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小城鎮(zhèn)人口狀況與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革

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小城鎮(zhèn)人口狀況與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革

  小城鎮(zhèn)問題是20世紀(jì)80年代初期中國學(xué)術(shù)界的一個研究熱點(diǎn),主要的研究成果是通過發(fā)展小城鎮(zhèn),用“離土不離鄉(xiāng)”的方式解決中國農(nóng)村的剩余勞動力問題。然而在80年代中后期,隨著“民工潮”的出現(xiàn),“離土不離鄉(xiāng)”的局限顯得突出。近年來政府對城鎮(zhèn)化日益重視,希望通過在小城鎮(zhèn)實施戶籍制度改革,促進(jìn)中國的城鎮(zhèn)化。
  要了解小城鎮(zhèn)對周圍農(nóng)村發(fā)展的作用,了解小城鎮(zhèn)的人口容量,就必須研究小城鎮(zhèn)的人口問題。也只有對小城鎮(zhèn)的人口問題有比較深入的了解,才可能對小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革有清楚的認(rèn)識。
    一、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革進(jìn)程回顧
  農(nóng)村改革后大量的農(nóng)民進(jìn)城謀生。因此1984年國務(wù)院發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》,允許農(nóng)民自理口糧到縣城以下的集鎮(zhèn)入戶居住,發(fā)給《自理口糧戶口簿》。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農(nóng)民的吸引力不大,1990年全國自理口糧人口428萬人,1993年只上升到470萬人[1],出現(xiàn)這種情況的原因可能是小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)缺乏活力。以1993年為例,在自理口糧就業(yè)人口中,從事工業(yè)的占26.7%、商業(yè)的占23.2%、服務(wù)業(yè)的占17.7%、建筑業(yè)的占10.7%、交通運(yùn)輸業(yè)的占6.1%、其他的占15.6%,從這個結(jié)構(gòu)可以看出為小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)服務(wù)的就業(yè)人口占半數(shù)以上。讓農(nóng)民自理口糧到城鎮(zhèn),而小城鎮(zhèn)給農(nóng)民的機(jī)會有限,因此吸引力也有限。
  1992年公安部出臺的《關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》,決定實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度,范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等,對象是外商親屬、投資者、被征地的農(nóng)民。在這一基礎(chǔ)上,1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮(zhèn)戶口”政策,其他大部分地方采取的是“藍(lán)印戶口”這種更加機(jī)動的戶籍政策。藍(lán)印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍,因使用的印章為藍(lán)色而得名。擁有藍(lán)印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益,但是要經(jīng)過若干年后才能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎綉艨凇W钤绮捎盟{(lán)印戶口的以中小城市居多,在一些地方的小城鎮(zhèn)也實行藍(lán)印戶口。藍(lán)印戶口的條件和價值與城鎮(zhèn)的地位是緊密聯(lián)系在一起的,城鎮(zhèn)地位越高,得到藍(lán)印戶口的條件也越高。
  1997年在全國近400個小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)。從1998年開始,各地逐步開放小城鎮(zhèn)戶籍。在這方面,中西部地區(qū)開放的步伐邁得比較大。例如1998年貴州省在10個小城鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn),在貴州省公安廳的《小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定,在小城鎮(zhèn)中有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的生活來源,有合法的固定居所后居住滿兩年,就可以辦理小城鎮(zhèn)的常住戶口,并且不允許收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)。
  2000年中央和國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》,規(guī)定對縣級市市區(qū)及以下的城鎮(zhèn),只要有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民,均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在這一政策的推動下,各地對小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應(yīng)加速。2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》,對小城鎮(zhèn)的戶籍改革進(jìn)一步放寬,至此絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍基本上對農(nóng)民開放了。
  在開放小城鎮(zhèn)戶籍這場改革中,對開放戶籍促進(jìn)城鎮(zhèn)化寄予了太多的希望。其實從1997年開始小城鎮(zhèn)的戶籍試點(diǎn)改革到現(xiàn)在,小城鎮(zhèn)對農(nóng)民的吸引力并沒有明顯的增強(qiáng),沒有出現(xiàn)大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮(zhèn)戶籍以每個600元的價格攤派出售[2]。河南省小城鎮(zhèn)的戶籍開放后,對農(nóng)民的吸引力不大,在一些改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)竟然沒有一個人申報[3]。為什么小城鎮(zhèn)的戶籍改革沒有引起大的反響,這從小城鎮(zhèn)人口狀況可以得到有益的啟示。
    二、小城鎮(zhèn)人口狀況
  關(guān)于小城鎮(zhèn)的人口統(tǒng)計比較混亂,不同的資料來源有出入。資料不一致的一個重要原因是統(tǒng)計口徑問題,按照中國的戶籍管理制度,一個鎮(zhèn)人口的身份至少有兩種類型,農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口,在一些鎮(zhèn)中則可能還有“自理口糧人口”、“藍(lán)印戶口”、“地方城鎮(zhèn)戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本地人和外來人口,而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續(xù)與沒有辦理的兩類。按行政區(qū)劃來劃分鎮(zhèn)人口,時常會產(chǎn)生誤導(dǎo)。因為大多數(shù)小城鎮(zhèn)的管轄范圍都比較大,包含了大量的農(nóng)村,容易夸大小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模。目前小城鎮(zhèn)的范圍界定也有待完善,因為在一些地方,隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展、城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大、農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展,鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村在地理上已經(jīng)連成一片,如果用原來的行政區(qū)域來計算小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模則容易縮小其實際的人口數(shù)量。鑒于上述情況,在本文中對小城鎮(zhèn)人口的描述分析存在一定的局限,只能是一種概況性的介紹。
  表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮(zhèn)人口資料,表1是歷史性的回顧,表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整,缺了接近2000個鎮(zhèn)的數(shù)據(jù),占當(dāng)年全部城鎮(zhèn)數(shù)量的10%。如果比較兩張表的數(shù)據(jù),可以看出兩者之間在平均人口規(guī)模上有比較大的差異,而在平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模上的差異比較小,導(dǎo)致這種差異的原因是統(tǒng)計范圍的不同,前者是用鎮(zhèn)行政區(qū)劃統(tǒng)計,因此規(guī)模偏大,后者用建成區(qū),因此規(guī)模偏小。由于農(nóng)業(yè)人口大部分居住在鎮(zhèn)的建成區(qū)外,用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計導(dǎo)致的差距比較大。又因為非農(nóng)業(yè)人口主要集中在鎮(zhèn)的建成區(qū)內(nèi),所以用行政區(qū)與建成區(qū)不同口徑統(tǒng)計導(dǎo)致的差距相對比較小。上述的兩個資料都有缺陷,但是相比之下用建成區(qū)統(tǒng)計的資料更加符合實際情況。
    表1 部分年份小城鎮(zhèn)基本情況
  附圖
  資料來源:[1]《中國統(tǒng)計年鑒》(相關(guān)年份),中國統(tǒng)計出版社.
  [2]《中國人口統(tǒng)計年鑒》(2000年),中國統(tǒng)計出版社,2000年.
  [3]《中國人口年鑒》(1985),中國社會科學(xué)出版社,1985年.
  根據(jù)表2中的數(shù)據(jù),從60年代初期開始到改革開放前的20年間,全國小城鎮(zhèn)在數(shù)量和人口規(guī)模上長期處于停滯狀態(tài)。改革開放以后,小城鎮(zhèn)的數(shù)量從1980年不足3000增長到1999年接近2萬個,平均每年增長率為10.5%;人口規(guī)模從5693萬增加到37637萬,平均每年增長率也為10.5%。雖然近年來小城鎮(zhèn)有較大的發(fā)展,但是分析一下卻可以看出小城鎮(zhèn)發(fā)展有兩個問題。第一個是作為小城鎮(zhèn)主體的非農(nóng)業(yè)人口,從1980年到1999年的平均年增長率只有2.8%,扣除了人口的自然增長因素,小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮(zhèn)有1.5萬的非農(nóng)業(yè)人口,到1999年平均每個小城鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口不到4000人。小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模的縮小主要有三個原因,一是部分人口規(guī)模大的小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市,二是新增加的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模小,三是因為戶籍制度的限制,大量在小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的“農(nóng)業(yè)人口”沒有被承認(rèn)是非農(nóng)業(yè)人口。
    表2 1999年各地帶小城鎮(zhèn)人口情況    人/個  
地帶 平均人口 平均非農(nóng)業(yè)人口 平均勞動力人數(shù) 平均企業(yè)人員數(shù)
東部   5842   2415      3155      1516
中部   5119   2378  

小城鎮(zhèn)人口狀況與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革

    2489      857
西部   3312   1460      1676      505
全國   5009   2169      2612      1077

  
  說明:①共17260個鎮(zhèn)資料,根據(jù)這些鎮(zhèn)的資料計算,下同。
 、诖吮淼娜丝谥傅氖擎(zhèn)區(qū)的人口。
  資料來源:《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》,中國統(tǒng)計出版社,2000年。
  前幾年大量的縣城轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘校瑢?dǎo)致剩下的小城鎮(zhèn)人口規(guī)模普遍不大,全國大約70%的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模不到5000人,非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模不到2000人。小城鎮(zhèn)人口規(guī)模超過2萬,或非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模超過1萬的小城鎮(zhèn),占全部城鎮(zhèn)的比重在3%左右。從空間的角度看,小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模以東部地帶為最大,中部次之,西部最低。例如東部地帶小城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模比西部高76.4%,東部地帶小城鎮(zhèn)平均非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模比西部高65.4%。根據(jù)17260個鎮(zhèn)的資料,在人口規(guī)模最小的2000個鎮(zhèn)中,約50%在西部地區(qū)。
    表3 1999年各地帶小城鎮(zhèn)人口規(guī)模分布  %
  附圖
  資料來源:《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》,中國統(tǒng)計出版社,2000年。
    表4 1999年各地帶小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模分布  %
  附圖
  資料來源:《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》,中國統(tǒng)計出版社,2000年。
  由于大部分小城鎮(zhèn)人口規(guī)模小,只要增加幾千人就可以讓不少城鎮(zhèn)人口倍增,由此帶來生活環(huán)境惡化,就業(yè)機(jī)會減少等問題,因此短期內(nèi)大多數(shù)小城鎮(zhèn)人口增長的空間不大。
    三、小城鎮(zhèn)人口中實際非農(nóng)業(yè)人口估算
  在前面談到小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中,大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)人口”得不到承認(rèn)為合法的非農(nóng)業(yè)身份,這部分人在目前的城鎮(zhèn)人口中占相當(dāng)大的一部分。同時在部分小城鎮(zhèn)中存在大量的外來勞動力,在有資料的城鎮(zhèn)中,有1226個鎮(zhèn)的企業(yè)中的就業(yè)人數(shù)超過有當(dāng)?shù)貞艏膭趧恿θ藬?shù),表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多,數(shù)量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非農(nóng)業(yè)工作者的身份得到確認(rèn),對城鎮(zhèn)戶籍管理有益,這些城鎮(zhèn)將是戶籍制度改革的最大受益者。
    表5 企業(yè)人數(shù)超過鎮(zhèn)勞動力總數(shù)的城鎮(zhèn)分布  
地區(qū)        數(shù)量(個)    比重(%)
東部        650         53.0  
其中:江蘇     143         11.7  
廣東        148         12.1  
中部        270         22.0  
西部        306         25.0  
其中:重慶     135         11.0  
全國         1226       100.0

  
  資料來源:《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》,中國統(tǒng)計出版社,2000年。
  到底小城鎮(zhèn)中有多少人口應(yīng)該屬于非農(nóng)業(yè)人口,這是無法準(zhǔn)確回答的問題,因為在小城鎮(zhèn)中,有些家庭內(nèi)部的成員可以分別從事農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)工作,也有相當(dāng)一部分人是同時兼職農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)。不過還是可以對目前小城鎮(zhèn)中實際非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模作一大略估計,下面是估計的公式:  
期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口=1.8×(企業(yè)人員數(shù)+勞動力人數(shù)×0.1)

  
  這一公式的基本思路是:第一,按目前中國城鎮(zhèn)的實際情況,每個非農(nóng)業(yè)勞動力供養(yǎng)1.8人(包括勞動力本人在內(nèi));第二,在一個鎮(zhèn)內(nèi)部的勞動力中至少有10%的人是從事行政管理、文教衛(wèi)生、商業(yè)和服務(wù)業(yè),應(yīng)該說10%這一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模,本文稱為期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口。表6是根據(jù)公式計算的結(jié)果,從中可知全國小城鎮(zhèn)中,實際屬于非農(nóng)業(yè)的人口要比統(tǒng)計數(shù)多50%左右,其中東部地區(qū)大約多70%,中西部則在30%左右。要強(qiáng)調(diào)的是這些期望可在小城鎮(zhèn)增加的非農(nóng)業(yè)人口中,70%以上在東部地區(qū)。
  從期望可增加的小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量上看,除了局部地區(qū)之外,小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的增長并非是無限的,它受到小城鎮(zhèn)就業(yè)條件的限制。除了少數(shù)以交通、旅游、集市貿(mào)易為主要產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)之外,大部分小城鎮(zhèn)人口增長在很大程度上受到其企業(yè)發(fā)展的制約,只要沒有一定數(shù)量和規(guī)模的企業(yè)存在,讓小城鎮(zhèn)人口大發(fā)展是空中樓閣。根據(jù)表2中的數(shù)據(jù),全國平均每個小城鎮(zhèn)只有大約1000人的企業(yè)員工。東部地區(qū)多些,平均有1500人左右,西部平均只有500人上下。而從表7的數(shù)據(jù)中可知,全國接近40%的小城鎮(zhèn)中,企業(yè)員工數(shù)量不足250人,在西部地區(qū)這一比重是接近60%。從企業(yè)情況看,目前大部分小城鎮(zhèn)容納大量人口就業(yè)的前景并不樂觀。
    表6 1999年各地帶小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口增長潛力  萬人,%  
地帶  實際非農(nóng)業(yè)人口  期望可增加   期望可增加非
             非農(nóng)業(yè)人口①  農(nóng)業(yè)人口比重②
東部   1935       1309       67.6
中部   1189         334          28.9
西部     620         177          28.5
全國   3744       1820       48.6

  
  注:①期望可增加非農(nóng)業(yè)人口=A類城鎮(zhèn)的期望非農(nóng)業(yè)人口-A類城鎮(zhèn)的實際非農(nóng)業(yè)人口
  A類城鎮(zhèn)指的是:期望非農(nóng)業(yè)人口>實際非農(nóng)業(yè)人口的小城鎮(zhèn)
  B類城鎮(zhèn)指的是:期望非農(nóng)業(yè)人口<實際非農(nóng)業(yè)人口的小城鎮(zhèn)
  ②期望可增加非農(nóng)業(yè)人口比重=期望可增加非農(nóng)業(yè)人口/實際非農(nóng)業(yè)人口
  資料來源:《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》,中國統(tǒng)計出版社,2000年。
    表7 1999年各地帶小城鎮(zhèn)企業(yè)員工人數(shù)規(guī)模分布  %
  附圖
  資料來源:《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》,中國統(tǒng)計出版社,2000年。
  從期望城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口和小城鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模的分析中可以得知,通過戶籍制度改革可以讓一些實際上已經(jīng)在小城鎮(zhèn)工作的人得到戶籍,但是靠這類人口來增加小城鎮(zhèn)人口的作法在東部地區(qū)可以比較有效,在中西部地區(qū)的效果不大
    四、關(guān)于小城鎮(zhèn)人口與小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的幾點(diǎn)討論
  在對小城鎮(zhèn)人口狀況有一定了解的基礎(chǔ)上,可以從人口的角度對小城鎮(zhèn)戶籍制度改革作一點(diǎn)討論。
  首先,小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模普遍太

小,對大多數(shù)服務(wù)行業(yè)來說,根本達(dá)不到許多服務(wù)業(yè)所能生存的“門檻人口”。在這些城鎮(zhèn)中,要依靠企業(yè)中就業(yè)人口的大量增加,拉動服務(wù)業(yè)人口的增加才可能發(fā)展。其實從“自理口糧”人口對小城鎮(zhèn)發(fā)展起的作用有限這一事實,也可以看到開放小城鎮(zhèn)戶籍對大部分小城鎮(zhèn)的發(fā)展幫助有限。
  其次,在市場經(jīng)濟(jì)體制下,人口的流動主要是受到勞動力市場的影響,從目前小城鎮(zhèn)的人口狀況看,大多數(shù)小城鎮(zhèn)的勞動力市場潛力有限。大部分企業(yè)規(guī)模小,容納勞動力的能力極有限。根據(jù)《中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計概要2000》中數(shù)據(jù)計算,在小城鎮(zhèn)中平均每個企業(yè)的規(guī)模12人,其中東部地區(qū)平均16人,中部地區(qū)平均9人,西部地區(qū)平均7人,可以說相當(dāng)部分企業(yè)是處于小作坊的水平。沒有就業(yè)機(jī)會,白給農(nóng)民一個小城鎮(zhèn)戶籍對農(nóng)民沒有實質(zhì)意義。
  第三,目前戶籍制度改革并不限于小城鎮(zhèn),大多數(shù)小城市的戶籍已經(jīng)相當(dāng)開放,甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放,與小城鎮(zhèn)相比,城市的吸引力遠(yuǎn)大得多,而且對石家莊這樣的城市來說,戶籍開放后也沒有出現(xiàn)大量人口涌入的局面。因此只要小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會無法超過城市,那么小城鎮(zhèn)的戶籍吸引力就有限。
  第四,小城鎮(zhèn)戶籍改革的實質(zhì)是什么,目的是什么。根據(jù)目前小城鎮(zhèn)人口現(xiàn)狀,小城鎮(zhèn)戶籍改革的實質(zhì)是承認(rèn)大批在小城鎮(zhèn)工作、生活的人口,他們的身份已經(jīng)不是農(nóng)民,其目的應(yīng)該是方便人口管理。如果把小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的目的定位在促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化上,從前面的分析看,很可能要失望的。
  第五,小城鎮(zhèn)戶籍改革的效果存在地區(qū)差距。在東部地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平比較高,在珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、特大城市的郊區(qū),戶籍改革對小城鎮(zhèn)規(guī)模的發(fā)展會有相當(dāng)大的促進(jìn)作用。相反在廣大的中西部地區(qū),簡單通過開放小城鎮(zhèn)戶籍,甚至是開放城市戶籍,對城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用依然有限。
  收稿日期:2002-1-21;修訂日期:2002-4-3
【參考文獻(xiàn)】
  [1] 中華人民共和國全國分縣市人口統(tǒng)計資料(1990年度與1993年度).北京:群眾出版社,1991、1993.
  [2] 渦陽城鎮(zhèn)戶口大甩賣.北京青年報,1999-9-11.
  [3] 農(nóng)轉(zhuǎn)非受冷淡,河南小城鎮(zhèn)戶籍改革無人喝采,新華社鄭州2001年1月5日電.


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淺談我縣小城鎮(zhèn)建設(shè)08-16

小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)調(diào)研08-24

小城鎮(zhèn)中學(xué)的突圍08-17

小城鎮(zhèn)建設(shè)匯報材料08-24