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從分化到整合：二元社會(huì)保障體系的起源、改革與前瞻
建國(guó)之初，我國(guó)政府即建立了面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在農(nóng)村，則實(shí)行家庭與集體相結(jié)合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉(xiāng)社會(huì)保障因之出現(xiàn)了明顯的分化。對(duì)這種分化，學(xué)術(shù)界的提法不一，筆者稱(chēng)之為“二元社會(huì)保障體系”。二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)有其客觀(guān)必然性，但它的固化則產(chǎn)生了各種不利的后果。1978年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型，使二元社會(huì)保障體系的固有格局難以為繼，建構(gòu)城鄉(xiāng)整合（銜接）的社會(huì)保障制度便成為一種客觀(guān)需要。本文在對(duì)二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)及其長(zhǎng)期存在的根源作出較為全面分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)階段的實(shí)際，提出了通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合改革二元社會(huì)保障體系的具體任務(wù)，并進(jìn)一步探討了未來(lái)我國(guó)社會(huì)保障體系走向城鄉(xiāng)整合的可選擇的模式與制度安排。一、二元社會(huì)保障體系的形成及其根源
1.二元社會(huì)保障體系的形成。
1949年9月在北京召開(kāi)的全國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，通過(guò)了具有憲法效力的《共同綱領(lǐng)》，其中第32條規(guī)定在企業(yè)中“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。根據(jù)這一規(guī)定，1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院（后稱(chēng)國(guó)務(wù)院）頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。當(dāng)時(shí)我國(guó)企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)（即社會(huì)保險(xiǎn)）涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。除失業(yè)項(xiàng)目外，其他在發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家尚存在的各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)都包括了。各保險(xiǎn)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)一般由企業(yè)與國(guó)家提供，個(gè)人不繳費(fèi)。除項(xiàng)目齊全的勞動(dòng)保險(xiǎn)外，經(jīng)過(guò)幾十年的逐步發(fā)展，企業(yè)職工還享有各種福利待遇，如交通補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼、獨(dú)生子女補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠乃至免費(fèi)的社會(huì)服務(wù)。
而在農(nóng)村則未實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。新中國(guó)成立以后，集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)始取代家庭經(jīng)濟(jì)原有地位而成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體。農(nóng)民原先的依靠家庭獲得基本的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考彝ネㄟ^(guò)集體（主要由家庭有生產(chǎn)能力的成員參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)，取得報(bào)酬，為喪失生產(chǎn)能力或處于生活波折期的成員提供生存保護(hù)）獲得基本的生存保障。這種保障形式的實(shí)現(xiàn)方式是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的資源——土地為集體所有，并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。具有農(nóng)業(yè)戶(hù)口的農(nóng)村人口只要具備了一定的勞動(dòng)能力，就可以直接成為該集體的成員，由集體安排參加生產(chǎn)勞動(dòng)，并參與對(duì)生產(chǎn)成果的分配。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者僅僅在其完全喪失勞動(dòng)能力時(shí)，才退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，回到家庭由家庭具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。針對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療需求，從1958年開(kāi)始，我國(guó)在絕大部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)具有本質(zhì)的不同。后者能夠滿(mǎn)足職工的基本醫(yī)療需要，而前者則不能。農(nóng)民有病，特別是患了大病，取自合作醫(yī)療制度的幫助是微不足道的，費(fèi)用仍主要是來(lái)自家庭。另對(duì)少數(shù)沒(méi)有勞動(dòng)能力，且無(wú)依無(wú)靠的老人、殘疾人和孤兒，由集體實(shí)行“五�！保幢３浴⒈４�、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）。
從以上所述可見(jiàn)，我國(guó)在改革以前對(duì)城市企業(yè)職工和農(nóng)民采取了兩種不同的生活保障制度。不過(guò)這種不同主要是就核心保障內(nèi)容而言：對(duì)城市企業(yè)勞動(dòng)者實(shí)行了社會(huì)保險(xiǎn)，而對(duì)農(nóng)民則采取了另外形式。至于一些補(bǔ)充保障項(xiàng)目，如社會(huì)救濟(jì)，盡管實(shí)施對(duì)象在農(nóng)村和城市有所不同，但制度本身并無(wú)本質(zhì)差異。
2.二元社會(huì)保障體系存在的根源。
二元社會(huì)保障體系是適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化的需要而形成的，是和二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)其有著重要的、直接的影響，以下分別加以分析。
第一，城鄉(xiāng)社會(huì)保障模式的不同選擇，與我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)村人口多且比例一直居高不下有密切關(guān)系。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，落后的農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與先進(jìn)的城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期并存是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。與此相聯(lián)系，從工業(yè)化國(guó)家社會(huì)保障的歷程來(lái)看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度的誕生，而后經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)期，當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)在工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上走上城鄉(xiāng)一體化，城市工業(yè)已能通過(guò)自身的積累來(lái)反哺農(nóng)業(yè)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)�；c機(jī)械化以后，才有農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度的出臺(tái)與社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家城鄉(xiāng)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，都間隔了較長(zhǎng)的一段時(shí)期：西德68年，丹麥86年，美國(guó)55年，加拿大63年，日本45年（注：日本于1941年推出面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的“厚生年金”保險(xiǎn)，1971年推出面向農(nóng)民的“農(nóng)業(yè)者年金”保險(xiǎn)，直到1986年才真正實(shí)現(xiàn)“年金一體化”。）；如此等等。當(dāng)然，我們也注意到就基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目而言，蘇聯(lián)和東歐國(guó)家建國(guó)伊始一般即設(shè)計(jì)為全民覆蓋，包括農(nóng)民。這主要是由于這些國(guó)家工業(yè)化已有較好的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)業(yè)人口所占份額低。中國(guó)之所以采取不同于蘇東國(guó)家的社會(huì)政策，乃是由于工業(yè)化起步晚，程度低，農(nóng)業(yè)人口規(guī)模大，國(guó)家財(cái)力難以向農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力提供與城市工業(yè)勞動(dòng)者同等的社會(huì)保障待遇。[1]
第二，二元社會(huì)保障體系的形成是我國(guó)工業(yè)化起步階段的客觀(guān)要求。20世紀(jì)50年代初期，我國(guó)政府提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的宏偉目標(biāo)。二元社會(huì)保障體系正是為適應(yīng)工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。首先，工業(yè)化是以機(jī)器大工業(yè)生產(chǎn)取代傳統(tǒng)手工生產(chǎn)為特征的，工人成為社會(huì)化勞動(dòng)分工體系的一員。他們離開(kāi)土地，離開(kāi)農(nóng)村，集中于工廠(chǎng)與城市從事工業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，其勞動(dòng)成果的絕大部分歸雇主或國(guó)家，小部分則以工資形式分配給工人作為生活來(lái)源。而當(dāng)工人遭遇失業(yè)、疾病、工傷等事件時(shí)，建立相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，就成為一種客觀(guān)必要。其次，最初形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度沒(méi)有包含農(nóng)民，除農(nóng)民可憑借土地取得最基本的生存保障外，一個(gè)更為重要的原因在于這樣的設(shè)計(jì)是為了保證為推進(jìn)工業(yè)化提供穩(wěn)定的原料、農(nóng)產(chǎn)品與資金來(lái)源。當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境使我國(guó)不具備大規(guī)模利用外資的條件，只能靠?jī)?nèi)部積累。除工業(yè)自身的積累外，主要靠農(nóng)業(yè)積累。國(guó)家正是通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，征收農(nóng)業(yè)稅與實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策支撐工業(yè)發(fā)展的。在這種情況下，為農(nóng)民建立與城市工人一樣的社會(huì)保障（險(xiǎn)）制度便是不可能的了。當(dāng)然，我國(guó)和西方工業(yè)國(guó)家走過(guò)的道路不同，即使在工業(yè)化起步階段亦沒(méi)有對(duì)農(nóng)民的生存保障問(wèn)題放任不管，使農(nóng)民即使享受不到和城市職工一樣的種種保險(xiǎn)待遇，亦不至于生活無(wú)著。
第三，二元社會(huì)保障體系形成并長(zhǎng)期維持的直接原因乃是建國(guó)初期為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的工業(yè)化路線(xiàn)而配套出臺(tái)的一系列城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策。這些社會(huì)政策包括戶(hù)口政策（制度）、勞動(dòng)就業(yè)政策（制度）以及人民公社制度等。有了前二者對(duì)農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的劃分及勞動(dòng)就業(yè)部門(mén)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)與就業(yè)的種種限制，如果沒(méi)有農(nóng)村方面相關(guān)制度的配合，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到目的。1958年農(nóng)村人民公社制度的誕生正好滿(mǎn)足了這一要求。人民公社制度的建立一方面方便了實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，為工業(yè)化提供源源不斷的積累；一方面通過(guò)土地的集體所有制，集體的生產(chǎn)和分配，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的集中控制與管理，從而防止了“流民”的產(chǎn)生。上述各項(xiàng)主要社會(huì)政策（制度）的相繼實(shí)施，是二元社會(huì)保障體系出臺(tái)并得以維持的最直接根源。由于這些政策（制度）的長(zhǎng)期存在而導(dǎo)致的我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局的固化，帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的困難與二元社會(huì)保障體系向一體化過(guò)渡的艱巨性。
應(yīng)當(dāng)肯定，由于中國(guó)政府在實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略伊始通過(guò)社會(huì)保障制度建設(shè)為最大多數(shù)人民提供
了最基本的生存保護(hù)，使人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性得以發(fā)揮，從而保證了工業(yè)化的順利推進(jìn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，為我國(guó)現(xiàn)代化奠定了較為雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)避免了工業(yè)化起步時(shí)極有可能出現(xiàn)的大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力盲目流入城市而陷入生活無(wú)著的狀況。
當(dāng)然，最初的社會(huì)保障計(jì)劃所明顯呈現(xiàn)出的城鄉(xiāng)分化，雖在一定條件下（工業(yè)化起步時(shí)期）是正常的，但城鄉(xiāng)社會(huì)保障長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)整合與銜接則是不合理的，使廣大農(nóng)民的根本利益——基本生存的利益受到損害。由于這些與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及依托城市的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略密不可分，要對(duì)之加以改變，須具備必要的條件。
二、城鄉(xiāng)結(jié)合，推進(jìn)二元社會(huì)保障體系的改革
1978年以后，我國(guó)摒棄了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與依托城市的工業(yè)化戰(zhàn)略，確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)與城鄉(xiāng)結(jié)合的全面推進(jìn)工業(yè)化的策略。原先僵化的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)出現(xiàn)了弱化與松動(dòng)的趨向，到目前為止有兩億左右的農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)乃至鄉(xiāng)村。進(jìn)城農(nóng)民所從事的行業(yè)多種多樣，以建筑業(yè)、工商及服務(wù)性行業(yè)為主，基本可歸結(jié)為第二、三兩類(lèi)職業(yè)。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的從業(yè)人員的行業(yè)結(jié)構(gòu)與此大同小異。顯然，他們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)已和傳統(tǒng)的與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的自然風(fēng)險(xiǎn)不同，而是一種和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，因此，傳統(tǒng)的家庭保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護(hù)了，而必須將其納入和城市勞動(dòng)者相同的社會(huì)保護(hù)體系，即社會(huì)保險(xiǎn)體系中。
然而，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的和就業(yè)高度結(jié)合在一起的城市社會(huì)保障體系是相當(dāng)封閉的，運(yùn)行到后來(lái)，已使國(guó)家和企業(yè)背上了沉重的財(cái)政包袱，需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期與過(guò)程才能逐步改變。在這種情況下，進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員被納入城市社會(huì)保障體系之中就不是一蹴而就的事了。據(jù)對(duì)我國(guó)最早建立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)深圳市的調(diào)查，該市1998年底外來(lái)勞務(wù)工人數(shù)達(dá)231萬(wàn)人，是戶(hù)籍人口職工（60萬(wàn)人）的近4倍，其中77.1%來(lái)自外地鄉(xiāng)村。該市針對(duì)外來(lái)勞務(wù)工的社會(huì)保障項(xiàng)目除工傷保險(xiǎn)投保率達(dá)到75%外，醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)僅9萬(wàn)人，養(yǎng)老保險(xiǎn)17萬(wàn)人，對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力提供的社會(huì)福利幾近為零。進(jìn)城農(nóng)民工與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工難以獲得社會(huì)保險(xiǎn)待遇，不能為城市社會(huì)保障體系所吸收，但他們畢竟也需要生存保護(hù)，于是，盡管他們實(shí)質(zhì)上早已脫離土地，但家鄉(xiāng)仍給他們保留一份自留地。進(jìn)城農(nóng)民為未來(lái)養(yǎng)老及防備各種生活不測(cè)，也不愿意放棄土地。這樣一來(lái)，不利的影響是多方面的：
第一，不利于實(shí)際推進(jìn)我國(guó)的工業(yè)化與城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工如不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所吸收，就將長(zhǎng)期處于流動(dòng)狀態(tài)，由此會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。
第二，不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。目前的城市社會(huì)保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶(hù)口各類(lèi)勞動(dòng)者涵蓋于其中，是否能進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，將符合條件的進(jìn)城農(nóng)民包括進(jìn)來(lái)，關(guān)系到統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)能否最終形成及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制能否最終確立。
第三，不利于農(nóng)村社會(huì)保障體系的改革與推進(jìn)城鄉(xiāng)居民實(shí)質(zhì)平等地分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果。如果不能實(shí)質(zhì)加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推進(jìn)工業(yè)化、城市化與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口就不可能減少，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代化就不可能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力與農(nóng)民實(shí)際收入水平就不可能提高，國(guó)家財(cái)政面對(duì)大量的農(nóng)業(yè)人口依舊無(wú)能為力。這樣，在社會(huì)保障上推進(jìn)農(nóng)民與其他社會(huì)成員平等地分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果也就不可能。
依國(guó)際慣例，在各國(guó)工業(yè)化與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，現(xiàn)代社會(huì)保障制度適應(yīng)社會(huì)變遷的需要而產(chǎn)生，同時(shí)它也是一個(gè)開(kāi)放的體系，隨社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化而不斷改變其內(nèi)容和形式。在這一過(guò)程中，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面不斷擴(kuò)大，項(xiàng)目逐漸完善，標(biāo)準(zhǔn)也日益提高，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全民化。
根據(jù)國(guó)際慣例與我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為改革二元社會(huì)保障體系的總的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合，以逐步構(gòu)建一種新型的城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障體系。應(yīng)當(dāng)以社會(huì)保險(xiǎn)制度為重點(diǎn)，打破原來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)自我封閉的格局，不斷擴(kuò)大覆蓋面，以容納城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中符合條件的新的保險(xiǎn)對(duì)象不斷增加的狀況。并隨著工業(yè)化步入高級(jí)階段，在工業(yè)不僅不需要農(nóng)業(yè)提供的積累，相反能反哺農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村時(shí)，推出覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在逐步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋對(duì)象擴(kuò)大化的同時(shí)，大力發(fā)展社會(huì)救助、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)事業(yè)，以保障全體社會(huì)成員的最基本生活并能不斷改善與提高。
從操作的層次上，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)通過(guò)建構(gòu)一種作為過(guò)渡形態(tài)的“三元社會(huì)保障模式”（注：“三元社會(huì)保障模式”是本文的新提法，是基于我國(guó)工業(yè)化與城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊性而提出的。1978年改革以來(lái)，在城鄉(xiāng)分割政策短期內(nèi)尚不能全面取消的情況下，中國(guó)的工業(yè)化走上了一條特殊的道路，即原先依托城市的工業(yè)化加以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為載體的工業(yè)化。中國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)亦出現(xiàn)了新的情形：從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，在城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)之間，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；從階層結(jié)構(gòu)看，在工人和農(nóng)民之間，出現(xiàn)了農(nóng)民工人（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進(jìn)城農(nóng)民）；從地域（社區(qū)）結(jié)構(gòu)看，在城市與農(nóng)村之間，出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)、城市的外來(lái)人口聚住地等。上述社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化，社會(huì)學(xué)家稱(chēng)之為“三元社會(huì)結(jié)構(gòu)”。“三元社會(huì)結(jié)構(gòu)”理論對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的改革與模式選擇具有方法論的啟示。根據(jù)我國(guó)目前已出現(xiàn)“三元社會(huì)結(jié)構(gòu)”的實(shí)際，對(duì)原先的“二元社會(huì)保障體系”加以改革，以便于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)整合，可考慮對(duì)城鄉(xiāng)三大勞動(dòng)者階層即城市企業(yè)職工、農(nóng)民工人（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進(jìn)城農(nóng)民）及農(nóng)民分別實(shí)行既相對(duì)獨(dú)立、又便于走向整合的作為過(guò)渡形態(tài)的社會(huì)保障制度模式。接下的正文將對(duì)如何通過(guò)改革以建構(gòu)這一模式作具體論述。限于篇幅，難以作全面展開(kāi)，可參閱參考文獻(xiàn)[3]。），以突破二元社會(huì)保障體系的固有框架，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)整合做好準(zhǔn)備。[3]
1.對(duì)進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行階段性相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)制度。
農(nóng)民進(jìn)城與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象。鑒于他們所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)已明顯不同，應(yīng)當(dāng)是城市社會(huì)保障體系的覆蓋對(duì)象，享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。而仍將他們納入農(nóng)村社會(huì)保障體系之中，既不現(xiàn)實(shí)，也不可靠。但從我國(guó)目前的實(shí)際而言，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進(jìn)城農(nóng)民一開(kāi)始即推出像城市企業(yè)職工那樣的比較完善的社會(huì)保障制度，亦缺乏財(cái)源及其他資源。因此，在現(xiàn)階段，推出相對(duì)獨(dú)立的面向進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度是必要的。這一改革應(yīng)以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，比照城市就養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本項(xiàng)目建立社會(huì)保險(xiǎn)制度。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與進(jìn)城農(nóng)民的具體情況，開(kāi)始時(shí)企業(yè)繳費(fèi)比例不可能設(shè)計(jì)太高，個(gè)人繳費(fèi)也不一定能達(dá)到要求的水平。因而，面向進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度在其起步階段，將是不太規(guī)范的，與城市企業(yè)職工社會(huì)保障及國(guó)際慣例相比，將存在較大的差距。但未來(lái)，它終將與城市社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，在實(shí)施的基本原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源（各方比例）、保險(xiǎn)金給付（具體標(biāo)準(zhǔn)），保險(xiǎn)金的管理與運(yùn)營(yíng)、基本項(xiàng)目設(shè)置等方面，都將實(shí)行相同的制度，并與國(guó)際慣例接軌。
2.加快對(duì)城市企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的規(guī)范化改革。
城市企業(yè)職工社會(huì)保障制度的改革，自20世紀(jì)80年代開(kāi)始至今，已經(jīng)取得了顯著成就，過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的個(gè)人不繳費(fèi)的“福利
模式”已順利過(guò)渡到“保險(xiǎn)模式”，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項(xiàng)目的個(gè)人繳費(fèi)都已達(dá)到一定比重。盡管如此，企業(yè)負(fù)擔(dān)仍然過(guò)重。按有關(guān)要求，目前城市國(guó)有企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為工資總額的20%左右，加上失業(yè)、醫(yī)療兩項(xiàng)，企業(yè)繳費(fèi)應(yīng)在工資總額的40%以上。[4]這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項(xiàng)目上的繳費(fèi)。因此，企業(yè)實(shí)在不堪重負(fù)。這種狀況，也使面向進(jìn)城農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度與城市接軌變得比較困難。
鑒于企業(yè)繳費(fèi)困難，當(dāng)然可考慮通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)并提高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決，但在目前還存在一些問(wèn)題。近幾年來(lái)國(guó)有企業(yè)職工收入增長(zhǎng)緩慢，還有許多家庭收入出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)；另外就是目前改革中的企業(yè)基本保險(xiǎn)項(xiàng)目像養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等，職工個(gè)人已承擔(dān)了一定的繳費(fèi)比例，這在職工工資基數(shù)還不高的情況下，比例已不算低。顯然，現(xiàn)階段讓職工承擔(dān)更大的繳費(fèi)比例是不現(xiàn)實(shí)的。
不過(guò)，今后隨著職工工資收入的逐步提高，個(gè)人承擔(dān)的繳費(fèi)比例是應(yīng)當(dāng)逐步提高的。再就是像養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)部分，原規(guī)定除個(gè)人繳納外，企業(yè)亦相應(yīng)劃入一部分，其中企業(yè)劃撥養(yǎng)老個(gè)人賬戶(hù)一項(xiàng)自2001年起已按國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定取消。企業(yè)直接繳納社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌基金即可。如此，降低國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)可期。
3.在農(nóng)村實(shí)行一種和目前實(shí)際吻合又便于向城鄉(xiāng)整合目標(biāo)過(guò)渡的社會(huì)保障制度。
農(nóng)村社會(huì)保障體系改革的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是建成以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的、與城市整合（銜接）的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，使農(nóng)民在遭遇年老、疾病、傷殘及其他各種使其基本生活發(fā)生困難的重要事件時(shí)，能夠享受和城市從業(yè)者實(shí)質(zhì)平等的社會(huì)保障待遇。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，現(xiàn)階段應(yīng)從宏觀(guān)和微觀(guān)層次展開(kāi)工作。在宏觀(guān)層次，應(yīng)有步驟地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向第二、第三產(chǎn)業(yè)（小城鎮(zhèn)）與城市的轉(zhuǎn)移并為相應(yīng)的社會(huì)保障制度所覆蓋。與此同時(shí)，割斷已實(shí)現(xiàn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)與城市轉(zhuǎn)移的原農(nóng)村人口與農(nóng)村和土地的聯(lián)系，實(shí)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化與現(xiàn)代化，提高農(nóng)村與農(nóng)民參與現(xiàn)代社會(huì)保障事業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。此外，國(guó)家應(yīng)改變以農(nóng)業(yè)積累支撐城市工業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，加大財(cái)政支持農(nóng)業(yè)與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的力度。
在微觀(guān)層次，建構(gòu)一種既適合大多數(shù)農(nóng)村具體情況又便于未來(lái)與城市銜接的過(guò)渡形態(tài)的社會(huì)保障制度。就養(yǎng)老而言，可采取一種家庭養(yǎng)老、集體幫助、國(guó)家補(bǔ)助與個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老（注：20世紀(jì)90年代開(kāi)始在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)推行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革因存在著種種先天不足，成就甚微，筆者認(rèn)為目前不宜全面推廣。）相結(jié)合的方式。疾病保障可選擇大病費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌模式，報(bào)銷(xiāo)比例可設(shè)較低起點(diǎn)，逐步提高。另對(duì)農(nóng)村貧困人口的幫助應(yīng)從目前的不規(guī)范的救濟(jì)制度逐步過(guò)渡到規(guī)范的最低生活保障制度。
三、構(gòu)建城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障體系框架
毫無(wú)疑問(wèn)，未來(lái)我國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)并且終將實(shí)現(xiàn)整合或銜接。我們?cè)诖耸褂玫氖恰罢稀倍从谩敖y(tǒng)一”，乃是由于“整合”與“統(tǒng)一”既有聯(lián)系又有區(qū)別�！罢稀碑�(dāng)然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一，但這種“統(tǒng)一”是在承認(rèn)差別的基礎(chǔ)之上的。按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)與工商及服務(wù)業(yè)的差異即便在高度工業(yè)化時(shí)代依然存在，與此相應(yīng)，面向不同從業(yè)者的社會(huì)保障體系不必要實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織24個(gè)成員國(guó)的情況來(lái)看，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度的國(guó)家有12個(gè)，實(shí)行專(zhuān)門(mén)制度的國(guó)家有7個(gè)，實(shí)行城鄉(xiāng)有統(tǒng)有分制度的國(guó)家有5個(gè)。當(dāng)然，即便后兩類(lèi)國(guó)家，城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇并無(wú)實(shí)質(zhì)的差異。[5]從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，即便在未來(lái)仍將保持相當(dāng)份額的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，從方便管理的角度看，實(shí)行有統(tǒng)有分的制度形式，即基本保障內(nèi)容城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度，其他內(nèi)容實(shí)行差別制度比較有利。這種模式可稱(chēng)為“有差別的統(tǒng)一模式”。
按照上述模式來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)未來(lái)城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障制度框架，筆者以為，可以目前的社會(huì)保障體系架構(gòu)為藍(lán)本，作出較為具體的勾劃。在面向城市企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度與面向進(jìn)城農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、前述對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系進(jìn)行規(guī)范化改革的各種宏觀(guān)前提已經(jīng)具備的條件下，目前城市實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱與醫(yī)療保險(xiǎn)的大病統(tǒng)籌以及最低生活保障等可設(shè)計(jì)為城鄉(xiāng)共享項(xiàng)目，其他方面或項(xiàng)目則可根據(jù)城鄉(xiāng)實(shí)際保持一定差異。以下我們作較具體的分析。
1.建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
目前城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行兩支柱制度，第一支柱，按各地上一年職工平均工資的一定比例發(fā)放，標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到最基本生活水平，其基金來(lái)源為企業(yè)繳納和國(guó)家財(cái)政支持；第二支柱，則主要為個(gè)人積累部分，通過(guò)個(gè)人賬戶(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在未來(lái)，第一支柱可考慮作為全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老項(xiàng)目，而不分城鄉(xiāng)之別，以確保城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的最基本生活的平等。至于第二支柱，城鄉(xiāng)之間可保持一定的差異。就保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者最基本的養(yǎng)老待遇的第一支柱的經(jīng)費(fèi)來(lái)源而言，城市企業(yè)職工仍通過(guò)現(xiàn)行辦法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民則可考慮以下途徑，即集體幫助和國(guó)家財(cái)政的支持。當(dāng)然將來(lái)如條件允許，農(nóng)民個(gè)人亦可承擔(dān)一定比例。其中國(guó)家支持部分，應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)。國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源，即絕對(duì)貧困基本消除后，原先用于扶貧的那部分款項(xiàng)的大部分。以目前扶貧款項(xiàng)實(shí)際超過(guò)200億元（注：1996年國(guó)家的各種扶貧投入已超過(guò)了100億元，從1997年始，國(guó)務(wù)院決定每年從中央財(cái)政再增加45億元的資金用于扶貧。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前扶貧款總額已超過(guò)200億元。（參見(jiàn)李鵬：《加強(qiáng)扶貧攻堅(jiān)力度，盡快解決溫飽問(wèn)題》，《新華月報(bào)》1997年第1期，第196頁(yè)。）。）計(jì)算，分?jǐn)偟郊s1億左右的老年農(nóng)民身上，人均約為200元，當(dāng)然這筆錢(qián)不可能完全用于養(yǎng)老事業(yè)。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷好轉(zhuǎn)，加之絕對(duì)貧困的消失，逐步轉(zhuǎn)移并加大財(cái)政對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的支持應(yīng)該是無(wú)疑的。除部分扶貧款項(xiàng)外，國(guó)家財(cái)政收取的個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅的少部分亦可用于農(nóng)民養(yǎng)老事業(yè)（注：應(yīng)當(dāng)指出，國(guó)家對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的支持不是一種恩賜，而是一種義務(wù)。國(guó)家積累的相當(dāng)部分來(lái)自農(nóng)民，目前經(jīng)常提變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)用于城市職工養(yǎng)老，對(duì)農(nóng)民亦應(yīng)一視同仁，以清償國(guó)家對(duì)農(nóng)民的隱性負(fù)債。）。國(guó)家支持加上集體幫助部分，使農(nóng)民養(yǎng)老逐步達(dá)到城市職工第一支柱的水平，應(yīng)是沒(méi)有什么問(wèn)題的。再加上農(nóng)民在其勞動(dòng)年齡期間所逐步積累起來(lái)的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄部分（相當(dāng)于城市企業(yè)職工的個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)部分），農(nóng)民養(yǎng)老待遇與城市從業(yè)者的實(shí)質(zhì)差距將變得微不足道。當(dāng)然農(nóng)民年老領(lǐng)取相當(dāng)于維持最低生活水平的社會(huì)養(yǎng)老金時(shí)，所承包的土地應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。
2.建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度。
醫(yī)療保障項(xiàng)目目前分日�；踞t(yī)療和大病統(tǒng)籌兩個(gè)部分。在總結(jié)江蘇鎮(zhèn)江與江西九江兩市醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段我國(guó)城市企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的制度，其中社會(huì)統(tǒng)籌用于大病醫(yī)療，基金來(lái)源為企業(yè)繳費(fèi)；個(gè)人賬戶(hù)用于日�；踞t(yī)療，基金來(lái)源為個(gè)人繳費(fèi)與企業(yè)劃撥。這樣的劃分是否合理，筆者是存有疑問(wèn)的。其一，自改革至今，我國(guó)人民的收入水平已有大幅度提高，對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，個(gè)人應(yīng)付日�；踞t(yī)療已不成問(wèn)題；其二，為個(gè)人日�；踞t(yī)療建立單個(gè)賬戶(hù)，反而增大了管理成本。倒不如將企業(yè)劃撥個(gè)人賬戶(hù)部分打入個(gè)人制度性工資，直接由個(gè)人支配使用，節(jié)約下來(lái)的管理成本可進(jìn)入社會(huì)醫(yī)療統(tǒng)籌基金。
可見(jiàn)，如將個(gè)人醫(yī)療賬戶(hù)取消反倒
有利。但鑒于城市企業(yè)職工過(guò)去長(zhǎng)期享受免費(fèi)醫(yī)療之惠，現(xiàn)日常醫(yī)療完全由個(gè)人繳費(fèi)，心理上不可能馬上接受。因此，可設(shè)定一個(gè)過(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi)，對(duì)城市企業(yè)職工繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)制度。而對(duì)非企業(yè)職工及小企業(yè)職工，包括城市自謀職業(yè)者、家庭婦女、雇工人數(shù)極少（如在5人以下）的企業(yè)職工、個(gè)體農(nóng)民等所有國(guó)民，則以建立大病統(tǒng)籌保險(xiǎn)項(xiàng)目作為醫(yī)療保障制度改革的基本目標(biāo)。至于資金來(lái)源，可根據(jù)以往大病的發(fā)生率、費(fèi)用情況和發(fā)展變化趨勢(shì)，預(yù)測(cè)人均費(fèi)用。再根據(jù)社會(huì)及個(gè)人合理負(fù)擔(dān)的原則，測(cè)出個(gè)人繳費(fèi)（城市企業(yè)職工在過(guò)渡期后，也應(yīng)平等承擔(dān)大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分）及國(guó)家、集體（企業(yè)）分?jǐn)偙壤�，目�?biāo)是保障全體國(guó)民不致因大病而影響基本生活乃至陷于貧困。
3.實(shí)行全民統(tǒng)一的最低生活保障制度。
即使就上述項(xiàng)目實(shí)行“國(guó)民皆保障”，亦會(huì)發(fā)生少數(shù)國(guó)民因這樣或那樣的原因而陷于生活貧困的狀況，這就提出了即使在未來(lái)，亦有建立與保留最低生活保障制度的必要。未來(lái)的最低生活保障制度，城鄉(xiāng)實(shí)行統(tǒng)一制度，資金完全由國(guó)家與社會(huì)提供，但給付標(biāo)準(zhǔn)可視具體地區(qū)情況而定。
廣東、浙江等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市在此方面已先行一步，2001年先后宣布實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度。以浙江為例，城鄉(xiāng)最低生活保障制度已進(jìn)行了多年的試點(diǎn)與推廣。以該省經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的現(xiàn)實(shí)，浙江在最初建立這項(xiàng)制度時(shí)，即采取城鄉(xiāng)一體化的方法，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建一套制度，以縣級(jí)為單位，只是在保障標(biāo)準(zhǔn)上在城鄉(xiāng)間作出區(qū)分，實(shí)行“一套制度，多種標(biāo)準(zhǔn)”。[6]上述經(jīng)驗(yàn)可為其他省份未來(lái)在建立此項(xiàng)制度時(shí)提供參考。
除上面提到的養(yǎng)老項(xiàng)目的第二支柱與醫(yī)療項(xiàng)目的日常部分在制度形式上不一定實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接外，失業(yè)、工傷等項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民特別是個(gè)體農(nóng)民來(lái)說(shuō)，就不像對(duì)城市企業(yè)職工那么迫切，城鄉(xiāng)之間保持一定的差異，是可行的。
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