度，并成為各級(jí)政府工作中的中心問題。因此，需要完善中國反哺農(nóng)業(yè)的財(cái)政制度，加大財(cái)政反哺農(nóng)業(yè)的力度。一是在國民收入分配和再分配、固定資產(chǎn)投資和信貸投放等方面，按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入。二是要在擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村覆蓋范圍的基礎(chǔ)上，把國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村。三是要加大對(duì)財(cái)政投入使用效果的監(jiān)督檢查力度，確保財(cái)政資金使用效益最大化，并做到�？顚Ｓ谩�
2.技術(shù)反哺
胡錦濤曾指出“解決農(nóng)業(yè)的出路既要靠政策，靠改革，靠調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，又要靠科學(xué)技術(shù)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上說，開辟中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的廣闊前景，關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步”.毋庸置疑，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)的反哺是必然選擇，它是推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉。在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)反哺的過程中，需要努力做到：一方面，要在中國形成多元的農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展投入機(jī)制。在穩(wěn)定政府投入的基礎(chǔ)上，通過制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，努力增加企業(yè)，民營機(jī)構(gòu)和社會(huì)的投入，為農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展提供足夠的資金保障。從而建立起中國的以政府投入為主導(dǎo)、其他投入為重要組成的多元化的農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展投入體系。另一方面，強(qiáng)化中國農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。要改變中國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣乏力的局面，就需要在政府的指導(dǎo)下：一是切實(shí)加強(qiáng)以科技和信息服務(wù)為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和建立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)組織；二是要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民、企業(yè)及科技人員在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面的積極性；三是要在農(nóng)業(yè)推廣過程中實(shí)行“三結(jié)合”,即政府主導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合、農(nóng)業(yè)技術(shù)專業(yè)化隊(duì)伍與農(nóng)民相結(jié)合、技術(shù)推廣中的無償服務(wù)與有償服務(wù)相結(jié)合。通過這些措施，增強(qiáng)中國農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣力度和提高中國農(nóng)業(yè)的技術(shù)含量。
3.涉農(nóng)教育
通過涉農(nóng)教育和培訓(xùn)，完善中國的涉農(nóng)教育反哺，促進(jìn)中國農(nóng)村人力資本的形成、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)的提升。首先，建立中國涉農(nóng)教育體系。中國涉農(nóng)教育體系應(yīng)包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)民職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)專業(yè)教育、農(nóng)民工職業(yè)前教育等幾個(gè)方面。通過這種體系，可以不斷提升農(nóng)村勞動(dòng)力的工作技能、技術(shù)水平，從而持續(xù)提高中國勞動(dòng)者的素質(zhì)。其次，完善中國涉農(nóng)教育的投資體系�；A(chǔ)性的農(nóng)村義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品，顯然，政府應(yīng)是其投入的完全承擔(dān)者；各種職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)專業(yè)教育等應(yīng)在政府主導(dǎo)下，積極引入企業(yè)、社會(huì)資金，以壯大中國涉農(nóng)教育和培訓(xùn)的規(guī)模，滿足勞動(dòng)力的各種培訓(xùn)需求。再次，加強(qiáng)涉農(nóng)教育和培訓(xùn)的法律法規(guī)體系建設(shè)。涉農(nóng)教育是一種公益性、基礎(chǔ)性的事業(yè)，需要盡快出臺(tái)《農(nóng)村義務(wù)教育法》、《農(nóng)民教育法》、《農(nóng)民技能培訓(xùn)法》等專門的教育培訓(xùn)法規(guī)，為涉農(nóng)教育營造一個(gè)良好、有序的發(fā)展環(huán)境。最后，促進(jìn)涉農(nóng)教育和培訓(xùn)的良性發(fā)展。關(guān)鍵在于完善對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員的管理。一方面。提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人才的待遇，消除各種制度性歧視，提高其工作的主動(dòng)性。另一方面，制定各種激勵(lì)措施，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)以及解決各種農(nóng)業(yè)技術(shù)問題的積極性�？傊ㄟ^積極地涉農(nóng)教育反哺，以實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村人力資源到人力資本的轉(zhuǎn)變，（www.panasonaic.com/xz/）是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一個(gè)基礎(chǔ)而重要的內(nèi)容。
4.戶籍制度
改革戶籍制度，實(shí)質(zhì)是要消除戶籍政策中歧視農(nóng)民的做法，按照公平的原則，降低農(nóng)民進(jìn)城“門檻”,保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益。認(rèn)同進(jìn)城農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，既是對(duì)現(xiàn)實(shí)的承認(rèn)，也是城市作為帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的火車頭的時(shí)代責(zé)任。實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定就業(yè)、收入為依據(jù)，申報(bào)城鎮(zhèn)戶口的政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向穩(wěn)定的城市市民轉(zhuǎn)變?cè)谧》�、就學(xué)、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面推行與戶籍制度改革相關(guān)的配套改革。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍管理的一體化，消除戶籍管理制度中的各種不公平規(guī)定，使城鄉(xiāng)居民都能享受到同樣的權(quán)益，從而促進(jìn)勞動(dòng)力等要素在城鄉(xiāng)之間能自由流動(dòng)，加快中國工業(yè)化、城市化和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。
5.就業(yè)制度
目前，工資性收入已經(jīng)成為農(nóng)民增收的重要來源，然而，城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民的增收，現(xiàn)實(shí)看，中國農(nóng)民已成為中國最大的弱勢(shì)群體，因此，需要政府積極轉(zhuǎn)換職能，加快建立中國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)體制。首先，要把中國的農(nóng)民就業(yè)納入到國家就業(yè)計(jì)劃，積極引導(dǎo)、激勵(lì)和支持農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程，促進(jìn)農(nóng)民積極就業(yè)。其次，深化城鎮(zhèn)就業(yè)制度改革，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種限制和歧視性政策，尊重和保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利，從而改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境。最后，積極壯大縣域經(jīng)濟(jì)、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供盡可能多的就業(yè)和增收機(jī)會(huì)。
6.農(nóng)村土地制度
土地作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的最基本生產(chǎn)資料，它在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民生活改善中具有不可替代的作用。但是，近年來，土地荒漠化、土地低價(jià)強(qiáng)制征收、土地資源流失嚴(yán)重等現(xiàn)象愈演愈烈�？偫碓�2009年政府工作報(bào)告指出：“堅(jiān)持和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)守18億畝耕地紅線部動(dòng)搖。”因此，完善中國農(nóng)村土地制度刻不容緩。首先，穩(wěn)定土地承包權(quán)。必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而又保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系不變。其次，健全土地經(jīng)營權(quán)。政府要采取嚴(yán)厲措施，堅(jiān)決制止侵害農(nóng)民土地的違法行為。積極引導(dǎo)農(nóng)民依法通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)，確保土地在流轉(zhuǎn)中堅(jiān)持“依法自愿有償”和價(jià)格“公平合理”原則，增加農(nóng)民的土地收益和財(cái)產(chǎn)性收入。最后，完善土地征用機(jī)制。推進(jìn)征地制度改革，建立健全征地補(bǔ)償機(jī)制和被征地農(nóng)民安置政策體系。無論是公益性還是經(jīng)營性征地，都要及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民以合理補(bǔ)償。與此同時(shí)，改進(jìn)耕地征用補(bǔ)償?shù)姆峙滢k法，完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系，確保其生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。
四、反哺農(nóng)業(yè)的社會(huì)公共政策創(chuàng)新
�。ㄒ唬﹦�(chuàng)新反哺農(nóng)業(yè)政策的意義
政策作為社會(huì)上層建筑的一項(xiàng)重要內(nèi)容，集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨和政府的能動(dòng)性，它作為社會(huì)發(fā)展的指示器，起到資源配置調(diào)節(jié)器的作用。對(duì)政府來說，公共政策的最主要價(jià)值取向就是追求社會(huì)公平和社會(huì)正義，我們作為一個(gè)社會(huì)主義國家，對(duì)社會(huì)公共政策的公平、正義追求更是如此。
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當(dāng)前，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略及政策，正是對(duì)過去“農(nóng)業(yè)滋養(yǎng)工業(yè)”政策的糾正，回到追求社會(huì)公平、正義的應(yīng)然軌道上來。從實(shí)踐看來，目前，中國反哺農(nóng)業(yè)的社會(huì)公共政策建設(shè)不甚理想，表現(xiàn)在：第一，缺乏關(guān)于反哺農(nóng)業(yè)的社會(huì)公共政策的體系建設(shè)，在政策的形成機(jī)制上，往往是應(yīng)對(duì)性的滯后反應(yīng)性規(guī)范較多，較多地是解決突發(fā)性農(nóng)業(yè)社會(huì)公共事件的產(chǎn)物。第二，關(guān)于反哺農(nóng)業(yè)的社會(huì)公共政策具有較強(qiáng)的原則性、針對(duì)性和靈活性，但缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此，創(chuàng)新中國反哺農(nóng)業(yè)的社會(huì)公共政策，強(qiáng)化反哺農(nóng)業(yè)的制度構(gòu)建具有重要的時(shí)代意義。
�。ǘ┓床皋r(nóng)業(yè)的制度構(gòu)建
各國因農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)不同，而有不同的路徑選擇，既有以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主要目標(biāo)的模式，也有以提高土地生產(chǎn)率為主要目標(biāo)的模式，還有以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率為主要目標(biāo)的混合模式。中國目前的整體生產(chǎn)力水平還不高，又屬于人多地少、耕地資源短缺的國家，應(yīng)采混合模式。反哺農(nóng)業(yè)的制度構(gòu)建的重心應(yīng)當(dāng)著重圍繞以下內(nèi)容展開。
1.農(nóng)業(yè)重點(diǎn)保護(hù)制度
反哺農(nóng)業(yè)必須有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)，選擇一些重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域，以點(diǎn)帶面促進(jìn)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展。目前中國農(nóng)業(yè)己進(jìn)入新的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)受市場(chǎng)和資源約束越來越明顯，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式從依靠投入為主向依靠資本和技術(shù)密集方向轉(zhuǎn)化，注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，中國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)立法應(yīng)側(cè)重于這樣幾個(gè)方面。
�。�1）加快農(nóng)業(yè)科研、教育及技術(shù)推廣體系建設(shè)。改革開放30年來，受教育程度稍高的農(nóng)村青年大部分離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，科技和人力資源富集于城市，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)整體下降，制約著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。目前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平還不高，與發(fā)達(dá)國家平均水平相比科技貢獻(xiàn)率低20——30個(gè)百分點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)通過立法促進(jìn)科技興農(nóng)，建立農(nóng)業(yè)科技激勵(lì)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，將科研力量引入農(nóng)業(yè)，大力開展農(nóng)村科普教育和技能培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源的合理利用。
�。�2）引導(dǎo)農(nóng)業(yè)走上產(chǎn)業(yè)化道路。中國有2.5億左右農(nóng)戶，數(shù)量多，規(guī)模小，結(jié)構(gòu)、行為相似，難與高度社會(huì)化、強(qiáng)調(diào)分工協(xié)作的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效銜接。因此，反哺農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須建成農(nóng)工貿(mào)緊密銜接、產(chǎn)加銷融為一體、多元化的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和多功能的產(chǎn)業(yè)體系。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化無論采取松散式、過渡式還是緊密式，都有程度不同的契約關(guān)系，存在經(jīng)濟(jì)責(zé)任、權(quán)利和利益的沖突。特別當(dāng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化跨越行政區(qū)域充分發(fā)展時(shí)，“經(jīng)濟(jì)人”之間的理性協(xié)作將更為必要。中國一些地方因龍頭企業(yè)違約，出現(xiàn)農(nóng)戶毀壞經(jīng)濟(jì)作物、賤賣生豬、大量棄置牛奶等現(xiàn)象，說明超越微觀經(jīng)濟(jì)主體和地方行政力量的限制，進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、調(diào)控，建立合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建立和發(fā)展的關(guān)鍵。
（3）增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)業(yè)具有天然的弱質(zhì)性，一次突發(fā)事件和自然災(zāi)害就可以將數(shù)年的發(fā)展化為烏有，因此，必須高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本在反哺農(nóng)業(yè)中財(cái)政補(bǔ)貼重視水利建設(shè)、農(nóng)地整治、機(jī)械設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)值得重視。改革開放后，由于家庭承包經(jīng)營制度取代了集體農(nóng)業(yè)制度，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給長(zhǎng)期呈下降趨勢(shì)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又增加了相應(yīng)的需求，必須引起高度重視。
�。�4）重塑農(nóng)村社會(huì)保障制度。中國現(xiàn)行城鄉(xiāng)差別待遇的以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)保障，農(nóng)民無法分享工業(yè)化的發(fā)展利益，直接束縛了土地的流轉(zhuǎn)和集約經(jīng)營，約束了農(nóng)村土地制度的改革，已經(jīng)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。由于土地作為農(nóng)民基本社會(huì)保障的功能正逐漸減弱，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)將土地對(duì)農(nóng)民的保障功能從直接的有形保障轉(zhuǎn)化為間接的價(jià)值保障。同時(shí)，應(yīng)讓農(nóng)民就整個(gè)國有資產(chǎn)享有社會(huì)保障利益。中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的過程，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，實(shí)行全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度不具有現(xiàn)實(shí)可行性，應(yīng)考慮在社會(huì)救助范圍內(nèi)首先打破城鄉(xiāng)二元格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，并逐步推廣到整個(gè)社會(huì)保障體系。
2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度
土地是農(nóng)村最主要的資源，農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的持續(xù)改革，土地權(quán)利的獨(dú)立性和可流轉(zhuǎn)性是現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)社會(huì)化和資源利用的高效化，物權(quán)從所有為中心到向利用為中心轉(zhuǎn)變的必然要求。土地權(quán)利的核心必須是增加保障土地權(quán)利的獨(dú)立性和可流轉(zhuǎn)性，使土地利益主體能自主地享有土地利益、決定土地的利用。提高土地權(quán)利的獨(dú)立性可以通過重視土地的價(jià)值利用，使土地所有權(quán)和用益權(quán)均衡發(fā)展，緩和所有權(quán)對(duì)用益權(quán)的制約的方式實(shí)現(xiàn)。可以考慮：（1）確認(rèn)權(quán)利主體的處置權(quán)，允許土地權(quán)利適度流轉(zhuǎn)和抵押，提高土地利用的規(guī)模效益并從根本上解決農(nóng)業(yè)投入問題；（2）統(tǒng)一農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)與城市土地建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)，使農(nóng)業(yè)分享應(yīng)有的土地發(fā)展權(quán)益。提高土地權(quán)利獨(dú)立性的另一個(gè)要求是排除公權(quán)力的不合理干預(yù)，這在中國尤其具有現(xiàn)實(shí)意義。
在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化特別是在過渡型或緊密型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形式中，個(gè)體農(nóng)民、農(nóng)村承包經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營組織等各類主體，在采用合伙、合作、租賃、股份合作等各種方式經(jīng)營中都不可避免地存在產(chǎn)權(quán)問題。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中資產(chǎn)評(píng)估、民主決策、利益分配等都以產(chǎn)權(quán)的科學(xué)安排為前提。各類社會(huì)主體對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，如大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和大型公益項(xiàng)目同樣存在產(chǎn)權(quán)問題。必須加大保護(hù)力度，明晰產(chǎn)權(quán)，防止基層公權(quán)力和地方勢(shì)力的侵害，保證各方主體的利益完整、平衡。
3.農(nóng)業(yè)主體制度
人類社會(huì)的發(fā)展總是沿著兩個(gè)方向進(jìn)步：物質(zhì)資料再生產(chǎn)與社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)，兩者相互促進(jìn)。后者在法律制度上表現(xiàn)為主體類型的多元化發(fā)展：伴隨社會(huì)的發(fā)展，國家職能、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式與性質(zhì)在不斷變化，法律主體制度進(jìn)一步演變?yōu)閲抑黧w、社會(huì)主體和市場(chǎng)主體三元互動(dòng)的局面。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)主體制度上的缺失是農(nóng)業(yè)弱勢(shì)的根源之一，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的發(fā)展權(quán)在生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等環(huán)節(jié)上都不同地萎縮。農(nóng)業(yè)社會(huì)主體可以分為公權(quán)力主體、農(nóng)村自治主體和市場(chǎng)主體。目前，中國農(nóng)村自治主體和市場(chǎng)主體處于相對(duì)弱勢(shì)，公權(quán)力主體占絕對(duì)主導(dǎo)地位。進(jìn)行制度創(chuàng)新，提高農(nóng)民組織化程度，是今后農(nóng)民問題解決的基本問題之一。韓國、日本有遍布全國的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（即“農(nóng)協(xié)”），全國絕大部分農(nóng)戶都加入其中。日本在《農(nóng)業(yè)基本法》對(duì)務(wù)農(nóng)人員和農(nóng)業(yè)團(tuán)體的地位作了規(guī)定，并制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，日本農(nóng)戶有97010加入了日本農(nóng)協(xié)，農(nóng)戶97%的農(nóng)產(chǎn)品銷售和80%的生產(chǎn)資料購買通過農(nóng)協(xié)進(jìn)行。德國《農(nóng)業(yè)法》、美國《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》也對(duì)農(nóng)業(yè)主體制度有相應(yīng)的規(guī)定。中國應(yīng)當(dāng)借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過立法推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)主體的發(fā)展。具體可以分步進(jìn)行：首先，提高現(xiàn)有的村民委員會(huì)的自治程度，按照憲法的定性將其從目前的準(zhǔn)權(quán)力主體改造成為權(quán)利主體。其次，培育與完善各類農(nóng)村市場(chǎng)主體，加快制定以農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法為中心的合作經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。
4.農(nóng)業(yè)發(fā)展宏觀調(diào)控制度
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)就是信息不對(duì)稱，并因高度的社會(huì)分工和一體化帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)主體自主性并削弱政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的作用，通過計(jì)劃法、預(yù)算法、產(chǎn)業(yè)法、投資法、金融法、財(cái)政法、稅法等宏觀調(diào)控法律制度的完善，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供合理的制度規(guī)范。首先，須完善財(cái)政稅收支農(nóng)體制。按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，發(fā)達(dá)國家財(cái)政支農(nóng)水平一般約占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30%—50%,巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10%——20%.1996-2000年，中國農(nóng)業(yè)支持總量分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.9%、5.3%,7.4%、7%和8.8%.在結(jié)構(gòu)上，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在70%左右，用于建設(shè)性的支出比重不高。應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)份額，形成穩(wěn)定的支農(nóng)資金增長(zhǎng)機(jī)制。調(diào)整政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)，提高資金利用率。其次，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)金融信貸服務(wù)，加快建立和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)。最后，通過稅收杠桿和利益引導(dǎo)機(jī)制吸引社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)。
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