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社會保障社會化與養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌
社會化是社會保障本質(zhì)特征2001年我在一篇討論社會保障社會化的文章《全面理解切實(shí)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會保障社會化》中，強(qiáng)調(diào)闡述了一個觀點(diǎn)：社會化是現(xiàn)代社會保障的本質(zhì)特征。我研究這個問題已有些年。我之所以研究這個問題，是出于實(shí)踐也是理論研究的需要。
我國上世紀(jì)八十年代開始養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)社會統(tǒng)籌的改革，將企業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為社會保險(xiǎn)，取得了重大成果。以后的改革就碰到了一些困難，致使社會保障改革大大滯后于經(jīng)濟(jì)體制其他方面的改革。究其原因，主要是改革之初，對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理模式設(shè)計(jì)的不是很好，以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，起點(diǎn)過低。待到形成了地區(qū)的既得利益，再來調(diào)整就十分困難了。而出現(xiàn)這種情況，主要又是由于缺少對社會保障的理論研究，對建立現(xiàn)代社會保障制度缺乏全面、充分的理論準(zhǔn)備。沒有正確的理論，就沒有正確的行動。這個道理，對社會保障的改革也是適用的。
社會化是現(xiàn)代社會保障的本質(zhì)特征。這是研究和建立社會保障制度首先必須明確的。但是現(xiàn)代社會保障的社會化究竟何所指，近二十年的實(shí)踐表明，許多人，包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部并不清楚。何以見得？試檢閱我們這些年發(fā)布的有關(guān)文件、報(bào)刊文章，就可以發(fā)現(xiàn)，這些文件、文章并沒有少談社會化�？墒菂s僅僅限于管理服務(wù)這一低層次的社會化。在談到養(yǎng)老保險(xiǎn)的時候，一般都只要求作到養(yǎng)老金由社會發(fā)放，就是實(shí)現(xiàn)社會化了。
毫無疑問，這樣的理解是非常狹隘的。
現(xiàn)代社會保障具有極其豐富的內(nèi)涵。上世紀(jì)九十年代筆者曾將社會化的內(nèi)涵概括為以下四點(diǎn)：一、保障對象社會化；二、保障主體社會化；三、基金籌集社會化；四、管理服務(wù)社會化�，F(xiàn)在看來，這個概括沒有錯，但失于簡單。例如在談社會保障基金時，只提基金籌集社會化，而沒有提到調(diào)劑使用基金的社會化。
社會保障是國民收入的再分配。再分配可以有多種渠道，通過社會保障進(jìn)行的再分配，是高度社會化的再分配，其目的是在社會范圍內(nèi)調(diào)劑使用從社會籌集的基金，以保證社會成員遇到種種風(fēng)險(xiǎn)時的基本需要。調(diào)劑使用基金的范圍越大，社會化的程度越高，抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)，繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)則會越小。
二次分配應(yīng)強(qiáng)調(diào)公平
國民收入的第二次分配的原則與第一次分配有所不同：第一次分配在我國過去是按勞分配，現(xiàn)在講按生產(chǎn)要素分配。無論按什么原則，第一次分配著重的是效率，第二次分配則應(yīng)強(qiáng)調(diào)注重公平。我國長期以來強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先，兼顧公平”，弱化了社會保障的公平原則，對建立統(tǒng)一的社會保障制度，顯然是不利的。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭激烈，不可避免地出現(xiàn)收入差距拉大，社會財(cái)富分配不平衡，甚至貧富懸殊，兩極分化現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不予適當(dāng)控制，必將影響社會的穩(wěn)定。社會保障作為一種社會公共計(jì)劃，它的宗旨在于通過國民收入的第二次分配，使社會財(cái)富在富人和窮人之間、在職者與失業(yè)者之間、健康者與病殘者之間、富裕地區(qū)和貧困地區(qū)之間合理地適當(dāng)轉(zhuǎn)移。財(cái)富從幸運(yùn)者向不幸者轉(zhuǎn)移，目的是保障公民的基本生活需要，從而提高社會福利水平，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會健康地發(fā)展。
我們必需從保障社會穩(wěn)定和民生安全的高度，深刻理解社會保障的經(jīng)濟(jì)意義和社會意義，加強(qiáng)對社會保障社會化的理論研究和宣傳教育，使社會化的概念深入人心，并在實(shí)踐中堅(jiān)決貫徹。
為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會保障制度需要的這種社會財(cái)富的轉(zhuǎn)移，要求一種高度社會化的再分配，要求樹立社會互濟(jì)互助和自助的觀念。
社會保障的互濟(jì)可以是橫向的，也可以是縱向的。保費(fèi)在一定范圍內(nèi)調(diào)劑使用，屬于橫向互濟(jì)，在代際間調(diào)劑使用就是縱向互濟(jì)。勞動者本人年輕時的積累退休后使用，則是自助。據(jù)測算，即令是完全儲備制的養(yǎng)老保險(xiǎn)，個人一生繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)也不夠退休后常年支用。所以，社會互濟(jì)在任何模式下都不可以沒有，對任何人都是必需的。
我們還應(yīng)看到，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，在發(fā)達(dá)國家，社會保障的對象已經(jīng)擴(kuò)大到全體社會成員。社會保障成為人人都應(yīng)享受的權(quán)利，屬于人的權(quán)利。這個觀點(diǎn)已載入1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》和1966年的《聯(lián)合國人權(quán)公約》，表明現(xiàn)代社會保障已進(jìn)入一個新的階段。
我國1979年已開始直接參加聯(lián)合國人權(quán)領(lǐng)域的活動，并于1982年成為聯(lián)合國人權(quán)委員會的成員國。自上世紀(jì)八十年代以來，我國已經(jīng)在好幾個人權(quán)公約上簽字。在新的世紀(jì)，我國已加入世界貿(mào)易組織，我們更應(yīng)進(jìn)一步放開視野，認(rèn)識到社會保障是對人權(quán)的保障，加強(qiáng)對社會保障的理論研究，加速建立完善社會保障體系，編織好維護(hù)社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)。
社會保障是公民權(quán)益
現(xiàn)代社會保障是國家立法強(qiáng)制施行的一種公共計(jì)劃，是全體公民依法享受的權(quán)利。社會要保障公民基本的體面的生活，要尊重他們的人格尊嚴(yán)。這是現(xiàn)代社會保障與過去時代濟(jì)貧事業(yè)和所有慈善事業(yè)的根本區(qū)別。現(xiàn)代社會保障也不同干現(xiàn)代的慈善事業(yè)。慈善是政府、宗教、社會團(tuán)體以及富人們，出于對窮人的慈悲和憐憫所做的施舍，是一種恩賜。接受者一般都要感恩戴德，有的施舍者還要求“知恩圖報(bào)”，使對方感受屈辱。這種情況下，雙方的關(guān)系是不平等的。
歷來各個時代都有慈善事業(yè)。有的是政府舉辦、有的是宗教團(tuán)體或其他社團(tuán)舉辦，也有個人如開明士紳舉辦的。無論是誰舉辦慈善事業(yè)，都屬于道德行為，都對社會對人民有好處，應(yīng)受到歡迎。
但是想依靠道德來解決社會不公，是不可能的。社會上各種人的道德水準(zhǔn)差別很大，各人的動機(jī)不同。道德高尚者樂意做慈善事業(yè)。有的人以非正當(dāng)手段爆富，也會做點(diǎn)善事以掩蓋劣跡或裝潢門面。一般人慈悲為懷，出于同情而做些救災(zāi)濟(jì)貧的好事。不論何種情況，舉辦慈善事業(yè)總是好事。至于那種只知利用職權(quán)、親朋關(guān)系，不擇手段、貪污受賄、巧取豪奪、殘酷剝削勞動者達(dá)到發(fā)財(cái)致富的人，屬于缺德者。對這類人不要希望他們?nèi)プ鍪裁创壬剖聵I(yè)。只望他們的劣跡暴露之后受到應(yīng)得的懲處。
以社會道德為基礎(chǔ)的慈善事業(yè)，是以自愿為原則的。社會、國家不可能命令大家都來舉辦慈善事業(yè)，都向窮人施舍。好比現(xiàn)在社會，水旱災(zāi)害頻繁，捐助救濟(jì)受災(zāi)人民，只能號召，不能強(qiáng)迫命令。對于那種“為富不仁”者，盡管他享受豪華，揮金如土，你也不能強(qiáng)使他拿出錢來做善事。現(xiàn)在有不少公司、企業(yè)的經(jīng)理、老總，本單位職工工資發(fā)不出，退休者養(yǎng)老金拖欠幾個月甚至幾年，他照樣出國“考察”，買別墅、高級轎車，他不犯法，你奈他何？所以，絕不可以將現(xiàn)代社會保障同慈善事業(yè)劃上等號。
有人說什么“慈善事業(yè)是社會保障的代名詞”，“是慈悲行為”，這是不對的。
社會保障是公民平等享受的權(quán)利，這里不存在恩賜或施舍，只有責(zé)任和義務(wù)。有的同志指出，不應(yīng)將現(xiàn)代社會保障等同于慈善事業(yè)。我完全同意。不過，我也不同意社會保障是出于正義的說法。如果以重振社會風(fēng)氣，提高道德水平為出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)大力提倡正義，堅(jiān)持正義。但是，僅僅依靠正義也解決不了社會安全的問題�，F(xiàn)代社會保障是在社會成員間實(shí)行的互助、互濟(jì)，是一種社會責(zé)任和義務(wù)。不論你有沒有正義感，你都得依法參保、按規(guī)定繳費(fèi)。而我們當(dāng)前最迫切需要的社會保險(xiǎn)法還沒有出臺。社會保障法治化離我們還有多遠(yuǎn)？
解決欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的問題，要加強(qiáng)社會保障的理論教育，作宣傳動員，提高認(rèn)識和覺悟。但對于頑抗者，不能依靠道德，而應(yīng)訴
諸法律。我訪法期間，法國社會部的官員告訴我：在法國，如果有哪個單位不繳納社保費(fèi)，下個月法院就會找他。
統(tǒng)籌層次提高就是社會化水平提高
制度不統(tǒng)一，條塊分割、地區(qū)分割，要實(shí)現(xiàn)國民收入高度社會化的分配，是根本不可能的。我國現(xiàn)行社會保障制度的弊病，要害正在于此。
僅以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而論，時至今日，我們實(shí)行的還是以縣市為單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用統(tǒng)籌。這種低層次統(tǒng)籌的弊病，國務(wù)院1997年發(fā)布的26號文件即已指出：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，企業(yè)負(fù)擔(dān)重，統(tǒng)籌層次低，管理制度不健全。這種情況必須改變，要按照中央、國務(wù)院確定的目標(biāo)和原則，“進(jìn)一步加快改革步伐，建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會健康發(fā)展”。明確要求提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，逐步由縣級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡。1998年國務(wù)院還專門發(fā)了一個通知，要求加快實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，“到2000年在省、區(qū)、市范圍內(nèi)，要基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例，統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，對社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級垂直管理。”這個通知還規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌移交地方。
應(yīng)該肯定，1997、1998年這兩個文件的方向是正確的，如能貫徹實(shí)施，定能將我國養(yǎng)老保險(xiǎn)向社會化推進(jìn)一步。省級統(tǒng)籌要求實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基金。實(shí)際上就是國民收入在省級范圍內(nèi)的再分配。統(tǒng)籌層次的提高，亦即社會化水平的提高。
這兩個文件的更為重大的意義在于，明確了省級統(tǒng)籌是建立全國統(tǒng)一的社會保障體系必經(jīng)之路，是為下一步過渡到全國統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)國民收入高度社會化再分配創(chuàng)造條件。雖然無論是1997年還是1998年的文件，均未將省級統(tǒng)籌與提高社會保障社會化的水平聯(lián)系起來，但這兩個文件實(shí)施的結(jié)果，必將對提高我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會化水平，發(fā)生重大的促進(jìn)作用。
社會化的陜西模式
遺憾的是，近幾年筆者走訪過一些地區(qū)，了解到1997年的決定和1998年通知的要求，直到2001年并沒有實(shí)現(xiàn)。有的省是有困難，有的則是對省級統(tǒng)籌有不同意見。過去文件講有13個省市實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，筆者的著作中也沿用了這個數(shù)據(jù)。后來才知道，實(shí)際上除了京、津、滬三市外，僅陜西省基本上作到了企業(yè)職工基本養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌。何以陜西這個西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)的省份能夠作到省級統(tǒng)籌，而東中部較發(fā)達(dá)地區(qū)反而實(shí)現(xiàn)不了呢？
陜西省基本建立了符合國務(wù)院要求的基本養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌，被稱為“陜西模式”，實(shí)際上也可稱為“社會化的陜西模式”。陜西這個社會化的省級統(tǒng)籌模式是形勢逼出來的。
1998年以前，陜西省和全國一樣，是按國務(wù)院1991年33號文件和1992年勞動部12號文件的要求實(shí)行省級統(tǒng)籌。這時對省級統(tǒng)籌的理解和規(guī)定僅僅是，各縣市將基本養(yǎng)老基金結(jié)余的30%上交給省，由省調(diào)劑使用。陜西省實(shí)行了兩年就停了。馬新生同志說，有的地方認(rèn)為，這是“一平二調(diào)”。我結(jié)余的基金為什么要交給你？直到1997年和1998年，基本養(yǎng)老基金還是沒有做到省級統(tǒng)一調(diào)劑使用。寶雞、西安有少量結(jié)余，也協(xié)調(diào)不上來，省里沒有錢調(diào)劑，職工養(yǎng)老金只好拖欠。那時經(jīng)常半夜三更就會有電話打來找局長，說什么地方欠養(yǎng)老金，什么地方鬧事，情況很亂。加上11個行業(yè)統(tǒng)籌移交省上，就更亂了。行業(yè)養(yǎng)老金待遇一般比省高，缺口更大。
針對這種情況，1997年陜西省下發(fā)40號文件，提出確保養(yǎng)老金發(fā)放的任務(wù)。過去實(shí)行的是差額繳撥制，企業(yè)不繳費(fèi)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)就不發(fā)。40號文件規(guī)定，不論企業(yè)繳不繳費(fèi)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都必須發(fā)。
從1997年下半年到1998年下半年實(shí)行了一年，豈料又出現(xiàn)了新的問題：撥下去的養(yǎng)老金，有的被企業(yè)挪用了，有的隨意扣發(fā)。例如陜西農(nóng)械廠，扣住省里撥來的養(yǎng)老金不發(fā)，說是在職職工的工資都發(fā)不出去，如果發(fā)了養(yǎng)老金，職工不答應(yīng)。所以先扣住，等有了錢一起發(fā)，有的幾個月才發(fā)一次。根本就保證不了養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，更談不到社會化發(fā)放了。
1998年8月，國務(wù)院發(fā)布28號文件，要求加快實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌。陜西省總結(jié)了近年來實(shí)行省級統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高了認(rèn)識。只有實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，才能發(fā)揮出基金的最大效用，也才能在確保養(yǎng)老基金方面形成力度，但由此也意味著省級統(tǒng)籌就是把養(yǎng)老金籌集和發(fā)放的責(zé)任由省一級承擔(dān)，將矛盾集中到省。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，也才能保證養(yǎng)老金社會發(fā)放。
為了真正做到省級統(tǒng)籌，他們首先改養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)差額繳撥為全額繳納；并在全省基本統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老金繳納比例。最關(guān)鍵的是實(shí)行省對各級社保機(jī)構(gòu)的垂直管理，亦即實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的改革。
垂直管理主要是管人，首先掌握了社會保障系統(tǒng)的人事權(quán)。各級社保機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都由省社保局統(tǒng)一任免。這一條是關(guān)鍵中之關(guān)鍵。其次，他們改變了養(yǎng)老基金籌集的辦法，省政府決定全省養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改由省地稅部門統(tǒng)一代征，省政府要求“先保費(fèi)，后保稅”，作為考核地稅工作的一項(xiàng)重要指標(biāo)，加強(qiáng)了繳費(fèi)的強(qiáng)制性。
從2000年開始，全省的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)就由省地稅部門統(tǒng)一收上來，轉(zhuǎn)入財(cái)政廳養(yǎng)老專戶，再由財(cái)政廳轉(zhuǎn)到省社保局賬戶，省再轉(zhuǎn)到各地市社保賬戶。離退休人員持存折（卡）到銀行領(lǐng)取養(yǎng)老金。這樣一來，就實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老金由地稅部門統(tǒng)一收繳；由銀行統(tǒng)一發(fā)放。各級社保機(jī)構(gòu)和地、市、縣區(qū)部門只管開單子，管賬不管錢。真正作到了收支兩條線。各級社保機(jī)構(gòu)手上沒有積累，也就避免了挪用現(xiàn)象。
關(guān)于陜西養(yǎng)老金省級垂直管理，省級統(tǒng)收統(tǒng)支的“六統(tǒng)一”和發(fā)放方式實(shí)行的“五子模式”，本期“探索與思考”欄目《陜西養(yǎng)老保險(xiǎn)模式利弊談》一文有詳細(xì)闡述，不贅。
談到省級統(tǒng)籌問題時，馬新生說：省級統(tǒng)籌的關(guān)鍵是看省一級政府是不是敢于把責(zé)任都承擔(dān)起來。雖然很多人都知道社會保險(xiǎn)的層次越高越好，社會化的范圍越大越好，但由于部門利益、地方利益，涉及多方面復(fù)雜的問題，很多地方有畏難情緒，不敢去碰。
陜西省能夠?qū)崿F(xiàn)省級統(tǒng)籌，還有一個條件是財(cái)政兜底。陜西是個欠發(fā)達(dá)省份，實(shí)行省級統(tǒng)籌以前，陜南、陜北養(yǎng)老金缺口達(dá)40億，由省財(cái)政補(bǔ)貼。實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌后，寶雞、西安的結(jié)余都交上來。2001年，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助陜西達(dá)6.1億元。
為實(shí)行全國統(tǒng)籌做好準(zhǔn)備
陜西的經(jīng)驗(yàn)表明，要是全國各省都實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，財(cái)政每年為確保養(yǎng)老金發(fā)放轉(zhuǎn)移支付的費(fèi)用有可能大幅減少，這對國家、對社會、對省和退休人員四者都有利，何樂而不為？有的地方認(rèn)為，這個問題很復(fù)雜，很難辦到，陜西模式無法推廣。實(shí)際考察表明，說到底，核心的問題只有一個，即利益障礙。這個問題解決了，其余屬于事務(wù)性的問題，都不難解決。
前面提到，實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，提高統(tǒng)籌層次，也就提高了社會化的水平，為將來實(shí)現(xiàn)高度社會化的再分配從養(yǎng)老保險(xiǎn)這個方面創(chuàng)造條件。我認(rèn)為，省級統(tǒng)籌是過渡到全國統(tǒng)籌的重要一環(huán)，是建立全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必由之路。它的意義絕不可以低估。
社會保障是國民收入的第二次分配，著重的是公平。社會化的范圍越大，越能做到公平。在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用養(yǎng)老基金，這是高度的社會化分配，也是社會公平所要求的。
陜西有人說，這不是“一平二調(diào)”么？這是誤解。社會保障要
求的公平，是機(jī)會均等，不是平均主義。過去我們反對“一平二調(diào)”，是反對平均主義，而且是第一次分配中的平均主義，即工資、勞動報(bào)酬的平均主義。社會保障，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)是第二次分配。不能將它們混在一起來反對。
從省級統(tǒng)籌看，陜西一個西部地區(qū)不發(fā)達(dá)省份尚能做到，為什么東中部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反而做不到呢？是沒有錢嗎？不是。江蘇和廣東兩個發(fā)達(dá)省份，分別結(jié)余18個億和100個億，但他們省上卻動不了這個錢。同一個省里面，有積累同時又有拖欠。這不是錢多錢少的問題，有的是對社會保障社會化理論缺少認(rèn)識；有的是辦法不對，養(yǎng)老模式?jīng)]有社會化。歸根結(jié)底，最深層次的原因是利益障礙。省內(nèi)是各市縣局部利益障礙。省一級當(dāng)前是怕負(fù)責(zé)任，將來則是不愿將本省結(jié)余上繳給國家用于調(diào)劑使用。其實(shí)，發(fā)達(dá)的省份如果采取社會化的養(yǎng)老金模式，將全省各地的結(jié)余調(diào)集起，用來給省內(nèi)貧困地區(qū)發(fā)放養(yǎng)老金，可能夠了。即使還有缺口，也不會大，由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，做到“確�！辈⒉浑y。
關(guān)鍵在于提高對社會保障社會化的認(rèn)識，樹立起國民收入再分配的觀念、互濟(jì)互助和自助的觀念。我國政府對社會保障越來越重視，正是由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)踐的需要。各級政府對建立全國統(tǒng)一的社會保障制度負(fù)有不可推卸的責(zé)任。在入世后的新時期，我們更要擴(kuò)大視野，從增強(qiáng)國力以應(yīng)對入世挑戰(zhàn)著眼，首先實(shí)現(xiàn)國務(wù)院的要求，建立基本養(yǎng)老基金的省級統(tǒng)籌，并為下一步建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌作好準(zhǔn)備。
談到全國統(tǒng)籌，一些同志認(rèn)為是可望而不可及的事情。這里存在實(shí)際困難，主要是利益障礙，這種考慮是必要的。
按手邊掌握的數(shù)字：2001年底養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余滾存已達(dá)1054億元，政府補(bǔ)貼從1998年到2001年累計(jì)約1170億元。兩者數(shù)額相差無幾（參見附表）。有人大膽設(shè)想，如能將結(jié)余滾存用于發(fā)放養(yǎng)老金，以豐補(bǔ)欠，可以達(dá)到基本平衡，可以減少財(cái)政的負(fù)擔(dān)，當(dāng)然很好。但是，這在目前是很難辦到的。
我們既要照顧各地方的既得利益，又要考慮有利于將來建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，實(shí)際上處于兩難的境地。為了提高養(yǎng)老基金籌集和使用的社會化水平，又不加劇矛盾，也只有采取漸進(jìn)改革的辦法。第一步要先實(shí)現(xiàn)1997年國務(wù)院的決定，基本養(yǎng)老基金從縣級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌的過渡。
附表：
年份 養(yǎng)老金結(jié)余滾存① 財(cái)政對養(yǎng)老金缺口
（億元） 的補(bǔ)貼②（億元）
1991 149.00
1992 200.00
1993 258.50
1994 304.80
1995 429.80
1996 578.00
1997 682.90
1998 611.60 100
1999 733.59 200
2000 947.00 470
2001 1054.00 400
合計(jì) 1054.00 1170
資料來源：①歷年勞動和社會保障統(tǒng)計(jì)公報(bào)。②《財(cái)經(jīng)時報(bào)》，其中2000、2001據(jù)養(yǎng)老金收支缺口計(jì)算。
所謂實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的利益障礙，無非是如何對待各地方的結(jié)余滾存問題。解決這個問題，是否可以考慮既往不咎，就是說各地已往結(jié)余滾存不動，省級統(tǒng)籌重新開始，有準(zhǔn)備有步驟地進(jìn)行。可以確定一個適合的時點(diǎn)，比如2003年或2004年1月1日開始，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌。當(dāng)年的基金由省一級統(tǒng)收統(tǒng)支，也可以吸取陜西的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一由地稅部門代收，銀行統(tǒng)一發(fā)放，結(jié)余上繳國家，不夠由國家財(cái)政補(bǔ)貼。在此之前，各地方結(jié)余滾存的養(yǎng)老基金仍歸各地方所有，用于對退休人員的福利補(bǔ)貼。
至于全國統(tǒng)籌困難更大，更加需要從頭做起，要充分做好準(zhǔn)備。首先要加強(qiáng)研究，提高認(rèn)識，還要設(shè)計(jì)模式，制定法律法規(guī)和協(xié)調(diào)關(guān)系等等。用3-4年的時間作好準(zhǔn)備，研究起草社會保障或社會保險(xiǎn)法草案，提交全國人民代表大會討論審議通過實(shí)行。以求平穩(wěn)過渡，達(dá)到全國統(tǒng)籌的偉大目標(biāo)。
以上淺見，作為引玉之磚，誠懇希望引起討論。
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