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走向本土化研究的公共管理：有限性、邏輯與基本關(guān)系
當(dāng)前，中國公共管理本土化研究方面出現(xiàn)了三種傾向，即“啟蒙發(fā)端型”、“概念界定型”和“實證先行型”。其中，啟蒙發(fā)端型側(cè)重于公共管理研究什么和不研究什么、狹義概念和廣義概念的范圍。概念界定型側(cè)重于公共管理是什么和不是什么，內(nèi)涵、外延和基本特征的分析，基本價值的考證和目標(biāo)的確定。實證先行型并不主張在基本概念上爭論，認(rèn)為這是一種無味的學(xué)術(shù)游戲，強(qiáng)調(diào)側(cè)重點應(yīng)該突出公共管理案例的實證分析，譬如公共物品、公共服務(wù)、市場化等方面的問題，最終提出可供公共管理主體參考的方案。三種研究并沒有核心層面的沖突，但由此展開的學(xué)術(shù)爭論日益彰顯，焦點集中在公共管理概念的界定與實證研究孰輕孰重，哪個先行的問題上。筆者認(rèn)為，對普遍意義上的公共管理論理解不透徹、對公共管理解決公共問題的程度如何以及對中國公共管理事實認(rèn)識不清是主要原因。一、有限性與普遍意義上的公共管理理論
肇始于伍德諾·威爾遜的古典行政學(xué)理論、密魯布諾克會議之后的新公共行政理念以及20世紀(jì)80年代后期新公共管理主義，共同構(gòu)成了公共管理理論發(fā)展的軌跡。就其背景而言，這種發(fā)展既是以工業(yè)技術(shù)和信息技術(shù)為代表的科技革命催生的結(jié)晶，也是政治學(xué)與管理科學(xué)成果全球共享的結(jié)果。然而，近20年來，這一發(fā)展變化過程在學(xué)術(shù)界引起的關(guān)注熱潮近乎是一場不同母語之間的學(xué)術(shù)名詞爭論，東西方學(xué)者就其定義所包含的問題進(jìn)行著各不相同的辯論，所牽扯到的詞語包括了“管理主義”、“新公共管理”(NPM)、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業(yè)型政府”等等[1]。這種狀況主要是由于認(rèn)識上的偏誤所導(dǎo)致的。
首先，公共管理理論是有限的理論，不可能解決公共行政學(xué)未解決的問題。公共管理概念的提出是公共行政學(xué)(Public Administration)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，它證明傳統(tǒng)的公共行政學(xué)是一個范圍狹窄的領(lǐng)域，是認(rèn)識的初級階段，但同時是一個不可替代的研究范疇。歐文·E·休斯(Owen E.Hughes)認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政模式基于兩種理論，即官僚制理論和政治行政兩分法；新公共管理理論的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理[2]。這些理論都不能窮盡和包容公共領(lǐng)域的所有事物，所以公共管理理論必然有一定的理論空隙，進(jìn)而導(dǎo)致理論在解決公共問題時留有一定的缺陷。
其次，公共管理理論是依靠一定社會基礎(chǔ)支持的理論。公共管理理念的形成不是學(xué)者們閉門造車的結(jié)果，它首先源自于公共行政思想的發(fā)展、傳統(tǒng)的行政與政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。這些思想的形成不能脫離工業(yè)革命、城市人口銳增、官僚機(jī)器膨脹、經(jīng)濟(jì)財政壓力等背景。20世紀(jì)60年代新公共行政理念的誕生離不開民權(quán)運動以及通過行政改革以使公共行政更為合法化的追求，但所謂的“公共性”并沒有在實質(zhì)上突顯出來。70年代和80年代的新公共管理則是為了解決政府危機(jī)、道德危機(jī)、貧困饑餓、工業(yè)污染、預(yù)算赤字、軍備競賽、失業(yè)等一系列普遍問題而提出來的。當(dāng)時，整個社會日漸明晰了政府的功能和地位，社會各個階層對政府抱有一種新的期望，新公共管理的理論內(nèi)核在建立“企業(yè)型政府”的口號聲中得以完善。到了90年代，人們更是以“治理”為手段、“善治”為結(jié)果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度創(chuàng)新才能增強(qiáng)公共管理的有效性，也普遍認(rèn)同了私有化的積極作用。
可見，西方公共管理理論的發(fā)展是20世紀(jì)西方社會進(jìn)步的結(jié)果。初期的發(fā)展以外部環(huán)境推動為背景，后期發(fā)展則表現(xiàn)為雙重背景的支持：一是理論自身成熟與自我發(fā)育的需要以及學(xué)者們的推動，二是民主政治的成熟、經(jīng)濟(jì)秩序的整合與經(jīng)濟(jì)水平的提高、文化更新和社會制度的變遷與完善。兩者共同促使公共管理理論不斷發(fā)展，并在公共領(lǐng)域顯示出指導(dǎo)效應(yīng)。
第三，公共管理理論是與技術(shù)化水平高度發(fā)展的社會實踐相聯(lián)系的世界的理論。1988年9月舉行的第二次密魯布諾克會議強(qiáng)調(diào)，“不愿意涉及技術(shù)及進(jìn)步，認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步是一種錯誤而不是改善公共服務(wù)的一種工具�！盵3]事實上，公共管理理論發(fā)展與這一時期的技術(shù)進(jìn)步關(guān)系密不可分。科學(xué)技術(shù)革命深刻地影響了作為公共管理主體的各國政府的行為，特別是發(fā)達(dá)國家、技術(shù)領(lǐng)先國家的政府決策，并紛紛在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行以技術(shù)升級換代和結(jié)構(gòu)調(diào)整為主要內(nèi)容的一系列經(jīng)濟(jì)改革。一些學(xué)者清楚地看到，在20世紀(jì)上半葉還被視為經(jīng)濟(jì)增長外生變量的科學(xué)技術(shù)逐步演變成為內(nèi)生變量，科學(xué)技術(shù)知識本身也成了直接參與生產(chǎn)過程中一個可交易的重要生產(chǎn)因素。為了在經(jīng)濟(jì)競爭中立于不敗之地，各國政府大幅度增加研究開發(fā)支出。從另一種意義上講，世界上任何科學(xué)技術(shù)知識的進(jìn)步都是各國政府或者民間有意識地進(jìn)行研究開發(fā)投資活動的結(jié)果[4]。在高技術(shù)的支持下，整個公共領(lǐng)域的實踐也發(fā)生了變革，并不斷涌現(xiàn)出新鮮的案例為日益鮮活的公共管理理論提供佐證。公共管理理論也隨著科技的傳播和全球化趨勢，逐漸從技術(shù)發(fā)達(dá)國家向技術(shù)落后國家延伸，從民主國家向集權(quán)國家延伸，從經(jīng)驗管理為主的國家向政府管理日趨科學(xué)化的國家延伸。它的普遍性原則和各國的公共管理實踐相結(jié)合，構(gòu)成改變各國政府面貌的最有價值的理論。
最后，公共管理理論以解決政府問題為出發(fā)點，逐步向解決社會問題方向靠攏，最終力圖成為解決社會管理問題的核心理論。可以認(rèn)為，公共管理理論的初衷是改變政府的面貌、重新對政府的功能進(jìn)行定位，并不涉及社會問題的解決。如今，公共管理理論仍立足于以政府為主體的管理問題。與傳統(tǒng)行政學(xué)側(cè)重于政府的內(nèi)部管理、內(nèi)在機(jī)制的建立不同，公共管理側(cè)重政府管理的外部關(guān)系的處理，涉及政府并非唯一主體的公共領(lǐng)域。因此，現(xiàn)有的公共管理理論只能解決部分社會問題，它需要與相關(guān)管理科學(xué)密切配合和協(xié)作。當(dāng)公共管理理論最終走向成熟的時候，它將成為解決社會管理問題的核心理論。
二、本土化研究的基本邏輯
本土化研究以什么為邏輯起點？在實踐中，它表現(xiàn)為政府問題的復(fù)雜性以及由此引起的對政府變革的呼聲越來越強(qiáng)烈。在理論層面上，它表現(xiàn)為公共管理思潮的全球化蔓延并深深影響中國的學(xué)術(shù)研究。處于轉(zhuǎn)型期的中國是公共管理實踐和思想相對落后的國家，許多問題的解決都寄希望于公共管理理論的發(fā)展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供給和改善公共服務(wù)的質(zhì)量方面有新的變化；如何有效地全面發(fā)揮市場的功能，依靠市場機(jī)制規(guī)范公共行為、合理配置公共行政資源等等都需要必要的理論支持。由此，本土化研究才能成為一種必然選擇。
1.理論平臺：中國公共管理理論的發(fā)展走的是一條借鑒、吸收、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新的道路，其理論平臺表現(xiàn)在兩個方面：其一，理論構(gòu)建的基礎(chǔ)，即以政治學(xué)理論、組織學(xué)理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與數(shù)學(xué)理論為主體的學(xué)科基礎(chǔ)不容忽視。其二，理論的淵源，即對西方公共管理理論的借鑒，對中國古代公共管理經(jīng)驗的學(xué)習(xí)，對現(xiàn)代工商管理理論合理成分的吸收，其中，把握西方成果發(fā)展脈絡(luò)是前提，總結(jié)古代管理經(jīng)驗和現(xiàn)代公共管理經(jīng)驗是任務(wù)。
2.研究重點：中國公共管理理論成熟的標(biāo)志是首先能夠解決中國公共領(lǐng)域的問題，即解決政府管理中的內(nèi)部問題以及與政府自身相關(guān)的外部問題。在這樣的目標(biāo)下，中國公共管理必須從實證分析入手，并以此為重心展開理論研究，其中包括案例庫的建立與經(jīng)典案例的分析，建立理論
模型與數(shù)據(jù)模型。而對于基本概念的爭鳴、爭議則可以暫且擱置下來，待掌握充分的案例并對每一案例有清醒的認(rèn)識、對其實質(zhì)有真正的把握之后，問題的解決答案就會顯現(xiàn)出來。
這里，一些學(xué)者會產(chǎn)生疑問，理論上的分歧未搞清楚，實證研究如何進(jìn)行呢？其實仔細(xì)分析就會明白，導(dǎo)致爭論的重要原因正是對案例分析不足造成的。雞與蛋，孰先孰后呢？
3.學(xué)術(shù)視角：用多維視野研究公共管理理論是一種理想的選擇，但事實上在理論發(fā)展的初期很難照顧周全。中國公共管理理論應(yīng)該從公共生態(tài)視角切入進(jìn)行研究，原因在于：其一，公共生態(tài)視角符合系統(tǒng)論的觀點，系統(tǒng)的觀點是全面的觀點、聯(lián)系的觀點和平衡的觀點。其二，公共管理的內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系是最基本的關(guān)系，內(nèi)部關(guān)系中的若干要素搭配不合理破壞了公共領(lǐng)域內(nèi)部必要的生態(tài)平衡。這是目前中國公共管理資源浪費的首要原因。同時，外部關(guān)系處理不好，嚴(yán)重地影響了政府職能的轉(zhuǎn)變。在生態(tài)視角下，公共管理內(nèi)部關(guān)系的建立與平衡、要素之間的互動性、基本利益分享、制度與規(guī)則的建立、公共權(quán)力的分享、效益的最大化等方面都可能進(jìn)行深刻的研究。而外部關(guān)系中，政府的定位與重新認(rèn)知、政府與市場的關(guān)系，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、公益物品提供的方式、政府與公民等諸多關(guān)系存在的依據(jù)、發(fā)展變化的動力等都有探討的價值。
4.理論特色：中國公共管理實踐是落后的，實踐經(jīng)驗不足與公共管理理論能夠解決的問題之間還有一定的差距。因此，有效的實證研究與有限的理論選擇相統(tǒng)一，將是中國公共管理理論發(fā)展的必經(jīng)之路。進(jìn)行本土化研究的學(xué)者必須清楚地看到，借鑒工商管理理論和“企業(yè)型”政府范式的選擇并不一定適合中國的實際情況。中國特殊的政治與文化決定了這一點[5]。本土化思維下的中國公共管理重要的是進(jìn)行理論創(chuàng)新，包括研究性質(zhì)、研究領(lǐng)域、理論模型、理論批評等方面的創(chuàng)新。
5.研究意義：隨著公共管理研究隊伍的擴(kuò)大和研究內(nèi)容的深入，中國公共管理的價值不僅僅局限在學(xué)術(shù)領(lǐng)域。以此為契機(jī)，中國行政體制的有關(guān)問題將會從理論層面向?qū)嵺`層面拓展，并在真正意義上推動政府體制、政治體制的改革與發(fā)展。在這一變革過程中，“漸進(jìn)性、平衡發(fā)展、穩(wěn)步推進(jìn)”等特點應(yīng)得到很好的體現(xiàn)。
三、中國公共管理理論的基本關(guān)系
中國公共管理理論面臨的是一個關(guān)系眾多的復(fù)雜管理體系，其中既有內(nèi)部關(guān)系的糾纏，又有外部關(guān)系的掣肘。從目前看，主要表現(xiàn)為：
第一，特殊政治中的“統(tǒng)治”(government)與“治理”(governance)的關(guān)系
學(xué)者們普遍認(rèn)為：“統(tǒng)治”與“治理”是兩個不同的概念，權(quán)威的主體、權(quán)力運行過程中的向度都有所不同，并且，治理也不是萬能的[6]。筆者認(rèn)為，統(tǒng)治與治理代表了兩種權(quán)力傾向。更為重要的是，由此投射出來的行為既是專斷的、單向的，也是平等的、雙向的。統(tǒng)治是工具性的，而治理是方法。一般意義上，統(tǒng)治與治理在理論層面與實踐層面相背離，實踐層面的強(qiáng)勢統(tǒng)治與理論層面的治理呼聲不相兼容。
對于政府主體而言，統(tǒng)治與治理是發(fā)展的兩個階段。在“統(tǒng)治”的理念下，重在研究公共行政的問題，研究政府的內(nèi)部矛盾、權(quán)力的集中、不可替代性與統(tǒng)治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理問題，強(qiáng)調(diào)多中心與權(quán)力的泛化。究竟以“統(tǒng)治”為主還是以“治理”為主？是以“治理”為目標(biāo)還是以“善治”為目標(biāo)？這在目前的政治背景下難以確定。
第二，模糊意義下的成本與效益關(guān)系
公共管理成本與效益是兩個模糊的概念，并不能完全依靠經(jīng)濟(jì)管理與工商管理中的“成本——效益”核算模式來計量，也不是數(shù)學(xué)方法可以統(tǒng)計出來的。一些學(xué)者雖然也以“政府成本”為題立論，但涉及到的只是政府成本存在的基礎(chǔ)、產(chǎn)生與膨脹的原因、政府成本控制的假設(shè)[7]，而沒有給出“成本——效益”的計量方法。這是由于沒有澄清政府成本的實質(zhì)。通常。整個公共管理過程表現(xiàn)出的是部分“成本—收益”可計量與多數(shù)“成本——收益”的不可計量的統(tǒng)一，是部分公共組織的“成本——收益”可計量與大多數(shù)公共組織的“成本——收益”不可計量的統(tǒng)一。這便是公共管理成本的模糊性。特別是，政府成本之外的社會成本更加模糊。社會總動員所需要的成本、公民和商業(yè)企業(yè)自發(fā)產(chǎn)生積極行為的成本都是難以計量的。在收益或者績效方面，收益的不確定性、社會效益的擴(kuò)散性再加上公共管理績效測評手段的不完善性，都使得我們難以精確地測量績效。在時間上，公共管理的部分效益特別是社會效益也是潛在的，它們往往需要很長時期才能顯現(xiàn)出來。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的語言來加以描述。
第三，公共管理目標(biāo)、過程與公共利益的關(guān)系
由對“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理過程的科學(xué)化比追求結(jié)果更為重要。公共管理的目標(biāo)是有層次和階段性的，每一目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的過程之間都有“過程——目標(biāo)”的對應(yīng)關(guān)系，在所構(gòu)成的無數(shù)“過程——目標(biāo)”鏈中，公共利益處于最末端，成為公共管理追求的最高目標(biāo)。
特別需要指出，筆者并不認(rèn)為公共利益是公共管理的核心問題，它只是公共管理的最終目標(biāo)。公共管理的核心問題體現(xiàn)在公共管理的過程中，即對公平、公正、回應(yīng)性、民主與效率等問題的正確解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是團(tuán)體利益（包括集團(tuán)私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解決公共利益問題不是一蹴而就的事情，它需要較長的時間。但無論如何，公共利益的最大化與“滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化生活需要”都是一致的。
第四，松散狀態(tài)下的公民與政府關(guān)系
政府是公共管理的最大主體，公民是公共管理的最大客體。政府對公民負(fù)責(zé)和公民信任政府是公共管理職能得以發(fā)揮的關(guān)鍵。對于特定的政治體制而言，政府只能有一個，而公民團(tuán)體則是分層的；政府與公民的關(guān)系實質(zhì)是政府與不同層級的公民團(tuán)體的關(guān)系。在中國，工人和農(nóng)民是最大的團(tuán)體，工人和農(nóng)民背后是工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩個最大的行業(yè)。維護(hù)工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實體是企業(yè)，它是一類組織，有一定的結(jié)構(gòu)形態(tài)。因此，在政府與企業(yè)的關(guān)系上，政府功能的重新定位將使政府獲得企業(yè)的信賴，也由此在政府與工人之間形成了一種間接關(guān)系。而維持農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實體卻不是一類組織，它沒有結(jié)構(gòu)和形態(tài)，而且非常松散。在政府與這類實體的關(guān)系上，政府沒有信賴的基礎(chǔ)，也由此使政府與農(nóng)民的關(guān)系非常直接�？梢哉J(rèn)為，中國公共管理的最大障礙在于政府與農(nóng)民之間能否建立起良好的信賴關(guān)系，解決中國的農(nóng)民問題、農(nóng)業(yè)問題和維持農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實體問題，將是中國公共管理最終要解決的核心問題。
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