淺談農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的違規(guī)操作現(xiàn)象

　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項造福于8億農(nóng)民的偉大工程。自1992年民政部關于《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（下稱《基本方案》）頒布實施以來，全國已有30個省、直轄市和自治區(qū)1800多個縣（市、區(qū)）開展了這項工作，8200多萬農(nóng)民參加了保險，積累農(nóng)保基金達120多億元，已有40多萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金，支付金額1.82億元（喬曉春，1999）。這表明，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方向是正確的，成績也是明顯的。但由于沒有可資借鑒的經(jīng)驗，加之觀念和管理滯后，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在實際執(zhí)行中出現(xiàn)了諸多違規(guī)操作現(xiàn)象，嚴重阻礙了這項工作的不斷深入和完善。本文試圖就當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的違規(guī)操作表現(xiàn)及其成因作以分析。
　　　　一、違規(guī)操作現(xiàn)象分析
　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，同其他社會保險或社會保障一樣，保險對象的界定、保險資金的籌集、管理與使用，是三個最基本最重要的問題。正是在這幾個問題上，出現(xiàn)了諸多違規(guī)操作現(xiàn)象。所謂“違規(guī)操作”，是指突破了民政部關于《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案〈試行〉》的規(guī)定或與《基本方案》的規(guī)定明顯不同乃至完全相反的情況。
　　1.保險對象中的違規(guī)操作
　　《基本方案》規(guī)定；“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對象為具有農(nóng)村常住戶口，年齡在20～60周歲的農(nóng)村居民”。但通過我們對山東省的膠南、聊城、萊洲、平陰等6縣（市）15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調查發(fā)現(xiàn)，各地都不同程度地存在著與《基本方案》不盡相符的違規(guī)操作現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在兩個方面：
　　其一，保險對象的適用年齡出現(xiàn)較大偏差�！痘�本方案》規(guī)定：繳納保險金的年齡為20～60歲，這一年齡規(guī)定無疑是正確的。該年齡段的人口基本處于勞動年齡中，正在從事社會勞動，把其收入的一部分用于未來的老年生活，是為社會倡導并為世界所通行的。然而，在有些地方的實際執(zhí)行中卻出現(xiàn)了較大偏差，一方面，存在著年齡越大參加保險越少的傾向；另一方面，大批在《基本方案》所規(guī)定的年齡段以下的人口成為主要的保險對象，出現(xiàn)了“保小”不“保老”的傾向。這從下表所反映的調查統(tǒng)計情況可見一斑。
　　　　表1　部分村投保對象年齡構成狀況
　　附圖
　　注：(1)本文僅從研究的角度提出問題，隱去具體的村名是避免產(chǎn)生不必要的誤解。(2)全為11歲
　　就我們所隨機調查的A、B、C三個村而論，它們分屬于兩個市的三個不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。調查發(fā)現(xiàn)，投保者的年齡在19歲及以下者，占全部投保人口的90%以上，少數(shù)村、鎮(zhèn)達到100%；其中又以0～10歲年齡組更為突出，平均占所在村、鎮(zhèn)全部投保人口的70%以上，而36歲及以上的法定投保對象的參投率幾近為零。
　　保險對象年齡的前一種偏差，使中年和快要進入老年的投保者減少；而后一種偏差，顯然是與開展這項工作的初衷和養(yǎng)老保險的本意相悖的，屬于違規(guī)操作之列。
　　其二，保險對象“名實”不符，集體或家庭投保帳戶大量存在�！痘�本方案》規(guī)定；“個人的交費和集體的補助（含國家讓利）應分別記在個人名下，”“按人立戶記帳建檔”。這是落實養(yǎng)老保險制度，保障投保對象屆時足額領取養(yǎng)老保險金的基本措施之一，具有較強的規(guī)范性和法制性要求。然而，在執(zhí)行中，也出現(xiàn)了不同程度的違規(guī)操作現(xiàn)象。一方面，一些村、鎮(zhèn)領導為了避開挨家逐戶，按人記帳立檔的繁瑣和工作難度，又不致于在上級考核中使此項指標失分，便采取了“快速、便捷”的方法，以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體名義墊支了保費，從而出現(xiàn)了保險對象的“集體化”形式。如膠南市的王臺鎮(zhèn)，1997年1～7月份，全鎮(zhèn)參加投保的34個村中即有15個村集體交納保費254752元，均不在個人名下；該市隱珠鎮(zhèn)北高家莊，1996年集體投入保費7000元，3年過去了，至今也未研究如何落實到個人；臨清市尚店鄉(xiāng)，1995年以鄉(xiāng)的名義交納保費14.3萬元，至今同樣沒有落實到人。對此，該市民政局領導說：“也不知道從哪里弄的這些錢，但具體到投保人，作難了”。另一方面，在一些村、鎮(zhèn)采取了收取保費與夏征提留同時進行，以家庭為單位，以工代險、以糧代險的辦法，至于投保對象是家庭中的哪位成員卻未落實，從而出現(xiàn)了大量的“家庭帳戶”。表2即是我們調查情況的統(tǒng)計反映。
　　　　表2　6縣（市）投保帳戶分布情況統(tǒng)計  
帳戶形式　　　　　　　　　　　　集體
　　　　　　　　　　　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)　　　　村　　　家庭　　　　個人
調查點數(shù)　　　　　　　　　12　　　  86　　　  108　　　　　546
實有帳戶數(shù)　　　　　　　　2　　　　37　　　　42　　　　　232
比重　　　　　　　　　  16.7　　　  43.0　　  39.7　　　　  43.3

　　
　　大量集體和家庭帳戶的出現(xiàn)，固然與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作難度大且上級一度把此列為考核指標而強制推行有關，但其反映的問題是十分明顯的，不僅造成了投保對象的“名實混亂”，增加了涉老部門的工作難度；而且為農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的挪用乃至侵占網(wǎng)開一面。
　　2.保險基金籌集與管理使用中的違規(guī)操作
　　農(nóng)保是為保障農(nóng)民年老喪失勞動能力后的基本生活而籌集的�？顚Ｓ玫纳鐣�養(yǎng)老基金，包括個人交納、集體補助以及投入運營后的增值三部分。《基本方案》規(guī)定；“基金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，保值增殖主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行”。然而，在一些地區(qū)的實際執(zhí)行中，同樣存在著與上述原則不盡相符，甚至相悖的違規(guī)操作現(xiàn)象。
　　其一，保險基金的籌集模式和原則被打破，出現(xiàn)了“個人全部交納”和“集體補助為主”兩種不規(guī)范的做法。我們調查的6市（縣），投保人口約有40萬人，占應投保人口的40%，累計收取保費達2億元，其中95%以上的村、鎮(zhèn)實行的是由農(nóng)民個人全部承擔的辦法。如膠南市，自開展養(yǎng)老保險以來的近7年里，只有10個村（居）給762位農(nóng)民給予過集體補助，累計補助金額約10838元；萊州是6市（縣）中經(jīng)濟條件最好、集體補助最多的，但其受助對象也僅占其投�？側藬�(shù)的1/5左右。這種“全部個人交納、集體不予補助”的現(xiàn)象，本方案》的原則相比，看起來僅是“字面”差異，但其執(zhí)行結果，卻在很大程度上低估了“集體補助”在推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的誘導和催化作用。
　　其二，保險基金的管理混亂，違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在。據(jù)南京大學社會學系（杜夏、1999）對江蘇省7個市（地）25個縣（區(qū)）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理與使用情況的調查認為，當前農(nóng)�；�金違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為地方政府擠占、挪用、基金進入地方財政、存入非銀行性金融機構和基金管理部門自身擠占挪用四種情況。1998年江蘇25個縣（區(qū)）歷年累計保費總額為12.67億元，當年違規(guī)投資和違規(guī)使用總額卻達4.38億元，占保費總額的34.5%。其中，因受地方政府行政干預而違規(guī)挪用、放貸的基金（即地方政府擠占挪用）占全部違規(guī)基金總額的30%以上，是所有違規(guī)操作行為中最為嚴重的一種；

被地方財政直接調用或以預算外資金名義劃轉財政帳戶，專項儲存的約占24.9%；存入非銀行性金融機構的基金占全部違規(guī)基金總額的28%；被基金管理部門（民政系統(tǒng)）自身擠占挪用的占基金總額達1.16億元，占全部違規(guī)基金總額的29%，主要被用于基本建設投資入股或炒房地產(chǎn)。
　　上述表明，當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中大量存在的違規(guī)操作現(xiàn)象，已成為困擾農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)進一步深入、完善的嚴重障礙，對整個社會經(jīng)濟的順利發(fā)展也造成了極大的影響。
　　　　表3　江蘇省25個縣、區(qū)保險基金違規(guī)操作情況　單位：萬元
　　附圖
　　資料來源：杜夏，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金違規(guī)操作行為分析，首界全國青年學者老齡問題研討會論文，北京，1999.10.
　　　　二、違規(guī)操作現(xiàn)象存在的原因分析
　　當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中，大量存在的違規(guī)操作現(xiàn)象是多種因素共同作用的結果。概括來說，以下幾個方面的因素值得注意：
　　1.觀念滯后、認識模糊
　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是為保障農(nóng)民年老喪失勞動能力以后的基本生活，而實行的一項帶有全局性、長遠性的社會保障制度，其主要目標人群應是農(nóng)村20～60周歲，具有勞動能力，正在從事社會勞動的人口。但是，由于目前我國大部分農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，加之長期形成的通過“養(yǎng)兒”以“防老”的傳統(tǒng)觀念根深締固。在此情況下，推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，要求農(nóng)民在較短的時間內(nèi)拋棄“養(yǎng)兒防老”的舊觀念，改為通過“投保”而“養(yǎng)老”，勢必會產(chǎn)生理想與現(xiàn)實之間的矛盾，使農(nóng)民的投保觀念與養(yǎng)老保險工作的推行之間存在一定的距離，造成認識上的混亂。從而出現(xiàn)了成年父母為兒女投保、爺爺奶奶為孫子女投保，寧愿“保小”而不“保老”的傾向。與此同時，一部分部門和領導仍然沒有把這項工作真正當作造福于八億農(nóng)民的長遠工程來抓，總認為政府部門搞養(yǎng)老保險費力不討好，臨時觀念、應付思想時有發(fā)生，至使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在執(zhí)行中存在著諸多違規(guī)操作現(xiàn)象。
　　2.制度缺陷、立法滯后
　　從某種程度上說，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在制度安排上仍有一些缺陷，正是這些缺陷的存在，為大量違規(guī)操作活動的出現(xiàn)提供了條件。比如：
　�、佟痘�本方案》規(guī)定的保險基金的籌集模式是；“堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予扶持的原則”“集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付；國家予以政策扶持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)。”這里且不論“個人交納要占一定比例”規(guī)定的現(xiàn)實條件，僅就集體補助和國家予以政策扶持而言，就決定了只有部分乃至少數(shù)有集體企業(yè)的村、鎮(zhèn)，才有條件按照《基本方案》的要求開展這項工作。然而，事實是，農(nóng)保工作曾一度被各級地方政府列為考核指標強制推行，故存在“投保帳戶”名不符實，出現(xiàn)大量“家庭和集體帳戶”等違規(guī)操作行為便不足為奇。
　�、凇痘�本方案》規(guī)定：“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增殖主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行。”這種制度上的規(guī)定，一方面，對各種主觀隨意行為（如違規(guī)操作、平調、挪用和截留基金）的約束力和震懾力缺乏強度。另一方面，“以縣為單位”作為基金運營單位，存在著基金運營范圍小、出路少、難以保值增值等缺陷。這也會使大量違規(guī)行為的出現(xiàn)成為可能。
　�、邸痘�本方案》規(guī)定：“多擋次，月交費標準設2、4、6…20元十個擋次�！钡珡膱�(zhí)行情況看，絕大多數(shù)投保者投的是最低擋次。如果我們將150元作為“平均人”的購買水平，根據(jù)《基本方案》按12%的復利計算農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一次性交費與60歲開始領取養(yǎng)老金的關系，可以推算到：若某人今年40歲，一次性交了150元保險金，到他60歲（2020年）時可以領取養(yǎng)老金，此后每月可以領取的養(yǎng)老金數(shù)額為15元。15元錢對于現(xiàn)在的農(nóng)村人口來說，已不足掛齒，試想到2020年以后，又能解決什么養(yǎng)老問題呢？由此可見，由于投保擋次低，中、老年投保者屆時領取的養(yǎng)老金數(shù)額難以保障其“基本生活”。所以，年齡越大，買保險的人越少，也就在所必然了。
　　3.政事不分、監(jiān)管不力
　　目前，無論就農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的運行機制，還是農(nóng)�；�金的管理運營方式來說，都存在著一個“政事不分、監(jiān)管不力”的問題。突出表現(xiàn)為行政管理與基金運用不分，農(nóng)保管理部門的內(nèi)部控制與外部監(jiān)管不分。一方面，縣級農(nóng)保機構幾乎包攬了從政策制定、實施到農(nóng)保基金的收、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)管等全方位的工作。這種“負全責”的管理方式，既沒有部門間的橫向監(jiān)督，又沒有上下級之間的有效制約，其結果很容易導致地方政府和經(jīng)辦機構失控；另一方面，由于法規(guī)制度不健全，再加上農(nóng)保管理體系中業(yè)已存在的“條塊分割”、上下“短路”的管理模式，不僅使有限的監(jiān)管手段弱化，而且很容易造成地方行政干預，使上級業(yè)務主管部門根本無法對違規(guī)操作行為加以制止甚至實行制裁。
　　4.機構不全、管理費提取不協(xié)調
　　《基本方案》規(guī)定：縣（市）級以上的民政部門為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的主管部門，負責管理、指導和監(jiān)督工作；民政局下設農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室，具體負責轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老保險業(yè)務；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處設農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理所。其開展業(yè)務所需費用按3%的比例從保費中支付。但目前的現(xiàn)狀是，大部分縣（市）不僅沒有設置專門的管理機構，甚至沒有安排專人負責此項工作。由此導致農(nóng)�；�金管理、使用上的混亂則在所難免。另一方面，調查中普遍反映，3%的管理服務費提取比例難以支撐農(nóng)保部門的各項業(yè)務支出。加之農(nóng)�；�金目前正處于積累階段，各地兌付壓力較小。在缺乏監(jiān)管的情況下，受各自利益的驅動，輕而易舉地擠占、挪用甚至貪污農(nóng)�；�金便成為可能。
　　　　三、強化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度性和法制性是解決諸多違規(guī)操作現(xiàn)象的根本
　　不可否認，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在執(zhí)行中出現(xiàn)的諸多違規(guī)操作現(xiàn)象，都是重要的帶有全局性的問題。當然，這些問題不解決，農(nóng)村社會養(yǎng)老工作就難以推行，更難以發(fā)展和完善。而認識并強化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度性和法制性，正是杜絕各種違規(guī)行為的根本所在。
　　1.加強法制建設，確保養(yǎng)老保險制度有法可依。經(jīng)驗證明，發(fā)達國家的養(yǎng)老保險制度之所以比較成熟，一方面有其較強的經(jīng)濟勢力，另一方面是靠完備的法制體系強制推行的。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險中存在的基金來源不規(guī)范、投保帳戶混亂以及擠占、挪用農(nóng)�；�金等違規(guī)現(xiàn)象，無不與缺乏一套行之有效的養(yǎng)老保險法規(guī)有很大關系。因此，為促進農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的有序進行和可持續(xù)發(fā)展，強化養(yǎng)老保險的法制性，盡快制定一套完備的養(yǎng)老保險法律則勢在必行。
　　2.實行政事分開、監(jiān)事分開的管理體制。將農(nóng)�；�金的所有權與經(jīng)營權分離，逐步將保費的征繳、基金運營和養(yǎng)老金的發(fā)放業(yè)務分開。逐步建立起相對獨立的社會保障金融機構，專事保險基金的管理和投資活動，使農(nóng)保基金主要由行政事業(yè)機構經(jīng)營逐步向依靠市場運營過渡。
　　3.調整現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險機構的運行模式，變“條塊”結合，以“塊”為主的管理體制為以“條”為主，力爭盡快形成體系。就基金的管理而言，統(tǒng)一管理的范圍應由目前的縣（市）一級擴大到省一級或全國，以確保“國家保障”、“政府行為”的制度性和權威性。
　　4.建議政府制定有關農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補助、補償制度。一方面，對那些經(jīng)濟欠

發(fā)達地區(qū)或沒有集體公共經(jīng)濟積累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的農(nóng)民給以適當?shù)恼�策傾斜和資金補助，以禰補現(xiàn)行政策的缺陷。另一方面，給那些按照現(xiàn)行政策規(guī)定（如按12%的復利率）投保，屆時不足以保障“基本生活”的中老年農(nóng)村人口給予一次性保險補償也是應該的。
　　5.建議建立一個獨立于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務管理一基金運營機構之外的、具有權威性和公正的社會監(jiān)管機構（如社會保障委員會等）以協(xié)調、監(jiān)管和制約相關農(nóng)保管理部門的活動，規(guī)范部門行為，糾正管理偏差，以提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的規(guī)范化、程序化和法制化程度。
【參考文獻】
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