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農產品價格支持與直接補貼政策的國際比較及我國的改革方向
一、國外對農產品價格支持政策的具體做法�。ㄒ唬┟绹鴮r產品價格支持政策的具體做法
美國現(xiàn)行農產品價格制度的核心是政府的價格間接干預或價格支持政策。這一政策的指導思想是在不破壞市場機制調節(jié)農產品供求的基礎性作用的同時，緩解由于農產品過剩所導致的經濟和社會的動蕩。具體包括：（1）以“平價率”作為支持的標準。（2）作為最低保證價格的農產品抵押貸款。（3）目標價格制。（4）無追索貸款。（5 ）儲存或緩沖庫存。（6）生產和銷售限額。（7）擴大需求和糧食援助計劃。（8）投入物和勞務補貼。（9）食品券計劃。
美國現(xiàn)行農產品支持政策的主要手段是數量管理財政補貼相結合。政府對主要農產品如小麥、玉米、棉花等都確定了目標價格，如果當年生產的農產品市場價格低于目標價格，政府則向農民補貼二者的差額。類似的補貼方式還有無追索貸款。1990年農業(yè)法規(guī)定，小麥、飼料谷物的基本貸款率為最近5年市場平均價格的85％，稻米和棉花的基本貸款率為平均價的75％－85％。如果當年的市場價格低于貸款率，政府必須按貸款率收購農產品，從而農民不必還貸。但政府的補貼是有條件的，凡是享受直接補貼的農民必須參加政府的減耕計劃和水土保持計劃：要有7.5％的耕地休耕；另有15％的耕地不予補貼。
需要值得一提的是，1996年農業(yè)法從根本上推翻了60多年來逐步形成的農產品價格支持政策，規(guī)定要在7 年內完全取消政府對農場主提供的收入和價格補貼，使之完全面向世界市場。新法律也取消了對農作物耕種面積的限制，農場主可以根據世界市場對美國產品需求決定自己種植的品種和種植面積。新法律保留了基本的無追索貸款，但方法上有所修正。為了使美國的農業(yè)平穩(wěn)地過渡到新法律規(guī)定的目標，該法律規(guī)定，在7年過渡期內，設立“生產靈活合同補貼”以替代價格支持補貼。
�。ǘ┯�、法國家對農產品價格支持政策的具體做法
1、英國。 政府對農產品價格的干預主要取決于農產品供求的變化。供求平衡時實行自由價格，供不應求時實行法定價格，供過于求時實行保證價格。自由價格完全由市場來決定；法定價格由政府與農民協(xié)商而定；保證價格不影響農產品自由貿易，市場上的價格仍然由自由貿易狀況所決定，因此，保證價格實質上是政府干預下的自由價格。英國的主要農產品實行保證價格，其中有一部分是歐盟范圍內規(guī)定的谷物、牛肉價格，另一部分是英國自己規(guī)定的羊肉、酒、橄欖油價格。蔬菜、水果等實行自由價格。豬肉等則實行完全的自由價格，政府不加任何干預。英國主要是通過提高農產品進口關稅、對進出口農產品提供補貼以及對若干農畜產品給予價格保證等辦法，來保護和發(fā)展本國的農業(yè)。
2、法國。 法國政府在二戰(zhàn)后初期就對大部分農產品價格實行嚴格管理。一是建立農產品市場管理組織。根據不同種類的農產品，分別設立一個由政府官員、生產者、中間商和消費者的代表組成的農產品市場管理委員會。二是制定農產品價格。農產品市場管理委員會在每個農業(yè)年度開始之際，根據市場供需情況制定一組價格。主要有三種價格：（1）目標價格。這是農業(yè)生產者在國內或歐盟內農產品短缺地區(qū)渴望得到的最高價格，也稱指導價格，一般是在農產品上市之前規(guī)定的。根據具體情況，各年度間的目標價格可以有變化，也可以維持數年不變。在一個農業(yè)年度內，目標價格一般高于市場價格，是農產品價格變動的上限，市場價格應低于它，而不能高于它。如果市場價格高于目標價格，政府就要在市場上拋售商品，加以平抑。（2）干預價格（收購價格）。這是農業(yè)生產者保證可以看到的最低價格。干預價格一般比目標價格低10％－15％左右，是一種保證價格，目的是要維持市場價格不致跌到這個限度以下，以保護生產者的最低利益。（3）門檻價格（閘門價格）。這是外來農產品到達口岸的最低進口價格，大約相當于目標價格減去外來農產品從口岸到國內或歐盟內農產品最短缺地區(qū)的運輸費用的差額，一般在目標價格與干預價格之間。三是干預農產品市場。當農產品市場價格低于干預價格時，政府按干預價格收購全部過剩農產品，或對生產者主動儲存、撤離市場等給予補貼，或通過變動進出口關稅及補貼調節(jié)進出口，使市場價格維持在干預價格之上。當農產品市場價格高于目標價格時，政府按目標價格大量拋售其儲存的農產品，或通過變動進出口關稅及補貼調節(jié)進出口，使市場價格維持在目標價格之下。四是建立農產品干預基金。主要有兩種基金：（1）歐盟的歐洲農業(yè)指導和保證基金；（2）法國國內的農產品市場干預和調節(jié)基金。目前，法國約有95％的農產品受到國內或歐盟某種形式或某種程度的價格干預。
3、日本對農產品價格支持政策的具體做法
保持農產品價格穩(wěn)定是日本政府對農產品價格管理的主要目標。日本政府對農產品價格管理比較嚴格，價格形式有統(tǒng)一價格、穩(wěn)定價格（安定價格或穩(wěn)定幅度價格）、最低保護價格和穩(wěn)定價格基金等。管理的政策目標是確保農民的利益，保持消費者物價穩(wěn)定。實行統(tǒng)一價格的主要是大米，由政府統(tǒng)一規(guī)定大米的收購價格和銷售價格。確定收購價的依據是大米生產費用、再生產費用，另外考慮消費者生活穩(wěn)定因素。在大米短缺的時候，大米的收購價低于銷售價、補貼也隨之減少。牛肉、豬肉、一部分乳制品、蠶繭、生絲等實行“穩(wěn)定帶價格”，即價格雖然由市場決定，但政府要根據市場供求，確定一個價格上下浮動的幅度。對糖料（甘蔗和甜菜）、砂糖、麥類、土豆等則實行最低保護價格。對加工乳制品的鮮奶、大豆、油菜籽等實行基準價格。當市場價格低于基準價格時，政府付給農民補貼。對蔬菜、加工用水果、肉用仔牛、雞蛋等價格變化大的商品實行穩(wěn)定基金制度。當市場價格低于基準價格時，差額部分由生產者與政府共同出資的“穩(wěn)定基金”補齊。日本政府對農產品價格調整的周期為1年。價格調整決策由生產者、 消費者代表組成的政府審議會作出�？偟膩碚f，日本農產品價格的形成依據是生產費用、供求因素等，同時參考歷史價格和價格的未來發(fā)展趨勢。
二、國外對農民實行直接補貼的主要措施與做法
1、美國的直接補貼
（1）生產靈活性合同補貼（Production Flexi—bility ContractPayment）。美國的這種直接補貼是最典型的脫鉤收入補貼。生產靈活性是指采用了這種補貼方法之后，生產者無論生產什么，其所享受到的這種補貼都不受影響，因此具有充分的生產決策靈活性。
這種補貼的法律根據是1996年的聯(lián)邦農業(yè)改進與改革法案（FAIR）。該法律對于種植小麥、玉米、高梁、大麥、燕麥、水稻和棉花的農民，按照基期的生產數量進行直接收入補貼。計算的方法是：按1991—1995年平均生產量（單產X面積）的85％， 再乘以政府規(guī)定的單位重量補貼金額，由于1991—1995年的產量是固定不變的，因此，農民所可能獲得的直接補貼，只與在基期中（1991—1995年）所生產的產品類別和數量以及政府所規(guī)定的單位重量補貼
額有關，而與以后實際生產什么和生產多少沒有關系。
1998年以后，由于世界市場農產品價格大幅度下降，美國政府不僅沒有能夠按原來計劃逐步減少直接補貼，反而大幅度地增加了補貼。原來預定的直接補貼支出總額每年為50億美元左右，而到了2000年，又在原定的基礎上新增加了50多億美元。2001年8月13日，布什總統(tǒng)簽署法案，美國政府向美國農民提供55億美元的救濟金，以補貼因玉米、大豆和其它谷物價格低迷而造成的損失。當然，這也是以美國中央財政出現(xiàn)巨額贏余為背景的。
具體的補貼幅度如何，以小麥和玉米的情況為例：經折算后可知，2000年小麥的補貼幅度為45.20美元／噸，玉米為27.56美元／噸。美國1990—1995年期間平均每公頃小麥單產約為3噸，玉米單產為7.5噸。按此計算，則基期種植小麥的農民每公頃土地的補貼額為115美元， 基期種植玉米的農民每公頃土地的補貼額為176美元。
每個農民所獲得的直接補貼總額每年最多不能超過4萬美元。 計算和操作過程很簡單，因為并不需要調查農民的土地面積和單產，而只要知道農民的總生產量就行了，而每個農民在基期5 年中的生產數量是有據可查的：在1991—1995年期間，實行的是差價補貼，農民必須出示生產數量的證明，一般是銷售單據，包括糧食收購商的發(fā)票、糧食加工商和收儲倉庫的入庫單據等。所有這些都已經是記錄在案的。
上述辦法是克林頓政府于1996年制定的農業(yè)法，其主要內容是自由種植和政府逐步減少對農業(yè)的補貼。需要特別關注的是于今年5 月公布的有關美國新農業(yè)法規(guī)定，即在今后10年里，政府用于農業(yè)的撥款將達1900億美元，比目前實行的農業(yè)法的開支增加了80％。除了對一直接受政府補貼的小麥、大豆和棉花等種植者增加補貼外，新農業(yè)法還將增加對其他農牧產品如花生、牛奶、峰蜜等生產者的補貼。農業(yè)法還決定將用于土地保護方面的費用增加80％，這也將使過去基本得不到政府撥款支持的畜牧產品、水果和蔬菜生產者等獲得政府的支持。新農業(yè)法表明布什政府的農業(yè)政策發(fā)生重大轉向。這項新農業(yè)法在國內遭到不少人的反對，他們認為大幅度增加農業(yè)補貼將使美國的預算赤字大幅增加。與此同時，世界許多國家也紛紛批評美國增加農業(yè)補貼的行動。
（2）土地休耕保護計劃（Conservation Reserve Program）。土地休耕保護計劃最早是根據1985年的“食品安全法案”，當時的目標是休耕4500萬英畝耕地。1996年“聯(lián)邦農業(yè)改進與改革法案”延長了這項計劃，計劃到2002年，休耕保護土地3640萬英畝。
按照這項計劃，農民可以自愿提出申請，與政府簽訂長期合同，將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉為草地或者林地，時間為10——15年。這項政策的目的是減少水土流失，增加魚類和動物的棲息地，改善水體質量，保護土壤，改善農民景觀等。進入計劃的土地一是要休耕，退出糧食種植，二是要采取植被綠化措施，包括種植多年生的草類、豆科草類、灌木或林木。
申請批準方式是：根據有關地區(qū)的農場服務局的通告，農民可以提出申請，申請也相當于投標，申請書中要提出農民對休耕保護每英畝土地的要價。當地農場服務局在收到申請的7——90天內給予答復。 各縣農場局要通告農民當地每英畝土地實行休耕保護計劃所能夠獲得的補貼額。當地農場局和國家農場局對所有投標申請進行研究，研究其可行性和租金要價。對每個農民的補貼數額在50－50000美元之間， 平均全國為5000美元。
1996年前，美國政府鼓勵農民閑置部分耕地，借以減產保價。1996年，美國政府調整了其執(zhí)行長達數十年的土地休耕輪作政策，轉而對耕種面積放松了管制，實際上是支持了農民擴大耕作面積，并依靠其龐大的財政支持對農業(yè)繼續(xù)給以各種相應補貼，以擴大生產，進而擴大出口，從而影響了世界糧食等主要農產品的價格。自1998年美國“自由耕作法案”生效以來，農民自力更生的愿望反而越來越小，因為政府提供的一部分補貼在4 年內竟翻了一番，據統(tǒng)計，美國政府共提供了總值高達305 億美元的補貼。對農業(yè)補貼持批評態(tài)度的人士認為，“自由耕作法案”和連續(xù)4年來對農業(yè)的巨額補貼， 其初衷是讓美國的農場主農步學會自己走路，特別是扶持那些家庭型的農場主。然而直到今天，人們仍然看不到美國農場主有任何自力更生的跡象。分析家認為，問題出在這些補貼的受益者并非那些最需要幫助的小農場主。據統(tǒng)計，每年70％的補貼都落入了所占比例為10％的最大農場主的腰包，補貼不但幫不了小農場主，反倒有利于大農場主吞并這些家庭型的小農場。
�。�3）農業(yè)災害補貼。從政府支出的角度， 美國農業(yè)風險管理政策可以分為以下三類：（1 ）災害救濟政策：是根據每年的自然災害發(fā)生后的情況確定的，屬于一事一議性質的。各個年度之間變化很大。農民在播種時并不知道發(fā)生災害后作用，被視為“綠箱”政策。（2 ）特大災害保險政策：農民只需要對每種作物繳納60美元的手續(xù)費，就可以參加。特大災害保險的保險程度很低，只適用于實際產量低于正常產量的50％的情況。對于實際產量低于正常產量的部分的賠付率為55％，即農民得到的賠付金額為：（正常產量X50％—實際產量）x55％X價格。（3）多種災害保險政策：從類別上看，可以細分為單個農場的產量保險、單個農場的作物收入保險、以縣為單位的產量保險、以縣為單位的作物收入保險等。由于不能充分滿足WTO“綠箱”政策的標準，也由于美國的黃箱政策支出很少，因此美國主動地將此類保險政策支出列為黃箱政策。
�。ǘW盟對農民的直接補貼政策
歐盟對農民的直接補貼的主體是“藍箱”（即介于WTO 規(guī)定的綠箱與黃箱之間）政策補貼。其特點是按固定的面積和產量進行補貼，補貼的基本原理很簡單，但是具體操作方法十分繁瑣，對各種情況規(guī)定的十分詳盡。
�。�1）按種植面積補貼。按照歐盟2000年農業(yè)政策改革計劃， 谷物的支持價格在兩年之內共降低15％。而油料、蛋白作物則按照世界市場價格。為了部分地彌補價格降低對收入的影響，農民將按照面積和產量獲得政策直接補貼（歐盟對谷物等的價格支持仍然存在，但是支持價格水平大大下降）。獲得這種補貼的條件是，規(guī)模較大的農場（谷物生產總量超過92噸），必須將土地休耕10％（休耕的土地獲得休耕補貼）；規(guī)模小于上述標準的小農場，不要求休耕義務但是可以選擇自愿休耕一部分土地，并獲得休耕補貼。大小農場自愿休耕的面積總量不限，但是享受休耕補貼的上限為耕地總面積的33％，超過的部分不給予補貼。
農民可以根據每年種植的各類作物面積的多少申請面積補貼�？上硎苊娣e補貼的作物包括：各種谷物，油料作物，豌豆、蠶豆等蛋白作物，麻類等纖維作物等。對其他飼草類作物、甜菜、飼料甜菜、馬鈴薯、草籽等，不給予面積補貼。每公
頃面積的補貼額，各種作物之間有所不同，不同地區(qū)也不同。這是因為，補貼標準是按照每噸補貼額與平均單產來確定的。不同產品的每噸補貼額不相同，例如，谷物為58.67歐元／噸，蛋白作物為72.50歐元／噸等。油料作物的方法更麻煩些，每年還不一樣，2000年為81.74歐元／噸，2001年為72.37歐元／噸。計算單產時，不是象美國那樣具體到某個農戶，而是按一個地區(qū)的平均產量。在德國，基本上是以州為地區(qū)單位來計算平均單產。個別州的不同作物分為兩個或更多的地區(qū)計算平均單產。按照德國的平均單產水平，2000年每公頃谷物和休耕地的補貼額經折算約為300—350美元。與此同時，有享受補貼權利的土地面積是按基礎面積計算的�；A面積是1989、1990、1991年的三年平均值（分作物品種）。如果現(xiàn)在一個地區(qū)的實際面積大于基礎面積，則單位面積實際補貼額按超過的比例減少。即面積補貼的總額是按照歷史上三年的平均數確定后不變的，實際面積越大，超過基礎面積的比例越大，每單位面積所能享受到的實際補貼額就越少。面積補貼的最小地塊面積為0.3公頃，這也是休耕的最小地塊面積，并且寬度至少在20米以上。休耕地上允許種植非食品原料，如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等。
此外，還有一些詳細的操作上的規(guī)定。例如，農民必須書面申報種植情況和申請補貼，報至各個縣的農業(yè)局。申報中要申明地塊的位置、面積（精確到小數點后兩位）和作物。并且如果農業(yè)主管部門要求，農民應當在萬分之一的土地圖上指明位置和證明。德國規(guī)定每年申報的截至日期是3月15日。對于申報中不遵守規(guī)定的，還實行懲罰措施。 對于超報面積的，按超報面積的雙倍削減補貼面積乃至取消補貼資格。
�。�2）休耕補貼。休耕補貼分為兩種， 一種是面積補貼中所涉及到的，每年同面積補貼一起申報，作為享受面積補貼的前提條件，大農場必須休耕10％；此外，大小農場均可以自由休耕。這種每年一次的休耕，享受與谷物同等的面積補貼標準。另一種是多年性休耕，至少休耕10年以上。100公頃以下的農場最多可以休耕5公頃，100 公頃以上的農場最多10公頃。這種補貼的標準略高一些，德國每公頃為700馬克。
休耕地的總體要求是：休耕地不能裸露，至少應當綠化，或者種草；休耕地不能施肥，不能施農藥；休耕地除了可以生產非食品原料之外，如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等，不能生產別的農產品。
�。�3）環(huán)境保護補貼。對于在農業(yè)生產中采取了一定的方式， 使得生產對環(huán)境的影響向著有利于環(huán)境保護的方向發(fā)展，則通過給予一定的補貼給予鼓勵。環(huán)境保護補貼的基本原則是：自愿參加，至少5 年，遵守有關環(huán)境保護的規(guī)定。具體又分為幾種不同的類型。（1 ）生態(tài)農業(yè)。整個農場的生產活動必須全部按照生態(tài)農業(yè)的標準，也就是說，既包括種植業(yè)，也包括畜牧業(yè)。所有產品要符合生態(tài)農業(yè)標準，并貼生態(tài)食品的標簽。（2）粗放型草場使用，包括將耕地變?yōu)榇址攀褂眯筒輬�。要求的條件是：草場載畜量不超過每公頃1.4 大牲畜單位，最少不少于0.3大牲畜單位；大幅度減少肥料和農藥施用量；不轉變?yōu)楦�。�?）對多年生作物放棄使用除草劑。多年生作物包括各種水果和葡萄等。（4）多年性休耕。如上述。多年性休耕補貼是列在環(huán)境保護補貼項目之下的。
�。ㄈ┤毡镜闹苯友a貼政策
日本對農民的直接補貼主要是2000年新出臺的對山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。這種措施應當歸屬于世貿組織規(guī)定的“綠箱”政策中的地區(qū)援助措施，因為符合兩個基本條件：（1 ）受補貼的地區(qū)是有客觀標準的條件不利地區(qū)；（2 ）補貼的額度控制在一定的范圍內，不超過地區(qū)由于條件不利所受到的損失。此項補貼的對象是處于根據有關法規(guī)劃定的山區(qū)和半山區(qū)中的農田。對農田的條件要求包括：至少1 公頃以上毗連成塊，坡度大（水田1／20坡度，旱田8度以上），地塊小而必須規(guī)整（大多數地塊不滿0.3公頃，同時地塊平均面積小于0.2公頃），草地比例高（70％以上）的草地，有坡度的人工草地，其他特殊情況如農民老齡化比例高、撂荒比例高等。并不是所有滿足上述條件的農田都可以享受補貼，對生產活動還有一些特殊的要求，包括：（1 ）其生產活動有助于減少或者避免撂荒（因為完全的撂荒不利于生態(tài)、經濟和社會發(fā)展）；（2 ）其農業(yè)生產活動要促進農村的綜合發(fā)展，包括防治水土流失、保護生物等。
為確保直接補貼取得預期的效果，政府要求按村落簽訂協(xié)議，以村落為單位，全體村民參加，以求整體協(xié)調；對達不成村落協(xié)議的地方，也可以與單個農戶簽訂協(xié)議。享受補貼的對象可以是農戶，也可以是農戶的合作組織。
補貼的理論標準是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)的生產成本差異的80％。具體標準根據水田、旱地、草地和人工草地分別設定，并按陡坡地和非陡坡地設定兩級標準。每個農戶每年可以享受的補貼上限為100萬日元。政府為此支付的財政總支出為700億日元，其中中央政府330億日元�？上硎苎a貼的面積約為90萬公頃，即平均每公頃約為8萬日元（約折合為630美元）。這相當于歐盟普遍性的面積補貼的兩倍多一點。最終的目標是將其生產力水平提高到鄰近的非補貼對象區(qū)的水平，在時間上沒有明確的限定，第一期為5年。
歐美國家實行直接補貼的原因可以概括為以下幾個方面
1、 直接補貼政策產生的最主要原因是原來的價格支持和價格補貼的失敗。價格支持措施效率很低，據經合組織測算，發(fā)達國家價格政策補貼的效率僅僅為25％左右，即政府通過價格支持措施每拿出1元錢，農民所能獲得的僅僅是0.25元左右。與此同時，政府的財政支出包袱也因過剩庫存產品的不斷增加而日益沉重。歐美等國家從國內政策需求看，需要尋找補貼農民的更有效的方法。
2、世貿組織談判要求在農業(yè)中采取更加自由化和市場化的政策。一方面，要減少國內支持政策對生產和貿易的扭曲影響作用，另一方面，又不能使得農民的利益受到損失。因此，有必要改變對農民的補貼方法。
3、對農村社會和環(huán)境目標的重視程度日益增強。 無論是歐盟國家、日本還是美國，對農村環(huán)境問題、農村就業(yè)和農村社會發(fā)展其他有關問題的重視程度日益加強。為了讓農民不過度使用農村資源，或者為了使得農村地區(qū)不因農民的過度外流而荒蕪，就采用了各種各樣的特殊的資助和補貼措施。考慮到歐美等發(fā)達國家財力雄厚，補得起，且農民群體在國內政治斗爭中的巨大影響力，其對農業(yè)的補貼政策將長期存續(xù)。
4、歐美國家的直接補貼政策，是與其特殊條件相適應的。 這些條件包括：（1）國家的財政支付能力強，農民在社會中所占比例很小，數量相對很��；（2）每個農場的規(guī)模較大，在美國更大，土地連片，種植較為單一，易于準確統(tǒng)計，也有可能按個進行研究；（3 ）農民和有關農業(yè)部門的素質較高，制度嚴密，不大可能出現(xiàn)舞弊及
政策的變形走樣。
三、我國農產品價格改革的方向
（一）我國農產品價格管理的現(xiàn)狀、存在的主要問題及改革的方向
我國是個農業(yè)大國，絕大部分人口分布在農村，農產品價格歷來關系千家萬戶，無論處于哪一發(fā)展時期，做好農產品價格管理工作一直是政府的重要職責。20年農產品價格改革的顯著特征以“調放”為主。1996年以后，主要農產品價格已接近或高于國際市場。由于國內農產品供給充足、農民增收困難以及受國家財力制約，上調價格困難或下調價格阻力較大，矛盾比較突出，近幾年價格改革則主要以“放”為主。目前政府管理價格的農產品已寥寥無幾，棉花、蔬菜、水果、茶葉、肉類、木材、羊毛等其他大多數農產品價格，已主要由市場決定。按照《中華人民共和國價格法》以及近期頒布的《中央定價目錄》規(guī)定，目前政府僅對以下幾種農產品價格進行適當管理：（1）中央儲備糧食、 棉花等農產品儲備作為保證糧食安全、調控市場的重要經濟手段，其購銷價格由國家計委會同有關部門制定。（2）煙葉屬行政性壟斷商品， 其收購價格由國家計委會同國家煙草專賣局研究制定。（3）按照糧食流通體制改革的要求，每年初中央對糧食收購保護價提出原則性指導意見，具體收購價格水平由繼續(xù)實行保護價收購的�。▍^(qū)、市）人民政府確定。（4）按照蠶繭流通體制改革的要求， 蠶繭價格放由省級政府價格主管部門管理，每年初由國家計委會同有關部門提出蠶繭收購的預測價格，參照中央提出的預測收購價格，各省級政府制定具體蠶繭價格政策。此外，為引導棉花市場價格合理形成，促進棉花供求平衡，政府還定期發(fā)布棉花價格預測信息。
可以說，經過20年的價格改革，目前我國對農產品價格管理范圍、內容已很小，農產品價格形成中市場的決定作用已得到高度發(fā)揮（而歐盟、美國等發(fā)達國家、目前仍然通過干預價格、目標價格、門檻價格等多種價格管理方式對糧食、棉花、奶制品、肉類等大多數農產品市場進行干預）。與發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家比較，我國農產品生產流通的市場化程度已相當高。
當前我國農產品價格管理面臨的問題，已不是放得不夠，而是管理不夠，政府職能“不到位”和“缺位”，管理觀念及方式還沒有切實轉變；不是市場沒有發(fā)揮作用，而是對發(fā)育不成熟的農產品市場的過分依賴，因不成熟農產品市場的信息不對稱而導致周而往復地生產的盲目性及產品“賣難”�？梢哉f，以“調放”為主的20年農產品價格單邊改革已基本走到盡頭，今后農產品價格改革應該有新思路、新辦法。值此時刻，我國加入了世貿組織，世貿組織規(guī)則中對農產品價格管理又提出了新的要求。為盡量降低國外農產品沖擊的負面影響，盡可能地保護農民利益，保持國內農產品市場基本穩(wěn)定，促進我國農業(yè)結構調整和穩(wěn)定發(fā)展，當務之急是要根據世貿組織《農業(yè)協(xié)定》中允許的政策空間，針對當前農產品價格運行中價格管理“不到位”、“缺位”和市場信息不對稱等問題，以建立政府調控有力主要由市場形成價格機制為目標，盡快研究我國農產品價格管理的對策。比如，如何健全農產品價格監(jiān)測分析及預警體系，提供優(yōu)質的價格信息服務？如何完善農產品儲備調控體系，發(fā)揮中央儲備糧穩(wěn)定國內糧食價格的作用？如何使用保障性條款，積極應對進口數量急增的“數量觸發(fā)”和價格急劇下跌的“價格觸發(fā)”等情況的發(fā)生？如何規(guī)范農產品流通企業(yè)的價格行為和農產品市場交易行為，解決農民市場談判中的不利地位。其中一個最主要的問題，就是在價格和補貼方面如何調整現(xiàn)行的政策，用足用好8.5％及WTO允許的其它相關的條款。
按照《農業(yè)協(xié)定》以及中國貨物貿易承諾和減讓表中的規(guī)定，我國在以下四個方面做出了承諾：一是增加了農產品市場準入機會，將非關稅措施全部關稅化，農產品關稅并不斷削減，對一些重要農產品進口實行一段時間的關稅配額制管理；二是承諾對農產品價格支持控制在減讓基期農產品生產總值的8.5％以內（以綜合支持量AMS衡量）；三是中國不得對農產品維持或采取任何出口補貼；四是在動植物檢疫方面，放寬對美國西北七個州TCK病麥、柑橘等農產品的進口。 上述承諾會使今后國內外農產品市場的聯(lián)系更加緊密，價格聯(lián)動整合程度會進一步提高，國內外價格水平的一致性將使國內農產品面臨較大的競爭壓力。這主要由于：一是國外農產品具備固有資源優(yōu)勢。我國人多地少，生產規(guī)模小，相對來說農業(yè)勞動生產率低、生產成本高，而發(fā)達國家在生產率、資源、技術、市場營銷管理和資金上都具有明顯優(yōu)勢。二是發(fā)達國家對農業(yè)的支持水平仍將維持較高水平。《農業(yè)協(xié)定》雖然對削減國內支持和農產品出口作了規(guī)定，但由于發(fā)達國家減讓基期的農業(yè)保護水平很高，削減后農業(yè)補貼金額仍較大。如美國AMS削減20％后，仍有每年191億美元用于國內農產品價格支持，歐盟削減后的國內綜合支持總量仍可達796 億美元，日本削減后也還有283億美元。而我國減讓基期的綜合支持總量為零，糧食等一些重要農產品的支持甚至為負數。三是出口補貼是增加產品出口競爭能力的重要手段，《農業(yè)協(xié)定》雖對其進行約束和消減，但由于部分成員有巨大的基數，削減后仍可使用大量的出口補貼。如美國減讓后的每年出口補貼仍達近6億美元，加拿大3.6億美元，而我國今后對農產品將不再使用任何出口補貼。
近期的工作重點要集中利用8.5 ％的支持空間繼續(xù)堅持完善糧食收購保護價制度，同時調整糧食保護價收購范圍，重點支持北方小麥和南方大米生產，確�？诩Z安全，保護農民利益。要充分考慮國內外農產品供求及價格形勢，合理制定糧食收購保護價水平。隨著國家財力的增強，糧食收購保護價水平的確定應逐步按以下方式確定：收購保護價水平應當逐步按照國際農產品價格水平加上8.5％的國內支持量（AMS）的原則測算確定。同時，把改進對小麥、大米等糧食產銷補貼方式，盡可能減少國內糧食市場人為扭曲，同時又保障農民收入。初步設想：國有糧食購銷體制實行市場化運作，由具有經營資格的企業(yè)按照市場價格經營糧食。為保護農民利益，每年政府根據國內外糧食供求情況、生產成本、財政承受能力等因素確定糧食收購保護價（支持價格），同時通過市場監(jiān)測計算各品種全國平均市場價格，從而確定差價補貼標準。當糧價過低時，農民可以持有售糧數量憑證（糧食必須售給有經營資格的企業(yè)），向當地基層財政部門領取差價補貼。為將差價補貼切實補到農民手中，主產區(qū)尤其是農業(yè)稅收較多的地區(qū)，差價補貼可考慮直接抵減農業(yè)稅。
�。ǘ╆P于糧食市場化問題
目前糧食收購保護價問題的癥結，在于反映市場供求不夠及時、靈敏、價格偏高，流通領域限制過嚴，對糧食企業(yè)管得過死�，F(xiàn)行糧食收購保護價的運作方式不利于調動國有糧食企業(yè)購銷的積極性，也弱化了農民以市場為導向，調整種植結構的作用，最后導致了實行糧食收購保護價的品種階段性過剩。按目前體制運作，購多銷少，許多主產省將出現(xiàn)“收不了、儲不下、賣不出、補不起”的波動局面。
糧食購銷政策和流通制度，是影響農業(yè)發(fā)展的一項基本制度。為了適應中國加入WTO規(guī)制和農業(yè)國際化發(fā)展需要，國務院批準從2001 年開始由浙江省率先實行糧食購銷市場化改革試點。同年8
;月開始將糧食購銷市場化改革擴大到整個沿海經濟較發(fā)達地區(qū)，6省2市將廣泛實行糧食市場化改革。目前，糧改步伐很快，不僅在沿海發(fā)達地區(qū)全面推行，中部地區(qū)和西部地區(qū)也迅速展開。我們估計，如果糧改工作順利的話，這種態(tài)勢將在1—2年內在全國全面展開。也就是說，如果糧改不出現(xiàn)大的意外，我國極有可能在2003年在全國范圍內實施糧食購銷市場化制度，全面放開糧食購銷。這種狀況，無疑有助于全面推進農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整，提高農產品競爭力。然而，過去的經驗與教訓證明，糧改涉及方方面面，尤其是面臨國內糧食種植面積和糧食總產量連續(xù)3年下降， 既要重視糧食市場調節(jié)的一面，更要防止“市場失靈”重視發(fā)揮政府宏觀調控的一面，從市場和政府兩方面發(fā)揮積極作用，保證糧食穩(wěn)定供給，全面促進糧改順利實施。根據國際市場經驗，糧食供求關系的協(xié)調，市場因素、微觀變量起基礎性作用，而政府因素、宏觀變量則是保障條件。越是糧食全球化，這種辯證關系就越明顯。按照2001年7 月國務院關于進一步深化糧食流通體制改革意見，糧食主銷區(qū)應充分利用經濟實力較強的條件，大力完善糧食儲備體系，尤其是國家糧食儲備體系，是有效實行糧食調控的重要保障，隨著一批國有糧食儲備庫的建立和啟用，它將對推進糧改順利進行發(fā)揮重要作用。在流通過程中，針對糧食風險基金到位率不高、使用不規(guī)范、缺乏有效監(jiān)督手段等問題，必須完善糧食風險基金包干辦法。加強對糧食市場供求行情的分析和監(jiān)測，建立糧食預警預報決策分析系統(tǒng)，建立預報體系，構建預警網絡，重視期貨市場，預測糧價走向，對糧食供求格局盡可能做到“早知道”，這是沿海發(fā)達地區(qū)，也是糧食主銷區(qū)糧改過程中發(fā)揮宏觀調控作用的一項基礎性工作。
當然，中國糧食市場化全面改革還只是處在區(qū)域性試點階段，浙江等地的糧改也只是取得了初步成功，但能否在較短時期內向更大區(qū)域推進，或者用較短時間在全國范圍內全面放開，實行自由化生產和經營，還需要全方位改革。特別是在中國“入世”初期（2004年底以前），面臨著國外優(yōu)質糧食進口沖擊，必須大力改革中國糧食購銷體制，建立一個以市場調節(jié)為主、政府宏觀控制為輔的中國糧食購銷體制框架。同時還必須注意到，在糧食總產量連續(xù)三年減產的情況下，如何在東部沿海糧食主銷區(qū)與中西部糧食主產區(qū)之間，在南方稻區(qū)與北方糧區(qū)之間，形成一個客觀上各有分工的專業(yè)化和區(qū)域化糧食生產格局與營建中國國內統(tǒng)一糧食購銷大市場，對新時期中國糧食安全和農業(yè)發(fā)展以及融入國際農業(yè)大市場都有著重要的基礎性意義。
改革糧食收購保護價的基本思路：堅持以市場化為基本取向，取消糧食定購任務，放開糧食市場，實行糧食經營主體認證制度，放開糧食收購價格，使糧食購銷價格在市場供求中形成，國家主要通過專項儲備，掌握必要的、適量的糧源，確保糧食安全。通過“放價保量”的改革，把糧農和國有糧食企業(yè)推向市場，增強糧農應變市場的能力，根據市場導向來安排生產；使國有糧食企業(yè)隨行就市購銷糧食，自主經營、自負盈虧，以市場供求為基礎來發(fā)揮主渠道和儲備調節(jié)作用，能購得進、銷得出。具體還應包括以下內容：（1）完全放開糧食價格， 把保護價與市場價的價差，直接補貼給農民。（2）完全放開糧食價格，并在一定條件、一定范圍內保留收購保護價。這類似于國外的目標干預價格。美國、歐盟的糧食價格是放開的，可是長期執(zhí)行干預價格。所以，對糧食收購保護價是按市場化原則來進一步改革，是完善而不是取消。完善糧食收購保護價在政治上主動，在經濟上確定了糧農“最低收入保障線”，給農民吃了“定心丸”。（3）遵循價值規(guī)律， 制定合理的糧食收購保護價政策。糧食收購保護價作為國家保護農民利益的一項特殊政策，應在糧食供過于求，市價接近成本或低于成本的情況下加以運用。收購保護價水平應當逐步按照國際農產品價格水平加上8.5 ％的國內支持量（AMS）的原則測算確定。糧食收購保護價應能彌補糧食生產成本并使糧農獲得一定的收益。但是，保護價不應以確保農民增加收入為目標，應以保護糧食生產成本和糧農一定的收益（如10％左右的成本盈利率）為主要目的。當市場糧價極度下跌，低于糧食生產成本和糧農一定的收益時，國家應以略高于成本的價格收購農民的糧食，以確保農民不會因糧價的極度下跌而虧本。（4 ）糧食收購保護價要與其他農產品保持合理比價，必須充分考慮種植結構調整的需要。保護價制度應逐步將普遍保護糧食品種轉為重點保護優(yōu)良品種，這既利于促進糧食品質結構的調整，又利于糧食經營結構的優(yōu)化。
（三）關于對農民的直接補貼問題
歐美等發(fā)達國家不僅補貼總量很大，分攤到具體品種上也很大，如美國，僅“休耕補貼”玉米每斤就在0.2元人民幣以上，而且大部分農產品都享有補貼。我國長期以來對農業(yè)并沒有多少補貼，事實上采取的是負保護政策。加入WTO后， 反而可以在農產品協(xié)議框架內加大政府對農業(yè)的支持。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、積極考慮對農民的直接補貼。經過了幾十年的實踐經驗， 發(fā)達國家已經認識到，價格支持措施并不是一個好辦法。一方面，價格支持措施扭曲市場價格信號，造成市場不平衡，造成貿易和市場競爭的不公平，也造成對自然資源不合理使用、過度使用和浪費性使用；另一方面，在保障農收入方面，效率也很低；國家拿出了很多錢，只有一小部分真正能夠流到農民手中，大部分都在中間環(huán)節(jié)流失了，或者由于庫存費用和產品變質而浪費掉了。與價格支持措施相反，直接補貼措施直接了當，不需要借助產品和市場流通過程，直接發(fā)給農民。政府用于此目的財政支出，沒有中間環(huán)節(jié)的跑冒滴漏，全部為農民所獲得。并且，在世貿組織談判中，直接補貼尤其是美國式的直接補貼，是沒有爭議的“綠箱”政策，無論補貼多少，都不受世貿組織的約束，也不會引起任何爭議。
2、汲取和借鑒歐美等國的經驗， 盡早改變和改革低效率的價格支持政策，將節(jié)省出來的寶貴財政資源，轉為直接補貼等其他對農業(yè)的國內支持措施，轉為“綠箱”政策范疇的支出。表現(xiàn)在政策思路上，從價格支持補貼轉為農民直接補貼，也即我國農業(yè)宏觀政策要從改革以來以調控價格為主轉而實行“綠箱政策”。同時，通過政府的財政支出和稅收減免，逐步構建我國對農業(yè)的綠箱政策支持體系，以適當補貼的形式支持農業(yè)生產。“綠箱政策”的內容以一般政府服務、糧食安全、農業(yè)環(huán)保等為主要內容。在支持方法和途徑上，應減少對具體農產品價格保護及其對市場機制的扭曲，增加提供農村長期發(fā)展需要的公共產品。例如，改變農村基礎教育主要由農民、社區(qū)和基層政府提供經費的現(xiàn)狀，在幅度增加中央和省級財政對農村義務教育的投資比重，強化農業(yè)基礎設施建設，改善農業(yè)生產條件。具體來說，一是一般服務補貼（支出），包括農業(yè)科研、病蟲害防治、培訓、推廣和咨詢、檢驗檢疫、營銷促銷；二是基礎設施補貼（支出），包括土地整治、水利設施、能源設施、交通運輸設施、環(huán)保設施；三是結構調整補貼（支出），包括農民轉產、轉業(yè)、由于結構調整引起的損失；四是收入穩(wěn)定補貼，包括一些農產品保護價收購、生產保險、合作組織、價格或收入的穩(wěn)定基金、農民社保；五是糧食安全儲備補貼（
支出），包括受國家委托、農業(yè)糧食儲備、農民或合作組織糧食儲備；六是國內食物援助補貼（支出），包括對農村貧困人口、城鎮(zhèn)失業(yè)人口如鰥、寡、孤、獨、殘人口及中小學生的食物援助；七是貧困地區(qū)援助補貼（支出）；八是環(huán)保補貼（支出），包括森林、草原、土壤、水資源、野生動物、瀕危動物、珍稀動物、濕地等保護支出；九是農業(yè)投入補貼（支出），包括農業(yè)生產資料、農貸利率；十是農業(yè)限產補貼，包括為保護草原而限制牧民養(yǎng)畜補貼、對農業(yè)生產者固定種植面積的補貼等。補貼對象可以是農戶，也可以是農民專業(yè)合作組織、農業(yè)企事業(yè)單位、農場、產業(yè)化經營組織及其他法人。
3、補貼方式方法。在考慮對農民進行直接補貼時， 按以下先后步驟進行：（1）取消現(xiàn)行的農業(yè)三稅，即農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、 屠宰稅；中央政府按核定的基期數額對地方政府進行轉移支付（對發(fā)達地區(qū)可以不進行這種轉移支付）。（2 ）取消教育費附加和“五統(tǒng)籌”范圍的收費，對地方政府因此而減少收入，由中央政府按有關指數重新核定之后向地方政府轉移支付。（3）取消村提留， 由中央和地方政府按村莊數量和人口多少核定固定補貼額，列入財政預算支出。以上三項，國家每拿出一元錢，農民就實實在在地少繳一元錢，就相當于增收一元錢。換言之，國家用于以上項目的支出，都相當于對農民的直接補貼。如果在此基礎上，國家還有補貼財力的話，可以參照美國的脫鉤補貼的方式，對農民進行補貼，計算補貼的基礎可以采用稅費改革中采用的土地面積和常年產量之積。
近期補貼重點和補貼機制：把改進對小麥、大米等糧食產銷補貼方式作為堅持完善糧食收購保護價制度的重要內容，研究改進對糧食產銷的補貼方式，盡可能減少國內糧食市場人為扭曲，同時又保障農民收入。初步設想：國有糧食購銷體制實行市場化運作，由具有經營資格的企業(yè)按照市場價格經營糧食。為保護農民利益，每年政府根據國內外糧食供求情況、生產成本、財政承受能力等因素確定糧食收購保護價（支持價格），同時通過市場監(jiān)測計算各種全國平均市場價格，從而確定差價補貼標準。當糧價過低時，農民可以持有售糧數量憑證（糧食必須售給有經營資格的企業(yè)），向當地基層財政部門領取差價補貼。為將差價補貼切實補到農民手中，主產區(qū)尤其是農業(yè)稅收較多的地區(qū)，差價補貼可考慮直接抵減農業(yè)稅。
4、在補貼中一定要看到面臨的困難和問題， 近期對補貼的期望值不能太高。在我國，這些條件仍然是較為欠缺的。國家的財政能力近年來有了很大的改善，但是相對于數量巨大的農民來說，仍然是很不足的：目前不僅沒有實行象歐美那樣的對農民的直接補貼，反而仍然每年從農民那里征收了大量的稅費。我國農戶的規(guī)模極為狹小，同一農戶種植種類多樣，地塊更是零碎狹小，非常難以統(tǒng)計，更難按個案進行研究和審查。農民的素質較低，地方政府的管理水平也有諸多的限制和不適應，無法承擔象歐盟“藍箱”政策要求的那些審查任務。
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