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論中國古代傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的初步形成
迄今為止，許多論述社會(huì)保障制度的論著，在追溯社會(huì)保障制度的源流時(shí)，往往依據(jù)國外的情況，而忽略了對(duì)中國歷史上歷代政府所實(shí)行的社會(huì)保障制度的考察。實(shí)際上，早在三千多年以前，中國即已出現(xiàn)了后世所謂的社會(huì)保障制度的萌芽。此后，盡管王朝有更迭，但隨著歷史的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)保障的措施越來越具體，覆蓋面越來越廣闊。因此，社會(huì)保障雖說是一個(gè)現(xiàn)代名詞，其實(shí)在中國早已有之，并且相對(duì)于西方國家而言，政府介入早，介入程度深。在大力建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義社會(huì)保障制度的今天，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，顯得非常必要。關(guān)于中國古代傳統(tǒng)社會(huì)保障史的研究，除了20世紀(jì)30年代馮柳堂、鄧云特諸先生稍有涉及外，長期以來少受重視。80年代以后，在社會(huì)史研究復(fù)興過程中，這一問題才又引起人們的關(guān)注，但既有的研究大多偏重于某一方面（如救荒、倉儲(chǔ)制度等），缺乏整體性。90年代后期由龔書鐸先生主編的《中國社會(huì)通史》中有關(guān)社會(huì)保障的論述，可以說是迄今最為完整的，但因囿于體例，在一些問題上尚缺乏深入的挖掘。在海外，中國近世以來的社會(huì)保障事業(yè)尤其是慈善事業(yè)倍受學(xué)者的注目，取得了相當(dāng)可觀的研究成績，如日本學(xué)者星斌夫、夫馬進(jìn)、臺(tái)灣學(xué)者梁其姿等均有專著行世，但是，他們的研究大多集中于明清時(shí)期，且偏重于慈善事業(yè)與倉儲(chǔ)制度，而對(duì)于中國傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的形成過程同樣缺少系統(tǒng)的考察。有鑒于此，本文擬對(duì)先秦時(shí)期中國古代傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的形成過程及最初形態(tài)作一探討。
傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的思想基礎(chǔ)：“以民為本”
先秦時(shí)期的階級(jí)社會(huì)剛剛從原始社會(huì)脫胎而來，氏族社會(huì)生活中所形成的人們之間平等互助的傳統(tǒng)對(duì)社會(huì)保障制度的形成發(fā)生重要影響。但是，構(gòu)成以社會(huì)救濟(jì)為特征的先秦社會(huì)保障制度思想基礎(chǔ)的，應(yīng)該說是“以民為本”的民本思想。
“民”歷來就是作為“君”——統(tǒng)治者相對(duì)立的群體概念而存在的。自從進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后，民的作用就漸漸為統(tǒng)治階級(jí)所認(rèn)識(shí)。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，對(duì)民的重視是從西周代商開始的。實(shí)際上，盡管商代統(tǒng)治者一再強(qiáng)調(diào)尊崇上帝、“恪謹(jǐn)天命”，但早在商朝開國之主成湯時(shí)對(duì)民的重要性已有所認(rèn)識(shí)，從而采取了不同于夏桀的利民、保民之策（注：《管子·輕重甲》。）；商代中興時(shí)期的君王盤庚也曾有過“罔不惟民之承”、“式敷民德”等說法（注：《尚書·盤庚》。），指出要順民之欲、施德于民。然而，商代后期，商王失德，以致于重蹈夏桀亡國之轍。與之形成鮮明對(duì)照的是，周文王力行仁政，采取惠民、保民之策，“懷保小民，惠鮮鰥寡”、“用咸和萬民”（注：《周書·無逸》。），得到民眾擁護(hù)，國力日趨強(qiáng)盛，為武王翦滅“泱泱大國”商朝奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
周朝建立后，統(tǒng)治者充分認(rèn)識(shí)到夏、商之亡在于失民，因而一再以繼承和發(fā)揚(yáng)文王保民政策自勵(lì)。周公攝政時(shí)，反復(fù)教導(dǎo)分封于衛(wèi)的康叔要以文王為榜樣，施行德政，“用康保民”。那么，如何進(jìn)行“保民”呢？就是要明德慎罰，以德治民。欲要“萬年惟王”，便須“子子孫孫永保民”（注：《尚書·梓材》。）。周公看到了民意的重要性，認(rèn)識(shí)到人民在社會(huì)歷史中的地位和作用，提出“人無于水監(jiān)，當(dāng)于民監(jiān)”的觀點(diǎn)（注：《尚書·酒誥》。），以“保民”作為得民的手段，通過實(shí)行愛護(hù)民眾的政策換取人民的擁護(hù)和支持。因此，可以認(rèn)為周公已經(jīng)初步具有真正意義上的民本思想。春秋戰(zhàn)國時(shí)期是民本思想確立和發(fā)展的重要時(shí)期。各家各派的思想家們盡管政見歧出、學(xué)說不同，但在重視對(duì)民的研究、強(qiáng)調(diào)民的作用和地位方面則是一致的，諸如“國將興，聽于民；將亡，聽于神”（注：《左傳·莊公三十二年》。），“得乎丘民而為天子”（注：《孟子·盡心章句下》。），“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟”（注：《荀子·王制》。），“宗廟之本在于民”（注：《呂氏春秋·務(wù)本》。）等等說法，無不體現(xiàn)了對(duì)民的作用的重視。儒家的“民貴君輕”、“節(jié)用愛民”觀點(diǎn)以及《周禮》遇大事“致萬民而詢”制度、《禮記》“天下為公”思想早已為人熟知，即如一向主張極端君主專制的法家，也不敢輕視民的作用，早期代表人物管仲就說過：“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心”（注：《管子·牧民》。），把國之興亡系于民心向背。由此可見，春秋戰(zhàn)國時(shí)期的民本思想較之周公時(shí)期更趨豐富和深刻。
基于這種民本思想，有作為的統(tǒng)治者都十分強(qiáng)調(diào)從民所欲、去民所惡，并以之為治國興邦之道，如春秋早期相齊的管仲，凡事以民為念，“將順其美，匡救其惡，故上下能相親也”（注：《史記·管晏列傳》。）；在此過程中，他采取“慈民”、“敬百姓”的政策，得到齊人擁護(hù)，“齊人皆說（悅）”，以致成就了齊桓公的霸業(yè)。荀子評(píng)論說：“晏子，功用之臣也，不如子產(chǎn)；子產(chǎn)，惠人也，不如管仲�！保ㄗⅲ骸盾髯印ご舐浴贰＃╆套�、子產(chǎn)、管仲均為春秋時(shí)期的名臣，都主張惠民之政，而以管仲最為突出，成就也最高。
《周禮》、《管子》等書中記載、論述的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度以及各諸侯國采取的社會(huì)保障措施，便是建立在如上所述的民本思想基礎(chǔ)上的。
傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的萌芽：《周禮》的記載
《周禮》也稱《周官》，是一部記載典章制度的書籍。關(guān)于它的成書及作者，千百年來聚訟紛紜，一般認(rèn)為，《周禮》既非周公所作，亦非漢代劉歆偽造，而是戰(zhàn)國時(shí)代的作品。著名史學(xué)家楊向奎指出，《周禮》所反映的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，具有領(lǐng)主封建社會(huì)的特點(diǎn)，反映了春秋戰(zhàn)國時(shí)代的真實(shí)情況；書中有些法令、習(xí)慣是戰(zhàn)國時(shí)風(fēng)行的，因此“它應(yīng)當(dāng)是戰(zhàn)國中葉前后的作品，可能出于齊國”（注：楊向奎：《“周禮”的內(nèi)容分析及其成書時(shí)代》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》1954年第4期。）。顧頡剛通過對(duì)《周禮》內(nèi)容的分析考察，認(rèn)為該書雖是戰(zhàn)國時(shí)代齊國人所作，但也有漢代人增益的成分（注：顧頡剛：《“周公制禮”的傳說和“周官”一書的出現(xiàn)》，《文史》第六輯（1979年）。）。
《周禮》分天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，以官職聯(lián)系各種制度，依照顧頡剛的說法，它是“一個(gè)最重要而又最精密的政府組織的計(jì)劃”，其中心思想“是組織人民，充實(shí)府庫，以求達(dá)到統(tǒng)一寰宇的目的”，因而帶有理想的色彩，但確又保存了一部分古代真實(shí)的制度（注：顧頡剛：《“周公制禮”的傳說和“周官”一書的出現(xiàn)》，《文史》第六輯（1979年）。）。書中對(duì)社會(huì)保障方面也多有涉及，反映出古代中國傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的早期面貌。
首先，設(shè)立專門官職，負(fù)責(zé)社會(huì)保障事務(wù)�！吨芏Y》所列官制，具體詳備，分工明確，其中關(guān)涉社會(huì)保障事務(wù)的如：“太宰”統(tǒng)管全國事務(wù)，其中包括平均百姓貢稅負(fù)擔(dān)、“以生（意為養(yǎng)）萬民”、“以利得民”、“以富得民”等；“小宰”協(xié)助太宰工作，其責(zé)有相同之處；“醫(yī)師”執(zhí)掌醫(yī)務(wù)政令，為國中生病、受傷者醫(yī)治；“疾醫(yī)”之責(zé)是“掌養(yǎng)萬民之疾病”（注：《周禮·天官冢宰》。）；實(shí)行荒政和救濟(jì)孤寡等是“大司徒”的職責(zé)范圍；“遺人”具體負(fù)責(zé)日常及災(zāi)荒時(shí)的救濟(jì)與施舍；“司救”亦有在天災(zāi)疫病時(shí)“以王命施惠”之責(zé)；其他如“旅師”、“遂人”、“族師”等基層官吏，也都有查明老幼殘疾情況，據(jù)以施惠、散利、均役的責(zé)任（注：《周禮·地官司徒》。）。可見，雖然當(dāng)時(shí)尚未有專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，但國家極為重視社會(huì)保障事務(wù)，從中央至地方設(shè)置專門的或兼職官員負(fù)責(zé)實(shí)施對(duì)災(zāi)民以及老幼殘疾、鰥寡孤獨(dú)、貧窮疾病之人的
救濟(jì)與幫助。
其二，建立荒政制度，重視災(zāi)民救助�；恼俏覈糯葷�(jì)饑荒的政策、法令和制度�！吨芏Y·地官司徒》中提出了十二條旨在災(zāi)荒之年“聚萬民”的荒政措施，即：“一曰散利，二曰薄征，三曰緩刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去幾，七曰眚禮，八曰殺哀，九曰蕃樂，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盜賊�！币簿褪菫�(zāi)荒之年，要對(duì)人民貸給谷種和糧食、減輕各種租稅、寬緩刑罰、免除為公家服務(wù)勞役、開放關(guān)市山澤的禁令、免除市場貨物的稽查、簡化吉禮與喪禮的禮儀、收藏樂器不奏、簡化婚禮以增加人民結(jié)婚機(jī)會(huì)、求索重修舊有而已廢的祭祀、鏟除盜賊。這是我國歷史上首次提出的系統(tǒng)的荒政制度。這些荒政措施約可分成兩大類：一類表現(xiàn)在禮儀、祭祀方面，如眚禮、殺哀、蕃樂、多昏（婚）、索鬼神等；一類是政治、經(jīng)濟(jì)行為方面，如散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾、除盜賊等。
限于人類的認(rèn)識(shí)能力以及天命觀的盛行，古代人們認(rèn)為災(zāi)禍?zhǔn)巧咸鞂?duì)人間不當(dāng)行為的懲罰，故而每當(dāng)災(zāi)禍發(fā)生時(shí)，總要舉行祭祀的儀式，所謂“國有大故，則旅上帝及四望”。而在兇荒之年，天子舉行的祭儀有特別的規(guī)定，“以荒禮哀兇札，以吊禮哀禍災(zāi)”。這種“荒禮”涉及到許多方面，如素服、徹膳減食、去樂或弛懸等（注：參見陳采勤《試論“周禮”的荒政制度》，《學(xué)術(shù)月刊》1998年第2期。），此即孔子“（人君）兇年則乘駑馬，馳道不修，祈以弊玉，祭祀不懸，祀以下牲，此賢君自貶以救民之禮”之謂，實(shí)際上就是要求統(tǒng)治者在災(zāi)荒降臨之際約束自己的行為。
政治、經(jīng)濟(jì)方面的荒政舉措才是積極的切實(shí)可行的防治手段�！吨芏Y》“十二荒政”中所列舉的僅是政治、經(jīng)濟(jì)的幾個(gè)方面，實(shí)際上分析全書可以發(fā)現(xiàn)，《周禮》的“荒政”自成系統(tǒng)，具有完整的體系。第一，組織保障�！盎恼笔怯蓢医M織實(shí)施的。為了保證荒政的施行切實(shí)有效，《周禮》提出了政府各部門和各級(jí)組織協(xié)調(diào)行動(dòng)、共同救災(zāi)的制度�！短旃佟贰靶≡住币怨俑牧N聯(lián)事來會(huì)辦國家政務(wù)，其中即有“喪荒之聯(lián)事”，也即聯(lián)合各部門辦理王者之喪禮與有關(guān)饑荒的救濟(jì)對(duì)策。在政府部門中，設(shè)立專門官員負(fù)責(zé)調(diào)劑、保管糧食以及救濟(jì)事務(wù)，如“司稼”，巡野觀稼以察知年成好壞，決定征收賦稅的辦法，若民間所需糧食不敷，則加以救濟(jì)；“遺人”掌理“邦之委職”，以備天子施惠，鄉(xiāng)里所余用以救濟(jì)民之困乏，司門司關(guān)所余用以撫恤陣亡將士的老弱眷屬，縣都所余用以荒年的救濟(jì)等；此外如“廩人”、“倉人”、“旅師”等亦各有所司。在地方基層建立鄉(xiāng)遂組織，使其互相救助，《大司徒》中說：“令五家為比，使之相保；五比為閭，使之相受；四閭為族，使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相ｚｈōｕ＠①；五州為鄉(xiāng)，使之相賓�！边@些鄉(xiāng)師、鄉(xiāng)大夫、州長、黨正、族師、閭胥、比長等均有察查居民情況“辨其施舍”之責(zé)，同時(shí)當(dāng)居民發(fā)生生活困難時(shí)，要相互幫助、救濟(jì)。第二，具體措施。政治方面，主要指法律刑罰方面，荒年有特殊的政策，即《秋官》“士師”所說“若邦兇荒，則以荒辯之法治之，令移民通財(cái)，糾守緩刑”，就是要寬緩刑罰，安定民心。周代實(shí)行分封制度，諸侯林立，《周禮》中規(guī)定，凡諸侯國發(fā)生災(zāi)荒，應(yīng)該予以救助，《秋官》“大行人”中有“致＠②以補(bǔ)諸侯之災(zāi)”的說法，就是要對(duì)遇災(zāi)的諸侯進(jìn)行實(shí)物救濟(jì)�！靶⌒腥恕敝姓f得更為具體：“若國札喪，則令賻補(bǔ)之；若國兇荒，則令＠②委之；……若國有禍災(zāi)，則令哀吊之”。經(jīng)濟(jì)方面，表現(xiàn)為散利、薄征、弛力、舍禁、去幾等舉措。值得指出的是，《周禮》中體現(xiàn)了積谷備荒的救荒思想。我國古代統(tǒng)治者極為重視建立倉儲(chǔ)、積蓄谷物以備賑濟(jì)的做法，據(jù)說早在夏代已有倉儲(chǔ)的存在，《史記·夏本紀(jì)》中說：“六府甚修，眾土交正，致慎財(cái)賦”。周武王克商，也曾“散鹿臺(tái)之財(cái)，發(fā)巨橋之粟”（注：《史記·周本紀(jì)》。）。但制度設(shè)施的詳情已不可知。周代的總結(jié)夏、商二代經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更為重視災(zāi)荒的防治工作，所謂“列樹以表道，立鄙食以守路。國有效牧，疆有寓望，藪有圃草，囿有林池，所以御災(zāi)也”（注：《國語·周語》。）。而在眾多的“御災(zāi)”措施中，蓄積糧食尤受重視。《逸周書·文傳篇》說：“天有四殃，水旱饑荒，甚至無時(shí)，非務(wù)積聚，何以備之？”而《禮記·王制》更明確闡述了長期積蓄備荒的必要性：“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，雖有兇旱水溢，民無菜色�！本推涑蓵�，《逸周書》和《禮記》均較《周禮》晚出，其思想或即受到后者的影響�！吨芏Y》的記載中非常重視倉儲(chǔ)制度，有完備的倉廩管理體制�！兜毓偎就健分械摹皬[人”，掌理九谷收入的總計(jì)，據(jù)此決定君臣俸祿、救濟(jì)與恩賜的數(shù)量，并根據(jù)年成好壞制定用谷的標(biāo)準(zhǔn)，如果每人每月平均的糧食用量在二ｆǔ＠③以下，即為荒年，需要制定相應(yīng)的救濟(jì)措施，如移民就谷；“倉人”是國家糧倉的保管者，掌管谷物的貯藏，除供應(yīng)政府的正常開支外，將剩余的谷物存儲(chǔ)起來，以備荒年使用；管理糧倉工作的還有“遺人”一職，主要掌管地方的積貯，用以救濟(jì)老弱窮民。此外，基層政權(quán)中的“旅師”，負(fù)有“掌聚野之鋤粟、屋粟、間粟而用之，以質(zhì)劑致民，平頒其興積。施其惠，散其利，而均其政令”。（注：《周禮·地官司徒》。）“屋粟”是對(duì)那些有田不耕之民所罰之稅粟，“間粟”是對(duì)游手好閑不事農(nóng)耕之人所罰之稅粟，而“鋤粟”則是把每年秋收時(shí)斂聚之粟存于當(dāng)?shù)�，待來年饑荒時(shí)分發(fā)給農(nóng)民，用以救助�！吨芏Y》的倉儲(chǔ)制度，是一項(xiàng)積極的荒政舉措，開后世儲(chǔ)粟備荒說的先河，也是社倉、義倉制度的濫觴。另外，從救荒的角度，《周禮》提出的“移民就谷”、“移民通財(cái)”方法，對(duì)于當(dāng)時(shí)以及后世也是產(chǎn)生了深刻影響的。
其三，提出“保息”六政，普遍施行社會(huì)救助�！吨芏Y·地官司徒》“大司徒”的職責(zé)中提到：“以保息六養(yǎng)萬民，一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富�！边@是六項(xiàng)保安蕃息民眾的政策�！按扔住奔磹圩o(hù)幼小的兒童。早在夏商時(shí)代，統(tǒng)治者即已實(shí)行慈幼的政策，《月令》中說夏王朝在“仲春之月”，“養(yǎng)幼少，存諸孤”；商王告誡臣下“無弱孤有幼”（注：《尚書·盤庚》。）�！按扔住币嗍侵苋说膫鹘y(tǒng)，《史記·周本紀(jì)》中說文王遵從先祖之法，“篤仁、敬老、慈少”。雖然《周禮》中有關(guān)慈幼的具體措施很少見到，但從字里行間還是不難窺知的，如規(guī)定“鄉(xiāng)師”、“族師”、“遂人”等官查察轄內(nèi)男女戶口，頒給職事，命其交納貢賦、征召徒役，與此同時(shí)卻又要求辨明老幼廢疾之人，目的無非是給予優(yōu)免�！兜毓偎就健贰班l(xiāng)大夫”中也說到，征發(fā)勞役的對(duì)象是在二十歲至六十五歲，說明二十歲以下可以免役�！梆B(yǎng)老”是指尊養(yǎng)高年，其中應(yīng)包括兩種情況，一是尊重年高德劭之人，一是善待鰥寡老人。年老的標(biāo)準(zhǔn)因時(shí)代而異，從《周禮》所定服役之人，“國”中止于六十、“野”鄙止于六十五歲來看，似乎當(dāng)時(shí)國中六十以上、野鄙六十五以上為老年。年老之人享有各種優(yōu)惠，如耆老、孤子可以出席天子的宴會(huì)，喝酒不受限制（注：《周禮·天官冢宰》。）；行祭禮時(shí)，年長者受尊敬，飲食在先（注：《周禮·地官司徒》。）；年老之人可以免除徭役，甚至可以免除刑罰（注：《周禮·秋官司寇》。）�！吨芏Y》把“養(yǎng)老”之責(zé)歸于“大司徒”，而由“鄉(xiāng)大夫”具體負(fù)責(zé)登記“老者”免除賦役等事項(xiàng)�！罢窀F”即救助困窮者，“恤貧”乃周濟(jì)貧苦者，兩者意思大致相同�！吨芏Y》在這
方面的記載也相當(dāng)具體，如《天官》“小宰”掌有“斂施之事”；“遺人”執(zhí)“掌邦之委積，以待施惠”，其中“鄉(xiāng)里”所貯糧食用以救濟(jì)民之困乏，“司門司關(guān)”所貯糧食用以撫恤陣亡將士的家屬；至于基層政權(quán)內(nèi)部，更要做到“相�！薄ⅰ跋嗍堋�、“相葬”、“相救”、“相ｚｈōｕ＠①”、“相賓”，一言以蔽之，即是要相互救助�！皩捈病币饧磳捗鈿埣仓说尼嬉郏@從上述“鄉(xiāng)師”、“族師”等官的職責(zé)中可以得到反映�！鞍哺弧笔前捕ǜ辉Ｖ恕８蝗俗鳛椤叭f民”的一種，自應(yīng)屬于“保息”范圍，只是這已脫離本文宗旨，茲不贅述。
綜上可知，《周禮》所述涉及到社會(huì)保障制度的許多方面。但是，《周禮》所載是否周代的制度？換言之，它是周代實(shí)行過的制度還是僅僅停留在書本上的后人的想像？這在學(xué)術(shù)界是有爭議的。作為一種思想文化遺產(chǎn)，其所設(shè)計(jì)的社會(huì)保障制度具有系統(tǒng)性和現(xiàn)實(shí)意義。作為一種周代的制度，它也具有可操作性，并且我們的確能夠從各諸侯國施行的社會(huì)政策中看到它的影子。因此，雖然不能排除《周禮》社會(huì)保障制度中的理想色彩，但可以認(rèn)為其中的不少舉措確是實(shí)行過的，是周代社會(huì)政策的真實(shí)反映。因此，《周禮》所載社會(huì)保障政策可視為中國古代傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的萌芽。
傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的初步架構(gòu)：《管子》的論述
《管子》一書，據(jù)說是春秋早期管仲所作。不過據(jù)古今學(xué)者研究，該書雖然有管仲的遺教及政教思想影響，但決非管仲的著作，亦不可能是一時(shí)一人所作，而是兼有戰(zhàn)國秦漢文字的一部文集�！豆茏印芬粫此岂g雜，但其中心思想是論述治國平天下的方略。書中對(duì)富國安民、君臣關(guān)系、諸侯國外交、政治與經(jīng)濟(jì)、政治與軍事、政治與教化、法治與禮治、社會(huì)救濟(jì)與福利、人才選拔等問題進(jìn)行了多方面的論述。在先秦諸子的著作中，《管子》對(duì)社會(huì)保障制度的論述比較系統(tǒng)，具有代表性，值得專門予以探討。
《管子》對(duì)社會(huì)保障制度的架構(gòu)是建立在民本思想基礎(chǔ)上的�！豆茏印贰鞍匝浴焙汀鞍孕巍逼�，公開提出“夫霸王之所始也，以人為本”及“齊國百姓，公之本也”的觀點(diǎn)，這較孟子的“民貴君輕”、荀子的“節(jié)用愛民”提法要明確得多。那么，應(yīng)該如何對(duì)待作為立國之本的民眾呢？《管子》主張應(yīng)該為民眾提供足以生存的社會(huì)條件，順應(yīng)民心，從民之欲，給人民以物質(zhì)實(shí)惠，并據(jù)此提出了愛民、利民、富民、惠民的一整套方案。而以社會(huì)救濟(jì)為中心內(nèi)容的社會(huì)保障即是其中的重要組成部分。
《管子》對(duì)社會(huì)保障制度的論述，主要集中在以下幾個(gè)方面：
第一，布興“六德”�！豆茏印の遢o》提出“德有六興”，即厚其生、輸以財(cái)、遺以利、寬其政、匡其急、振其窮。所謂厚其生，是指改善人們生活，如何才能改善人們生活呢？要“辟田疇，制壇宅，修樹藝，勸士民，勉稼穡，修墻屋”；輸以財(cái)，即給人們輸送財(cái)物，要“發(fā)伏利，輸滯積，修道途，便關(guān)市，慎將宿”；遺以利，指給人們提供便利，要“導(dǎo)水潦，利陂溝，決潘渚，潰泥滯，通郁閉，慎津梁”；寬其政，就是實(shí)施寬大的政治，包括“薄征斂，輕征賦，弛刑罰，赦罪戾，宥小過”等內(nèi)容；匡其急，即救人之危急，包括“養(yǎng)長老，慈幼孤，恤鰥寡，問疾病，吊禍喪”等方面；振其絕，即救人之窮困，要做到“衣凍寒，食饑渴，匡貧窶，振罷露，資乏絕”。由上可知，“六德”的重點(diǎn)是要求為人們的生產(chǎn)創(chuàng)造條件、提供幫助，改善人們的生活環(huán)境和生活質(zhì)量，但同時(shí)主張對(duì)老幼貧困之人進(jìn)行生活救助。
第二，行“九惠之教”。《管子·入國》中說到，在剛剛主持國政時(shí)，力行“九惠之教”，即九種惠民的政策。這九種惠民政策包括老老、慈幼、恤孤、養(yǎng)疾、合獨(dú)、問病、通窮、振困和接絕。具體而言：
1.“老老”。在國都和城邑設(shè)立“掌老”之官。規(guī)定七十歲以上的老人，一子免除征役，每年三個(gè)月可得到官府饋贈(zèng)的肉；八十歲以上的，二子免除征役，每月有饋肉；九十歲以上的，全家免役，每天都有酒肉供應(yīng)。這些人死后，君主供給棺槨。平時(shí)則勸勉他們的子弟，精制膳食，詢問老人的要求，了解老人的嗜好。
2.“慈幼”。在國都和城邑設(shè)立“掌幼”之官。凡士民有幼弱子女無力供養(yǎng)而成為拖累的，規(guī)定養(yǎng)三個(gè)幼兒即可免除婦女的征役，養(yǎng)四個(gè)者全家免除征役，養(yǎng)五個(gè)的由國家配備保姆，并發(fā)給兩人份額的糧食，直至幼兒能自理生活。
3.“恤孤”。設(shè)立“掌孤”之官。規(guī)定失去父母、無以為生的孤幼子女，可由鄉(xiāng)黨、朋友及故舊收養(yǎng)。代養(yǎng)一個(gè)孤兒的，一子免除征役；代養(yǎng)兩個(gè)，兩子免征；代養(yǎng)三個(gè)者，全家免征。“掌孤”應(yīng)經(jīng)常了解孤兒的飲食饑寒和身體情況，并予以必要的救助。
4.“養(yǎng)疾”。設(shè)立“掌養(yǎng)疾”之官。對(duì)于聾、盲、啞、瘸腿、半身不遂等身患?xì)埣�、生活不能自理者，官府�?yīng)收養(yǎng)在“疾館”中，供給衣食，直至身故。
5.“合獨(dú)”。設(shè)立“掌媒”之官。和合鰥、寡，使之匹配，予以田宅，使之成家，三年以后才向其征役。
6.“問病”。設(shè)立“掌病”之官。凡士民有病，“掌病”代表國君致以問候；九十歲以上的，每天一問；八十以上的，二天一問；七十以上，三天一問；一般病人，五天一問。對(duì)病重之人，“掌病”應(yīng)向國君報(bào)告，國君親自慰問�！罢撇 边�要經(jīng)常巡行國中，專事了解、慰問病人。
7.“通窮”。設(shè)立“掌窮”之官。對(duì)于無室可居、無糧可食的貧困之人，其鄉(xiāng)黨及時(shí)報(bào)告的，予以獎(jiǎng)賞，不報(bào)告的，予以懲罰。
8.“振困”。兇荒之年，為人傭工者往往得病多亡，因此，應(yīng)該寬緩刑罰，赦免罪人，發(fā)放庫糧進(jìn)行救助。
9.“接絕”。對(duì)死于國事或戰(zhàn)爭的人們，國家應(yīng)撥給一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)，讓其生前友好、故舊負(fù)責(zé)祭祀之事。
如果說“六德”重在改善生產(chǎn)環(huán)境和生活質(zhì)量的話，那么“九惠之教”則著重強(qiáng)調(diào)了對(duì)生活貧困無著以及殘疾之人的生活救助，盡管其中也涉及到改善老年人生活的問題。
第三，荒政主張。《管子》同樣重視荒政問題，從災(zāi)前備荒到災(zāi)后救濟(jì)，提出了一系列設(shè)想。在《四時(shí)》篇中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“治堤防，耕蕓樹藝，正津梁，修溝瀆”、“凍解修溝瀆，復(fù)亡人”、“端險(xiǎn)阻，修封疆，正千伯”等措施，要求搞好農(nóng)田水利建設(shè)，防止災(zāi)害的發(fā)生；《管子》充分認(rèn)識(shí)到兇年饑荒的災(zāi)難性后果，認(rèn)為“粟”是“民之所歸”、“財(cái)之所歸”、“地之所歸”，是生民之本，因此，平時(shí)應(yīng)該重視農(nóng)事，注重倉儲(chǔ)建設(shè)，積谷以備荒，《牧民》篇中說：“凡有地牧民者，務(wù)在四時(shí)，守在倉廩……積于不涸之倉者，務(wù)五谷也；藏于不竭之府者，養(yǎng)桑麻育六畜也”。書中引用管仲的話說：“故王者歲守十分之參，三年與少半成歲。二十七年而藏十一年與少半。藏三之一不足以傷民，而農(nóng)夫敬事力作�！比绱�，則即使天災(zāi)毀壞土地生產(chǎn)，發(fā)生兇旱水澇，“民無入于溝壑乞請(qǐng)者也”。在《輕重甲》篇中，管仲還主張?jiān)O(shè)立公倉以調(diào)節(jié)市場糧價(jià)，打擊富商巨賈屯積糧食坐收暴利的行為，開后世常平倉制度的先河�！段宀丁菲兄赋觯骸皞漯囸~，救災(zāi)害，賑罷露”是安定國家的根本性措施，因此《管子》也非常強(qiáng)調(diào)災(zāi)后救濟(jì)，包括薄征、貸種、散倉粟等舉措，尤其是較早地提出了“以工代賑”的思想。在《侈靡》篇中主張強(qiáng)迫貴族長喪厚葬以提供貧民工作的機(jī)會(huì)；《乘馬數(shù)》篇中更明確提出：“若歲兇旱水ｙì＠④，民失本，則修宮室臺(tái)榭，以前無狗后無彘者為庸。故修宮室臺(tái)榭，非麗其樂也，以平國策（或作“災(zāi)”）也”。這種“以工代賑”方法是一舉多得的荒政舉措，往往為后世所效法。
從成書時(shí)間而言，《管子》與《周禮》約略同時(shí)或相前后，二者并不存在繼承關(guān)系。從內(nèi)容來看，二書均對(duì)先秦時(shí)期國家（西周或諸侯國）的社會(huì)保障政策、制度有所反映，但《周禮》較大程度上記載了當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而《管子》則較多地屬于社會(huì)保障制度設(shè)想。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，《管子》所提出的社會(huì)保障思想和措施比較寬泛，也更為系統(tǒng)，它不僅注重平時(shí)對(duì)鰥寡孤獨(dú)、貧窮老幼等人的救助，更強(qiáng)調(diào)對(duì)生產(chǎn)條件以及人們生活環(huán)境和生活質(zhì)量的改善，不僅主張災(zāi)荒以后對(duì)受災(zāi)之人的救濟(jì)與安撫，更要求政府未雨綢繆，在災(zāi)前采取諸如農(nóng)田水利建設(shè)、積谷備荒等積極措施，以使災(zāi)害減到最小程度。因此，它在不少方面可以補(bǔ)《周禮》所未備，可以說初步構(gòu)建了古代傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的框架，對(duì)古代傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的形成起了積極的促進(jìn)作用。
社會(huì)保障制度的實(shí)踐：諸侯興王成霸的前提
民心向背是政權(quán)存亡、事業(yè)成敗的決定因素。社會(huì)保障的主旨是保障人民的基本生存權(quán)利。因此，實(shí)行社會(huì)保障是爭取民心的重要手段，是安定社會(huì)的有效方法。管仲作為春秋早期的杰出政治家，對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)，因而說“饑者得食，寒者得衣，死者得葬，不資者得振，則天下之歸我者若流水”，稱這是“致天下之民”的最好方法（注：《管子·輕重甲》。）。從歷史上來看，凡是重視社會(huì)保障的，則國家興，反之則政權(quán)亡。夏桀因?yàn)椤岸粸楦�，夏不束ｆū＠⑤，以觀凍餓；弛牝虎充市，以觀其驚駭”，視民命為兒戲，“此桀之所以失其天下也”。相反，商湯“夷疏而積粟，饑者食之，寒者衣之，不資者振之”，于是“天下歸湯若流水”，終于取桀而代之（注：《管子·輕重甲》。）。周文王以夏、商覆亡為鑒，力行仁政，采取關(guān)心保護(hù)鰥寡老幼孤獨(dú)的社會(huì)保障措施，取得民眾的擁戴，使周族實(shí)力趨盛，為武王伐商奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這種歷史的警示作用，是春秋戰(zhàn)國時(shí)期諸侯國力行社會(huì)保障政策的主要原因。
春秋戰(zhàn)國時(shí)期，周室衰微，諸侯并起稱雄，社會(huì)變動(dòng)劇烈。在這樣的背景下，賢明的諸侯為了求生存、圖發(fā)展，并進(jìn)而稱雄圖霸，無不致力于發(fā)展生產(chǎn)、收攬民心、安定社會(huì)，社會(huì)保障是其重要策略之一。齊桓公之所以能成為春秋首霸，與管仲施行“致民”、“安邦”的社會(huì)保障措施有密切關(guān)系�！豆茏印分卸啻翁岬焦苤俳ㄗh齊桓公實(shí)行“振孤寡，收貧病”、“慈愛百姓”的政策，使“饑者得食，寒者得衣，死者得葬，不資者得振”，以此收攬民心（注：《管子·輕重甲》。）。當(dāng)齊桓公成為諸侯霸主以后，在與眾諸侯的盟會(huì)中，還向各國提出了“養(yǎng)孤老，食常疾，收孤寡”的要求（注：《管子·幼官》。）。把自己行之有效的政策推介于別國，足見齊國統(tǒng)治者是何等的重視社會(huì)保障制度了！楚莊王上臺(tái)以后，以ｗěｉ＠⑥敖為相，改革內(nèi)政，也有“老有加惠，旅有施舍”的內(nèi)容（注：《左傳·宣公十二年》。）；莊王還告誡臣僚：“無德以及遠(yuǎn)方，莫如惠恤其民，而善用之”（注：《左傳·成公元年》。），這當(dāng)是莊王成霸的內(nèi)在要因。公元前572年，晉悼公即位，“始命百官，施舍，已責(zé)，逮鰥寡，振廢滯，匡乏困，救災(zāi)患，禁淫慝，薄賦斂，宥罪戾，節(jié)器用，時(shí)用民，欲無犯時(shí)”，“養(yǎng)老幼，恤孤疾，年過七十，公親見之，稱曰王父”。大力實(shí)行社會(huì)保障政策，深得民心，“民無謗言”，達(dá)到了“復(fù)霸”的目的（注：《左傳·成公十八年》，又見《國語·晉語》。）。公元前529年，吳國攻滅楚國的州來，楚令尹子期請(qǐng)求伐吳，剛剛繼位的楚平王認(rèn)為：“吾未撫民人，未事鬼神，未修守備，未定國家”，在這樣的情況下動(dòng)用民力，失敗是不可避免的，因而加以拒絕（注：《左傳·昭公十三年》。）。在楚平王看來，不實(shí)行社會(huì)保障政策，就不能贏得民心；沒有民眾支持，就不能贏得對(duì)外戰(zhàn)爭的勝利。社會(huì)保障政策施行與否，是戰(zhàn)爭成敗、國家興衰的關(guān)鍵所在。為此，他在次年命將軍然丹在宗丘“撫其民”，“分貧振窮，長孤幼，養(yǎng)老疾，收介特，救災(zāi)患，宥孤寡，赦罪戾，詰奸慝，舉淹滯”（注：《左傳·昭公十四年》。），收到了良好的效果。吳王闔閭上臺(tái)以后，“親巡孤寡，而共其困乏”，“勤恤其民，而與之勞逸”，由此得到人民擁護(hù)，“是從民不罷勞，死知不曠”，盡管僻處東南一隅，仍取得“西破強(qiáng)楚，北威齊晉，南服越人”的赫赫功業(yè)（注：《左傳·哀公元年》，《史記·吳太伯世家》。）。越王勾踐身負(fù)亡國之仇，痛定思痛，他采取了一系列收攬民心、富國強(qiáng)兵之策，其中既包括對(duì)貧困孤寡的救助，所謂“越國之中，疾者吾問之，死者吾葬之，老其老，慈其幼，長其孤，問其病”，“施民所欲，去民所惡”，而且還對(duì)多子家庭予以福利補(bǔ)貼：“生丈夫，二壺酒、一犬；生女子，二壺酒、一豚；生三人，公與之母；生二人，公與之餼�！保ㄗⅲ骸秶Z·越語》。）基于這些政策與措施，越國終于滅亡了吳國，并最終成為諸侯霸主。與此形成鮮明比照的是，戰(zhàn)國時(shí)鄒與魯發(fā)生沖突，鄒民坐視長官戰(zhàn)死而不救，這是因?yàn)楣匍L平時(shí)不恤饑民的緣故。凡此可見，賢明的諸侯所以能取得富國強(qiáng)兵、國運(yùn)昌盛甚至稱霸的成就，是與他們對(duì)社會(huì)保障制度功能的充分認(rèn)識(shí)和重視分不開的。某種程度上可以說，社會(huì)保障政策事關(guān)國家存亡，其實(shí)施是諸侯國趨向興盛、進(jìn)而圖霸的必要前提之一。
結(jié)語
綜上所述，民本思想是中國古代傳統(tǒng)社會(huì)保障制度形成的思想基礎(chǔ)。在原始共產(chǎn)主義時(shí)期，人們之間即有相親相愛的傳統(tǒng)，但作為一種政策，社會(huì)保障出現(xiàn)于進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后。從《周禮》、《管子》等古籍記載中，我們可以看出中國古代傳統(tǒng)社會(huì)保障的理念及制度雛形。與此同時(shí)，賢明的國君或諸侯都對(duì)此進(jìn)行了成功的實(shí)踐，從而促進(jìn)了中國古代傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的逐漸形成。以后歷代封建王朝的社會(huì)保障政策，都是在先秦時(shí)期構(gòu)建的社會(huì)保障制度框架內(nèi)實(shí)行的，是對(duì)先秦時(shí)期形成的社會(huì)保障制度的豐富和發(fā)展。
字庫未存字注釋：
＠①原字為貝加周
�。愧谠譃殪昙訒�(huì)
＠③原字為融去蟲加甫
�。愧茉譃殂呒邮�
�。愧菰譃槟炯痈�
�。愧拊制H下加為
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