農村人口城市化的現實思考

　　一、加快農民進城的緊迫性
　　我國經濟改革最引人注目的一個變化，就是20多年間有1億農業(yè)勞動力轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員已占農村總從業(yè)人員的30%左右，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)取代國有工業(yè)，成為我國工業(yè)中的主要組成部分。但是，農村勞動力資源的再配置在20世紀90年代中期以后，則逐漸地減緩，并在近幾年因市場變化而出現倒流趨勢。僅1997、1998年兩年統(tǒng)計，從事農業(yè)的勞動力就凈增366萬人，1999、2000、2001年每年至少也有凈增100多萬人。出現上述情況并不意味著資源配置效應的潛力告終。主要依據是：盡管已有大量農業(yè)勞動力轉移到非農業(yè)領域，但由于農村人口和勞動力的迅速增長，留在農業(yè)領域的勞動力還有3億多，同改革初期相比，不但沒有減少，還增加了100多萬。農業(yè)與非農業(yè)的邊際生產率仍然存在較大的差異。但是，我國國民經濟經過20多年高速增長的量變積累，已經呈現質的變化，即絕大部分商品的供給已經滿足或超過市場需求，由賣方市場變成買方市場。大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場導向下經過多年的發(fā)展已經飽和，不再有超常發(fā)展的空間；而高技術含量的生產領域雖然市場廣闊，卻需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行重大結構調整，不可能再以低技術和粗放經營的方式跨進結構升級這道門坎。況且，80%以上分布在村落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于缺乏所必需的公共基礎設施，缺乏技術和管理人才，遠離城市集中地帶，難以再走“離土不離鄉(xiāng)”的道路。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展正面臨著一個調整期，這就不可能再以從前那樣的超常速度增長著。與此相聯系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可納農村剩余勞動力的能力趨于下降。從“七五”期間年均925萬人，降到“八五”期間年均719萬人，降到1996年674萬人，再降到1997年的400萬人。在今后的若干年中，如果不可能出現新的經濟增長點，前面所說的資源配置效應，將在很大程度上不復存在，經濟增長速度將會顯著放慢。
　　我國經濟改革以來的一、二十年間，數以千萬計的農村剩余勞動力轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，并因此帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發(fā)展，但這種替代終究是有限度的。農村人口城市化規(guī)律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉移剩余農業(yè)勞動力與城市化有機地結合起來。國內外的實踐經驗表明，農業(yè)剩余勞動力向非農產業(yè)轉移、農村人口向城市遷移，是現代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移，取得史無前例的進展，但農村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現出極其明顯的不協調。這種不協調的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯系的農村經濟增長速度及農民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協調問題，并使之相互促進，以開創(chuàng)中國剩余勞動力轉移的新階段。
　　要有效地解決我國剩余農業(yè)勞動力的轉移，就必須遵循社會經濟發(fā)展的一般規(guī)律，正確認識和處理市場化、工業(yè)化、城市化和現代化的關系。市場化、工業(yè)化和城市化是推動現代化進程不可缺少的原動力，也是推動農業(yè)剩余勞動力轉移不可缺少的原動力。社會經濟發(fā)展的一般規(guī)律是，伴隨著工業(yè)化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產業(yè)結構變遷引起就業(yè)區(qū)域結構變遷的結果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發(fā)揮作用的結果。我國的工農業(yè)產值結構已由建國初期的3:7轉移為7.5:2.5，而城鄉(xiāng)人口結構乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個相當長的歷史時期中，中國的工業(yè)化是在城鄉(xiāng)隔離的環(huán)境下并且獨立于城市化進行的，使得迅速增長著的剩余農業(yè)勞動力無法被城市二、三產業(yè)所吸收。1952年至1978年，我國城市工業(yè)所能提供的新的就業(yè)崗位只有3723萬個，而同一時期由于人口政策的失誤，全國城鄉(xiāng)勞動力共增加19127萬人，大部分新增勞動力不得不被安置于農村，這就必然嚴重地制約著中國農業(yè)勞動生產率的提高和農村經濟的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進展，并且與工業(yè)（尤其農村工業(yè)）協調發(fā)展的道路基本上打通。這些年來，我國農村工業(yè)化和剩余農業(yè)勞動力的轉移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結果。然而，在依靠市場機制和農村工業(yè)化力量來推動經濟高速增長與剩余勞動力轉移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。
　　　　二、是進小城鎮(zhèn)抑是進大中城市
　　關于我國城市化與城鎮(zhèn)化問題，國內外學術界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮(zhèn)化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮(zhèn)化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國特定條件下城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部，發(fā)展小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農民進城的方式和條件。換句話說，我國農民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉(xiāng)二元結構以及與此相聯系發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略聯系在一起。在城鄉(xiāng)二元結構還沒有被破除的背景下，大中城市的發(fā)展從一開始就同農村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時，又總是同解決農村問題聯系在一起。我國現階段農民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉(xiāng)分離或城鄉(xiāng)分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮(zhèn)區(qū)分為兩個不同類型的社區(qū)。與此相適應，在農民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮(zhèn)這兩種方式。當城市化還沒有基本實現的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮(zhèn)并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內，進小城鎮(zhèn)的人數還會比進大中城市的人數多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮(zhèn)化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農民進城的方式，主要表現為進入大中城市，或進入大中城市的人數遠遠超過小城鎮(zhèn)。
　　我國小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，是源于農村工業(yè)化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農業(yè)勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉移，是采取“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉移方式。剩余農業(yè)勞動力就地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉移，比起舊體制下農民沒有選擇職業(yè)的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態(tài)的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現在剩余農業(yè)勞動力轉移在就業(yè)空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農村，就地轉移。分散性指的是92%的剩余勞動力轉移是分布在村落，向小城鎮(zhèn)集中的不及8%。應當這樣看，即小城鎮(zhèn)建設對帶動我國農村經濟的發(fā)展，還將繼續(xù)發(fā)揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業(yè)自身和外界條件的限制，它們大多數還很難向大中城市集中，而小城鎮(zhèn)的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮(zhèn)的集聚效益差，二、三產業(yè)發(fā)展規(guī)模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度很快，目前總數已突破60000個，但每個城鎮(zhèn)平均人口（指非農業(yè)人口）只有2000人左右，作為吸納農村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉(xiāng)村勞動力和其他資源，可以創(chuàng)造出更高的經濟效益。為了擴大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，提升小

城鎮(zhèn)的檔次，客觀上要求小城鎮(zhèn)建設必須同大中城市的布局和結構調整有機結合起來，例如在與大中城市一定距離內和交通干線附近形成小城鎮(zhèn)群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區(qū)的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮(zhèn)所表現出來的規(guī)模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發(fā)展的可能性。應當認識到，農民進入小城鎮(zhèn)，是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業(yè)崗位，將有很大一部分集中于第三產業(yè)，如果絕大部分人口集中于小城鎮(zhèn)，第三產業(yè)的發(fā)展將嚴重受阻。我國城市化已經演變到一個新的階段，即小城鎮(zhèn)數量擴張已經基本完成，今后發(fā)展的重點應放在提高建設質量上。還應當指出的是，我國經濟增長正由粗放型向集約型轉變，以往在粗放型經濟增長方式下發(fā)展起來的低技術含量的產品市場已經相對飽和，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有相當一部分低技術含量的勞動密集型產業(yè)需要進行技術改造、產品升級、資產重組和產業(yè)轉移，小城鎮(zhèn)是無法滿足這一結構重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行調整所需要的資金、技術、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產業(yè)發(fā)展提供廣闊的市場。統(tǒng)計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產業(yè)的就業(yè)比重高達45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，在繼續(xù)為小城鎮(zhèn)發(fā)展（擴大規(guī)模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發(fā)展大中城市。與此相聯系，農民進城的方式將越來越由集中小城鎮(zhèn)轉向集中大中城市。
　　與農民進城方式相聯系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農民的就業(yè)市場與城市居民的就業(yè)市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、養(yǎng)老制度等方面的差別，轉移到城市的農民還不可能享有城市居民同等的就業(yè)權利和就業(yè)條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業(yè)領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農村勞動力進入城市的就業(yè)限制和歧視，在短時間內還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術密集、知識密集的產業(yè)領域，農民進入的機會也很少。這種制度上的市場結構差異，目前起著緩解進城農民工對城市居民就業(yè)的沖擊力的作用。與此相聯系，我國農村剩余勞動力向城市轉移，其就業(yè)性質一般是屬于非正規(guī)就業(yè)。所謂非正規(guī)就業(yè)，指的是廣泛存在于非正規(guī)部門和正規(guī)部門有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式。它包括非公有部門里的各種就業(yè)門類，和正規(guī)部門里的短期臨時性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務派遣就業(yè)、包生產或服務項目的外部工人等。相對于傳統(tǒng)的國有、集體單位的正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)穩(wěn)定性較弱，流動性較強，加上非正規(guī)部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經歷一個很長的適應性過程，使得這種就業(yè)崗位大都留給進城的農民。
　　　　三、制約農民進城的制度性與結構性障礙
　　農民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農民進城的條件，就必須降低農民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，其中的一個考慮，就是農民進入小城鎮(zhèn)的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農村轉移到城鎮(zhèn)，大約需要三種基本投入：(1)生產資本投入，為創(chuàng)造一個就業(yè)崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮(zhèn)則近乎等于零。在城鄉(xiāng)二元結構體制下，城市居民所享受的而農民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮(zhèn)最少。從這個意義上說，要創(chuàng)造有利于農民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉(xiāng)戶籍上的各種待遇差別（包括就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、養(yǎng)老制度等），實現城鄉(xiāng)一體化。由此可見，為了加快我國農村城市化進程，就必須從根本上突破傳統(tǒng)計劃經濟體制的束縛。在傳統(tǒng)計劃經濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮(zhèn)居民的義務擴大到農民身上。因為農民的大規(guī)模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農民進城，即阻礙農村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，逐步實現城鎮(zhèn)建設市場化，使城鎮(zhèn)化建設從以往政府主導型轉變?yōu)槭袌稣T導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農民進城務工經商，依靠農民自身力量，多渠道籌措城鎮(zhèn)建設資金，解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口集聚、經濟發(fā)展和建設資金三大問題，使城鎮(zhèn)化步入快車道。
　　當前我國農村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，嚴重地滯后于農村城市化的發(fā)展。這就必須逐步改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內容是：逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農村人口，以職業(yè)劃分農業(yè)人口與非農業(yè)人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業(yè)和身份狀況的本來面目，實現城鄉(xiāng)戶口一體化管理。只有改革城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的自由流動和形成全國統(tǒng)一的勞動力市場創(chuàng)造條件。以往那種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，不能適應現代市場經濟發(fā)展的要求，它從制度上堵塞了農村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的自由流動。農村剩余勞動力向城市轉移，不僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業(yè)技能和提高他們的就業(yè)競爭力創(chuàng)造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內容：一是包括養(yǎng)老、失業(yè)保險在內的社會保障體系；二是包括就業(yè)培訓和職業(yè)介紹在內的就業(yè)服務體系。目前我國農村社會保障機制和就業(yè)服務體系嚴重滯后的現象，已經直接影響和制約著勞動力市場功能的發(fā)揮，以及農村剩余勞動力向城市的轉移。這是我國實現農村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現實的情況是，絕大部分農民尚未納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，已經進城的農民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫(yī)療、教育、勞動就業(yè)、養(yǎng)老等方面，身份沒有變化的農民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，出現進城農民又回到農村“人口回流”現象。
　　我國農民進城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時還要受其他非制度性因素的制約，即經濟增長方式轉變和經濟結構調整的約束。世界上那些已經實現工業(yè)化的國家，其剩余農業(yè)勞動力的轉移，基本上都是發(fā)生在經濟粗放型增長向集約型增長轉變之前。也就是說，在粗放型經濟增長階段，工業(yè)規(guī)模急劇擴大，需要勞動力大量增加，為大量剩余農業(yè)勞動力向城市轉移提供良好機遇。當經經濟增長方

式由粗放型向集約型轉變之前，社會上大部分農村人口已經進入城市，大部分勞動力已經在工業(yè)中就業(yè)。此后，國民經濟發(fā)展的基礎，主要不再依靠絕對規(guī)模的擴大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經實現工業(yè)化的國家不同，我國實行的是趕超型的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，即不是發(fā)揮勞動力資源充裕的優(yōu)勢，反而選擇資本密集型的重工業(yè)化為發(fā)展重點。20世紀50年代至80年代這一典型的粗放型經濟增長方式和外延型工業(yè)化階段中，剩余農業(yè)勞動力向工業(yè)轉移，是與工業(yè)中技術、資本和對勞動力排擠同時發(fā)生的，農業(yè)剩余勞動力轉移遇到很大的障礙。
　　20世紀90年代中后期，我國經濟成功實現“軟著陸”以來，宏觀經濟運行發(fā)生很大的變化，經濟增長速度趨向回落。這固然和改革進程的深化以及世界經濟增長放慢有很大的關系，但就國內因素而言，經濟增長方式轉變滯后和經濟結構不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經濟增長建立在經濟增長方式轉變和經濟結構調整的基礎上。但是，與我國經濟轉型相聯系，或由我國經濟轉型派生出來的，則是就業(yè)問題的尖銳性，以及為解決就業(yè)問題所必須應對的就業(yè)模式的轉變。計劃經濟從某種意義上說是一種“短缺經濟”。當我國從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，必定要經歷一個長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計劃經濟向市場經濟轉變，賣方市場向買方市場轉變，市場結構也隨之由以往的供給主導型轉變?yōu)樾枨笾鲗�型。在激烈的市場競爭中，長期在計劃經濟體制下運行的國有企業(yè)，由于產品結構不合理，加上經營機制轉換滯后，大量產品積壓，生產能力嚴重閑置，致使相當一部分國有企業(yè)職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結構性矛盾必將進一步加劇，進而由工業(yè)制造業(yè)本身結構調整所形成的結構性失業(yè)壓力，將會越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統(tǒng)體制下，以低效率為代價的大量隱蔽性失業(yè)顯性化，即轉化為公開性失業(yè)。從提高經濟運行效率，適應市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進步的，從緩解由此帶來的公開失業(yè)壓力的角度，這又是改革所必須付出的機會成本。根據最新統(tǒng)計，目前我國到各地城市打工的農民約有8800萬人，而城市勞動力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業(yè)人數越來越多，不得不采取本地市民就業(yè)優(yōu)先的原則，并采取各種強制性手段限制外來農民工就業(yè)�，F在全國不少城市在招工程序、招工比例、務工的領域、行業(yè)工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴格意義上說，作為我國產業(yè)工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農民工）、我國城市發(fā)展的重要力量，農民工實際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農民；從政治上講，他們不被承認為工人；從經濟上講，他們沒有城市起碼的勞動福利保障。這種產業(yè)工人隊伍隱性化，是不利于國家穩(wěn)定的。應當認識到，盡管農民工在勞動力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強的競爭力，其實際失業(yè)率遠遠低于城市實際失業(yè)率，他們已成為全國各省區(qū)城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，只是沒有被確認為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務，但其生產與生活方式和城鎮(zhèn)勞動力大體相同。為了促進我國結構變革、城市化進程，政府應當制定公平的民工就業(yè)政策，保證農民工的勞動權益、勞動安全和享受與當地城市居民相等的基本公共服務。為此必須改革現行的戶籍制度，實行常住人口申報制和登記制，只要具有勞動崗位（正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)）、合法收入和居住地就可以視為當地注冊人口，并有獲得公共服務的選擇權和公共事務參與權。目前進城農民工的真正后顧之憂是社會保障制度。由于農民工沒有享受到城市的各種保障制度，農民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農民工政策的一個難點。對此，胡鞍鋼教授曾經提出“給戶口置換土地”的設想。即如果農民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應該給其城鎮(zhèn)戶口，讓其享受與城里人同等的權益。即應該根據《勞動法》給其各種社會保障權力，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項保障都應該擁有。與此同時，由于居住地點的改變，農民工就會自動放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財力的限制，已有城市人口的社會保障遠未到位，又要解決近億個進城農民工的社會保障問題，在實踐操作中仍有許多待解決的難題。
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