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行政審批制度透視
一、行政審批：管制行政的制度典型行政審批是指政府為了達到某些自身所預(yù)期的目的，根據(jù)自設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，通過審查公民或法人的條件具備情況，決定是否允許其從事某種活動。我國的行政審批制度主要由行政許可（持續(xù)性的授權(quán)）、行政審批（一次性的授權(quán)）、行政登記（確認(rèn)權(quán)利能力或行政能力）和行政認(rèn)證（認(rèn)證自然人的從業(yè)資格或法人的從業(yè)資質(zhì)）四大部分組成，核心是解決“誰可以干什么”這一問題。行政審批制度的精神實質(zhì)在于為政府主觀中的公共利益而限制公民和法人從業(yè)的權(quán)利與自由，使公民和法人的社會實踐活動（營利的或非營利的）符合于政府偏好的價值序列。它集中體現(xiàn)了管制行政的一些基本理念：①公民和法人并非天然地具有追求自身利益和幸福的權(quán)利，此種權(quán)利的獲得毋寧說是法律授權(quán)（在實踐中表現(xiàn)為政府授權(quán)）的結(jié)果。②公民和法人并不確知自己的利益所在，只要能夠做到依權(quán)威之令而行，就可以經(jīng)濟有效地實現(xiàn)自己的利益，并增進他人及整個社會的福利。③政府是全知全能的，它具有完全理性、目光敏銳、理解力強，能夠根據(jù)對所掌握信息的解讀和研判作出前后一貫的選擇，其選擇總是能使社會效用或社會福利最大化。④公民和法人的目標(biāo)函數(shù)必須與政府的目標(biāo)函數(shù)相一致。政府的任何旨在維護根本利益的政策或努力都被認(rèn)為是天然的或自然的“利國利民”。那么只有當(dāng)公民和法人的目標(biāo)函數(shù)與政府的目標(biāo)函數(shù)相一致時，公民和法人的此種逐利行為才是正義的，從而被社會所相容。
因此，行政審批制度與以管制為本質(zhì)特征的全能統(tǒng)制型行政模式具有十分緊密的內(nèi)生聯(lián)系。它的建立并非像有些人所想像的那樣是出于政府?dāng)U權(quán)、尋租的原始自利性沖動，而是有深厚的制度背景和理論基礎(chǔ)。如果說，全能統(tǒng)制是我國建基于計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上政府行政管理的體制內(nèi)容，那么行政審批制度則是此種政府行政管理的體制形式，后者的建構(gòu)實出于前者的邏輯必然。行政審批制度是管制行政的制度典型。
二、行政審批的價值預(yù)期
1.避免資源浪費，保持總量平衡，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。
政府作為一個權(quán)威中心，同時也是一個信息中心，它能夠基于其對現(xiàn)有資源和需求的全面透徹性了解，編制一個括約整個經(jīng)濟生活的指令性計劃，然后根據(jù)這一計劃對企業(yè)、公民的個別性經(jīng)濟活動進行審批，從而確保資源的具體配置吻合預(yù)定的指令性計劃，這樣一來，資源總是恰到好處地向最需要的地方流動，需求也總恰如其分地得到滿足，總供給與總需求保持平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也保持在一個合理狀態(tài)。這是一種理想化的經(jīng)濟生活狀況，需要理想化的條件，然而在現(xiàn)實中理想化的條件并不存在。
我們并非一定要一個理想的市場秩序，其實只要有一個比較健全的市場秩序——確受保護的分立的財產(chǎn)所有權(quán)、自由的意志表示以及靈敏真實的價格機制——就能保證資源的有效配置與運用，保證經(jīng)濟總量的大體平衡，保證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)性合理化趨向。
2.控制經(jīng)營風(fēng)險，防止商業(yè)欺詐，避免惡性競爭。
在長期實行計劃經(jīng)濟的我國，控制經(jīng)營風(fēng)險、防止商業(yè)欺詐、避免惡性競爭的責(zé)任完全賦予了政府，而政府用以履行這一巨大責(zé)任的制度憑借就是行政審批制度。在行政審批制度的主張者看來，政府掌握著任何一個市場主體所無法想像也無法掌握的無比豐富的知識和信息，也擁有在眾多復(fù)雜利益關(guān)系中進行精確的權(quán)衡比較和公正合理取舍的理性行為能力，它能夠最大限度地消除不確定性因素，有效拒斥那些被認(rèn)為不具條件或無責(zé)任能力的人進入市場，這樣就從根本上控制了市場主體乃至整個社會的經(jīng)營風(fēng)險，并通過確保市場主體的行為能力和責(zé)任能力來防止商業(yè)欺詐現(xiàn)象的發(fā)生。而政府的審批從源頭上保證了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理性，從而使惡性競爭成為多余，縱然發(fā)生惡性競爭也能及時制止。
然而，經(jīng)營風(fēng)險、商業(yè)欺詐、惡性競爭，從根本上講是一種市場現(xiàn)象，是經(jīng)濟生活的不確定性、市場機制的不完善性本身造成的，只要實行市場經(jīng)濟，就有邏輯地產(chǎn)生上述市場現(xiàn)象的可能性，行政審批制度非但無助于消除之，反而有可能使之更趨激烈。
第一，行政審批與經(jīng)營風(fēng)險，眾所周知，經(jīng)營風(fēng)險來自環(huán)境的不確定因素及其不可預(yù)測性變化。行政審批卻剝奪了直接棲身于市場環(huán)境的利益主體的自主決策權(quán)，使其無法動用所掌握的不為他人所知的地方性知識實現(xiàn)對風(fēng)險的規(guī)避與控制；且審批者遠離市場環(huán)境，對市場環(huán)境沒有類似市場主體的切身感受。藉此之故，它所獲得的市場信息雖然可能更廣泛、更大量，但也必然是更抽象更滯后，失去了信息價值之所在的具體鮮活性，這反而給審批同意的經(jīng)營項目帶來巨大的經(jīng)營風(fēng)險。
第二，行政審批與商業(yè)欺詐。
消除商業(yè)欺詐的治本之策不是降低交易對象的流動頻率，而是建立使人有恒心的產(chǎn)權(quán)制度和有助于交易信息傳播的市場制度，如消費者投拆、信用登記、信譽調(diào)查和資質(zhì)認(rèn)證。有了這些自生自以的市場制度安排，交易信息的傳遞將十分迅捷普遍，任何交易人的第一次欺詐都將是他經(jīng)營生涯的最后一次交易，利益主體懼此后果而抑制自己的欺詐沖動并轉(zhuǎn)向注重誠信建設(shè)，以求交易的可持續(xù)性。行政審批制度則不然。它是一項非市場制度，它不當(dāng)介入會破壞上述市場制度的作用。在審批制度下，市場主體交易權(quán)利的實現(xiàn)并不取決于其前期交易行為道德屬性，而取決于政府意志。利益主體就沒有興趣和耐心去關(guān)心交易行為的合道德性，而是把自己的主要時間或精力（約占60%）以及相當(dāng)一部分資源用于處理與政府各式審批機關(guān)的關(guān)系上。總之，政府部門的權(quán)力越大，企業(yè)面臨的環(huán)境越不確定，坑蒙拐騙就越盛行。
第三，行政審批與避免惡性競爭。
在一個以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟中惡性競爭并不普遍，因為私有產(chǎn)權(quán)的利益損失和自由的市場出入機制是惡性競爭的硬約束。但是在公有產(chǎn)權(quán)下，就很容易形成所謂的惡性競爭。對于抑制這種惡性競爭，政府行使審批也是無能為力的。因為，在公有產(chǎn)權(quán)下，企業(yè)數(shù)量、經(jīng)濟產(chǎn)值都成了政府政績的主要表現(xiàn)物，于是企業(yè)越辦越多，遠遠超出市場需要。據(jù)說全國共有藥廠6300多家，醫(yī)藥批發(fā)企業(yè)16000多家（超出醫(yī)院數(shù)量）。如此眾多的企業(yè)為求生存，怎能保證不出此惡性競爭之下策？此其一。其二，企業(yè)的成本、價格核算相當(dāng)復(fù)雜，且我們據(jù)以生產(chǎn)某項產(chǎn)品的那個最低成本是我們要通過競爭去發(fā)現(xiàn)的東西，由此決定，從一般情形來講，一個局外人是不可能對何謂“適當(dāng)?shù)摹蓖顿Y回報、何謂低價傾銷作出客觀判斷。因此通過審批給出的價格很難說就是一個與市場機制形成的價格相近的公道價格，它雖然表面上抑制了生產(chǎn)者之間的競爭，但可能損害了消費者的利益，離開了消費者利益，也就沒什么民族利益。因此，這實際上是一種更惡劣，后果更嚴(yán)重的惡性競爭。
3.控制外部性，降低社會成本。
政府審批的實踐效果表明：行政審批并不是控制外部性、降低社會成本的理想制度安排。
首先，行政審批是一項高成本的管制性活動。為了實施審批，政府需要設(shè)置機構(gòu)，配備人員，提供經(jīng)費。而行政相對人要自行或委托他人遞交材料、開展尋租，這些構(gòu)成了行政審批的經(jīng)濟成本。除此之外，行政審批還可能導(dǎo)致道德成本和社會成本。
其次，行政審批使符合審批標(biāo)準(zhǔn)的外部性合法化。為了某種公共利益，政府在社會要求下針對某種市場交易行為的外部性制定一整套標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)對市場主體的交易申請進行審批，能夠獲得政府批準(zhǔn)的交易行為具有了交易
的合法性。然而交易的合法性并不意味著交易行為外部性的消失，也不意味著交易行為外部性的合理化。但市場主體卻可能因此而失去進一步控制外部性的興趣和積極性。許多污染企業(yè)一旦交了排污費或達到政府規(guī)定的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，為不至于進一步增大生產(chǎn)成本，確實沒有激勵再進一步治理污染或減少污染物的排放，這是嚴(yán)格的管制與嚴(yán)重的污染并存在的一個重要原因。
再次，行政審批有可能驅(qū)使政府以審代管，以罰代治。在審批制度下，政府往往可能把復(fù)雜的管理工作簡單化為審批和收費，以為只要按標(biāo)準(zhǔn)審批和收費，并對違規(guī)或超標(biāo)的交易行為處以經(jīng)濟處罰就解決了交易行為的外部性問題，尤其當(dāng)此種經(jīng)濟處罰與執(zhí)法者自身經(jīng)濟利益掛鉤時，更易導(dǎo)致平時疏于管理，一俟違規(guī)行為出現(xiàn)則重施處罰，以求謀利。
三、行政審批的邏輯后果
由于缺乏行政審批方面的立法基礎(chǔ)與司法控制，我國的行政審批無論是項目設(shè)置、程序建構(gòu)，還是審批監(jiān)督，都尚處于非法治狀態(tài)，并產(chǎn)生諸多嚴(yán)重負(fù)面問題。
第一，限制創(chuàng)業(yè)自由，抑制行為自主性，弱化社會的內(nèi)源個體性活力。
一個有權(quán)威而沒有自由的社會，可以是一個秩序井然的社會，但絕不會是一個充滿活力的社會。
行政審批是政府管制系統(tǒng)里的重要制度安排，其實質(zhì)是把對市場機會的把握、資源的配置——一種“本屬個人的權(quán)利”轉(zhuǎn)移給了政府。就此而言，任何一種行政審批都是對選擇自由的限制，而選擇自由恰恰是自由的最本質(zhì)規(guī)定。一個人或者一個企業(yè)如果是不自由的，那就不可能有積極主動和負(fù)責(zé)任的心態(tài)，就不可能調(diào)動起他的所有潛能，就不可能對其所擁有資源作最佳分析判斷和運用，也就不可能有被人視為“民族之靈魂”的創(chuàng)新。
第二，導(dǎo)致權(quán)力腐敗。
政府不外是一批以某種名義合法地壟斷著強制權(quán)的理性經(jīng)濟人的集合。由此決定了任何名義下的政府都存在腐敗的可能性，體制的優(yōu)劣就在于限制這種可能性轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實性的能力。
行政審批制度是一種授權(quán)政府的制度，巨大的審批權(quán)在計劃經(jīng)濟年代即已存在：僅僅因為缺乏交易對象和嚴(yán)格的控制機制而免于腐敗。自從實行市場化改革，交易意識及行為模式迅速泛化并浸及政府行政管理。人們發(fā)現(xiàn)了權(quán)力的經(jīng)濟價值，于是在行政審批當(dāng)事雙方各自效用最大化的心理驅(qū)動下，權(quán)錢交易的尋租性腐敗具有基于經(jīng)濟理性的邏輯必然性。因為這種交易對審批者和賄賂者來講是個“帕累托改進”，而由尋租行為所引發(fā)的社會成本則會成為消費者的額外負(fù)擔(dān)，這實際上是規(guī)制者與被規(guī)制者對消費者福利的共同剝奪。目前的行政審批制度及其內(nèi)在缺陷成了有權(quán)者利用權(quán)力謀取私利的條件。各國的經(jīng)驗均表明：只要存在著政府管制，腐敗問題就會隨之而來；管制越多，腐敗越嚴(yán)重，腐敗問題越難解決。
第三，破壞市場機制的作用。
歷史地看，市場機制的萌發(fā)和定型是一個緩慢發(fā)育的過程，其中政府的正當(dāng)作用不是創(chuàng)制規(guī)則，而是確保市場本身所孕發(fā)的規(guī)則得到良好的遵循，或者說“確使那個調(diào)整產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)提供的機制得以正常運轉(zhuǎn)”。然而行政審批制顯然超越了政府的這一職能定位。①行政審批就內(nèi)容而言是資源的權(quán)力配置，它深深地受制于政府的原則、價值偏好和目標(biāo)函數(shù)，而政府的原則、價值偏好和目標(biāo)函數(shù)又往往與社會、市場有別。一旦面臨此種情況，政府就會打著維護公共利益或長遠利益的旗號，利用強力壓制社會、市場，破壞市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，使市場趨于萎縮。②在市場環(huán)境中，行政審批幾乎與腐敗相伴而形影不離，而以尋租為主要表現(xiàn)形式的腐敗是公平競爭環(huán)境的最大破壞力量。它造就了一種以政府為圓心的差序性企業(yè)地位結(jié)構(gòu)。③市場機制是依靠靈敏的信息傳遞發(fā)揮作用的，但審批制卻阻斷了市場信號與市場主體的直接聯(lián)系，使之喪失原有的價值意義。當(dāng)市場信號失靈，市場機制也就失效。因此，審批制度覆壓下的市場不是真正意義上的市場，審批制度不革命，市場機制、市場秩序就斷難建立。
四、行政審批制度改革的原則構(gòu)想
隨著社會主義市場經(jīng)濟這一科學(xué)概念的浮現(xiàn)，人們從市場經(jīng)濟角度對政府職能定位進行重新考察，提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革要求。
然而，審視各地行政審批制度改革實踐不難發(fā)現(xiàn)，由于改革理論上的不透徹、行政審批的制度慣性以及既得利益和控制權(quán)收益的阻梗，目前的行政審批制度改革還存在不少問題。最主要的是目前的改革大多是應(yīng)急型、淺層型和減量型的，改革偏向?qū)徟椖繑?shù)量上的壓縮，有的地方甚至玩起行政審批制度改革的數(shù)字游戲。
導(dǎo)致行政審批制度改革諸多問題的原因是多方面的。但最主要的還是來自政府方面的觀念制約、利益驅(qū)動和體制慣性。
在此過程中，首先確實一些基本的價值取向是至關(guān)重要的，否則改革就可能異變?yōu)闆]有明確趨赴的盲動。
第一，審批范圍最小化。
行政審批作為一種管理行為盡管還有其存在的合理性，因為市場主體追逐利益最大化的努力有時會損及公共利益，為此，政府必須通過審批規(guī)約市場主體的此種努力，為公共利益提供屏障。但必須明確的是，行政審批的適用范圍必須最小化。凡不符合社會主義市場經(jīng)濟條件下政府職能定位的行政審批事項，不符合政、事、企分開的行政審批事項，妨礙企業(yè)的自主經(jīng)營、妨礙市場的開放、妨礙公開公正競爭的審批事項，都必須堅決裁撤。另外，審批范圍也不能由政府單方面主觀確定，而必須立基于市場社會的內(nèi)生要求。市場通過一個試錯過程終將逐漸型構(gòu)出一種妥適的制度安排。
第二，審批程序最簡化。
行政審批往往直接關(guān)涉行政相對人的權(quán)利與義務(wù)，為此必須注重建立環(huán)節(jié)簡省、側(cè)重于保護行政相對人權(quán)利的行政審批程序，明確審批機關(guān)和責(zé)任人員，告知提交審批所必須具備的有關(guān)要件以及各個環(huán)節(jié)的法定邏輯次序和審批時限，建構(gòu)有關(guān)審批的聽證制度和申訴復(fù)議機制。
第三，審批過程公開化。
暗箱操作是現(xiàn)行審批制度的一大弊端，是滋生腐敗的適宜條件。因此，鏟除腐敗的一劑猛藥是審批權(quán)力運行過程最大限度地公開化，增強審批制度的透明度，盡力壓縮審批機關(guān)自由裁量的空間，通過全方位全過程的監(jiān)控，實現(xiàn)權(quán)力運行的規(guī)范化。
第四，行政審批法治化。
為了保障行政審批權(quán)的規(guī)范運用，就必須致力于行政審批的法治化，加強審批法律法規(guī)建設(shè)，通過嚴(yán)格的高層級的（省級人大和政府以上）立法程序設(shè)置行政審批事項，防止審批事項設(shè)置上的隨意性。要依法確立審批主體、審批權(quán)限、審批程序、審批時限，保證行政審批的公正性和規(guī)范化。對除人大通過的審批法律之外的一切有關(guān)行政審批的抽象或具體行政行為實行司法審查。通過司法途徑解除一切與憲法法律相抵觸、與權(quán)利自由精神相悖反的非法管制行為，確保作為個人和社會活力之源的權(quán)利自主性。另外，還要建立健全行政審批的責(zé)任追究制度和全方位監(jiān)督制度，明確審批部門和審批人員應(yīng)負(fù)的責(zé)任，主辦部門和直接責(zé)任人應(yīng)對違法審批、以權(quán)謀私審批、過失審批及延誤時間的審批造成的后果負(fù)行政和法律責(zé)任。唯有如此，規(guī)范化的行政審批才有最終的保證。
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