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關(guān)于21世紀中國市長之探求
一、21世紀中國市長的歷史使命
1、中國城市的特殊地位
中國城市的特殊地位與當代中國城市的基本特點是分不開的。
首先，當代中國的市與西方的city并不是對等的概念。中國的市本身具有特定的政治法律定位。所謂中國的市，是指經(jīng)中華人民共和國民政部批準的建制城市，即它首先是國家的一個行政區(qū)劃概念，而不單純是具有城市功能的城市，中國城市也不與某一學(xué)科定義中的城市完全吻合。照西方的標準，中國許多形成一定經(jīng)濟、政治和文化實體的居民聚集地，都可以稱之為城市，但許多這樣的地方恰恰還不是城市。美國的city一詞可以包含中國全部建制市和建制鎮(zhèn)，而中國的市只是美國City和Municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中國才有建制市663個，而1997年，美國的自治市就達19372個，其中伊利諾伊州（面積為14.6萬平方公里）為最，有1288個自治市。該州人口約為1300萬，平均每個市僅有1萬多人。而與該州面積相等的我國遼寧省，包括副省級市、地級市、縣級市在內(nèi)，同期總共有31個市。美國建制市太多的主要原因，是美國人自建國以來形成的自治傳統(tǒng)，對多地方政府和小地方政府情有獨鐘，從而導(dǎo)致公共行政的極端地方主義傾向。在美國，即便人口只有幾千人，只要公民聯(lián)合向州議會提出納入自治市的申請，大多數(shù)情況都能獲準。
其次，當代中國城市有行政層級之分，西方國家一般沒有這個特點。據(jù)2000年《中國城市統(tǒng)計年鑒》城市行政區(qū)劃和區(qū)域分布表所列，城市行政級別分組有四：即直轄市、副省級市、地級市、縣級市。這四類城市的后三類具有經(jīng)有關(guān)部門核準得到行政升級（直轄市不再升級）、合并以及被撤消的可變性特點。例如，建國初全國設(shè)立直轄市14個，1954年撤消其中的11個，天津直轄市曾一度被撤消降為省轄市達9年(1958-1966)，后又恢復(fù)；1998年又增設(shè)重慶直轄市。此外，直轄市、副省級市和地級市對中央所劃定的若干縣（包括縣級市）分別具有行政管轄權(quán)，此即所謂中國市管縣的市政體制。正是這一體制，使城市的行政范圍延伸到廣大農(nóng)村，不僅其行政范圍十分廣遠，也造成了管轄人口的劇增。僅以1997年為例，我國地級以上城市有226個，按市區(qū)人口統(tǒng)計，年末全國城市總?cè)丝跒?3905萬人，平均每個市只有106萬人；而加上市管縣人口，全國則達89772萬人，平均每個市則有350萬人。1998年重慶建直轄市后，管轄4個縣級市、8個縣和14個區(qū)（其中大多數(shù)為城鄉(xiāng)混合區(qū)），行政管轄總面積為82403平方公里，總?cè)丝谶_3090萬（2000年底），可謂世界“超級城市”之最。
由于我國市管縣體制的建立，使得城市公共管理和公共行政范圍，既包括具備城市功能的城市主體，也包括城市功能在相當長的時間內(nèi)也延伸不到的那些廣大農(nóng)村。這種既管城市，又管農(nóng)村；既管以市民為主體的城市公共事務(wù)，也管以農(nóng)民（也可以叫做廣義市民、虛擬市民）為主體的各行各業(yè)及其公共事務(wù)的城鄉(xiāng)并蓄和城鄉(xiāng)共管，旨在城鄉(xiāng)共同發(fā)展的體制，徹底打破了西方城市建制及其發(fā)展模式，即早期以城鄉(xiāng)對立為前提的發(fā)展，以及20世紀以來對周圍的縣鄉(xiāng)進行兼并的模式。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制造成了城市社會基礎(chǔ)的改變與模糊、公共服務(wù)的拓展以及市政體制運行方式的多樣化。與美國相比，中國的城市是集權(quán)的大政府、大市長（平均要負責(zé)幾百萬人管理與服務(wù)）；而美國則是眾多的小政府、小市長（平均僅負責(zé)1萬人左右的管理與服務(wù)，象紐約、芝加哥等那樣的幾百萬以至千萬人口的超級城市僅有幾個）。必須說，中國市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的好處還是顯而易見的。一方面，它為中國城市的空間擴展從政治上鋪平了道路，而絕不會產(chǎn)生美國城市發(fā)展中與其周圍的縣鄉(xiāng)進行艱難的協(xié)調(diào)而帶來的麻煩。而另一方面，它也為城市的的發(fā)展提供了人力、財力、物力資源上的有力支持。當然，同時它也給城市公共管理和公共服務(wù)帶來新的問題和因素。事實上，世界上沒有任何一個國家的市長們，能象中國的市長要做那么多決策，管理那么多公共事務(wù)，中國的市長在市民與農(nóng)民及其他各階層、群體利益關(guān)系上，需要進行全方位的謹慎權(quán)衡與協(xié)調(diào)，這一切都增加了公共管理、公共行政和公共服務(wù)的復(fù)雜性，特別是造成市長“要有所為，有所不為”的操作難度，同時對市長的公共管理和公共行政藝術(shù)提出更高的要求。中國市長的職能和權(quán)責(zé)范圍有別于西方國家的市長，在某種意義上，中國市長倒象那里的一個省長、州長或郡長。
第三，中國城市的發(fā)展存在較大的不平衡，各城市現(xiàn)代化綜合指標有一定差距。西方國家城市的經(jīng)濟、政治和文化發(fā)展，在20世紀初就已趨于基本平衡。例如，英、美、法、德等國各個城市政府提供的公共政策、公共產(chǎn)品及其服務(wù)水準大同小異，市民的物質(zhì)生活和精神生活所需的主要產(chǎn)品在大多數(shù)城市都能同樣獲得，并不因為城市所在的地理位置而受到很大影響。而我國，由于城市自然條件有優(yōu)劣，資源有窮富，文化素質(zhì)有高低，開發(fā)有先后，歷史活動影響有強弱，不僅使我國城市的分布及規(guī)模存在較大差異，而且東西南北、內(nèi)地、沿海與邊疆各地區(qū)城市，在其基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，科學(xué)技術(shù)與教育發(fā)展水平以及該城市對國家的創(chuàng)造和貢獻等方面都有較大差距。比如，大上海與大西北高原上的某座城市的市民生活質(zhì)量指標不可同日而語。當然，我國各地的市長素質(zhì)、能力、施政藝術(shù)及其管理風(fēng)格也存有較大差異。在進入知識經(jīng)濟和信息時代的21世紀，特別是我國加入WTO以后，我們迫切需要具有與國際慣例接軌的公共服務(wù)，從而為城市功能的充分發(fā)揮和提升找到更廣闊的拓展空間。21世紀向中國城市公共管理提出的巨大挑戰(zhàn)就是，在城市化的進程中，中國各地的城市現(xiàn)代化綜合指標要趨于相對平衡。
第四，中國的城市形象差異。所謂城市形象，即城市這一物質(zhì)實體的外顯，以及包括市民素質(zhì)在內(nèi)的整個城市內(nèi)在精神的展示。城市形象的高低優(yōu)劣跟城市規(guī)模有一定關(guān)系，一般說來，城市大，人才多，創(chuàng)造大，具有聲名遠播的基礎(chǔ)，但明星城市也有中小城市，例如珠海、威海、張家港、中山市等。這些明星城市的形象更多憑仗現(xiàn)代城市綜合指標的人均方面，靠的是基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、市民素質(zhì)的優(yōu)化，以及精神文明建設(shè)的閃光亮點來樹立形象，特別是市長形象對整個城市形象的影響。如果說，作為物質(zhì)實體的城市外在形象是一筆巨大有形資產(chǎn)，那么，作為市民精神和市民綜合素質(zhì)融匯表現(xiàn)的城市內(nèi)在形象，則是一筆巨大無形資產(chǎn)。在一定意義上，市長形象本身也屬于該市的巨大無形資產(chǎn)，體現(xiàn)該市的城市精神，是整個城市形象的重要組成部分。甚至可以說，一個杰出的市長名字本身，就是該城市精神、城市形象以及該城市地位及其影響的代名詞。市長的管理和施政活動及其業(yè)績對整個城市的生存和發(fā)展具有重大意義。例如，薄熙來市長的管理和行政藝術(shù)對大連市城市形象的提升所產(chǎn)生的積極影響，盡管他因某種需要離開了這座城市，但這筆城市無形資產(chǎn)仍然在相當長的時間內(nèi)存在。一個才干超群的杰出市長可以使城市這一巨大有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)增值，而一個低能平庸的或者聲名狼藉的市長卻使該市的城市形象受到損害。21世紀對中國城市形象的要求就是，包括市長形象在內(nèi)的整個城市形象在較高的水準上趨于相對平衡。
2、中國市長的三重身份
在人類社會進入21世紀的歷史時空，中國市長應(yīng)具有三重身份。
其一，市民的政治領(lǐng)
袖。
這里的“政治領(lǐng)袖”，有其特定內(nèi)涵。所謂“政治”即城市公共管理。作為全面負責(zé)城市公共管理、公共行政和公共服務(wù)的城市政府首腦，也理所當然地成為全體市民的政治領(lǐng)袖。市長的身份和職能，既是市民意志的表達，也是國家意志的體現(xiàn)。市長的政治權(quán)威是城市本質(zhì)力量的確證。根據(jù)我國憲法所規(guī)定的市長負責(zé)制原則，市長擁有最高行政決策權(quán)、指揮權(quán)、以及統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)、人事提名和任免權(quán)、最后決定權(quán)和城市最高代表權(quán)。市長的政治和法律地位，具有不容質(zhì)疑的法理性。
在21世紀社會主義市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展中，市長作為市民的政治領(lǐng)袖，其本質(zhì)就是一連串公共服務(wù)。西方公共管理學(xué)家稱這種服務(wù)是最高的和最難的服務(wù)。如何能做到最佳服務(wù)，即市長管理藝術(shù)的最佳探求，諸如城市公共管理社會化和政治發(fā)展民主化方面的創(chuàng)造性舉措等。城市政府改革已向企業(yè)放權(quán)，并繼續(xù)向社會進行一定的放權(quán)，但放權(quán)并非一定是“大社會”、“小政府”、“小市長”和“虛市長”，21世紀的中國城市需要的是強政府和強市長，以及強有力的市民政治領(lǐng)袖。
在中國城市，實際上就存在兩個“市民的政治領(lǐng)袖”，而且各有其成立的依據(jù)。市長和市委書記的權(quán)威是并行不悖的。這里說市長是市民的政治領(lǐng)袖，并非否定中國共產(chǎn)黨的一元化核心領(lǐng)導(dǎo)，而恰恰遵循了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一原則。當然，從政治改革的觀點討論，市長、市委書記這兩個市政角色由一個人擔(dān)任也是可以的。就我國城市公共管理的歷史考察，既有實現(xiàn)這種“合一”的現(xiàn)實社會基礎(chǔ)，也有這種市長與市委書記合一的經(jīng)驗先例。
其二，城市管理的專家。
21世紀的我國市長必須是城市公共管理與公共服務(wù)的專家。
由于城市公共事務(wù)的廣入性，即公共事務(wù)進入城市社會生活領(lǐng)域的范圍廣，涉及面大，造成了城市公共管理和公共服務(wù)的復(fù)雜性。
盡管21世紀的中國市長已不能再象上個世紀80年代和90年代那樣，充當市場規(guī)則的教練員、宣傳員和裁判員，但由于新公共管理浪潮的挑戰(zhàn)，特別是由于“經(jīng)營城市”這一最新理念的提出，市長仍然負有使城市的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)不斷增值的時代重任。在某種意義上，城市也可以視為一個使其有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)不斷增值的大公司，市長則是這個大“公司”的“董事長”和“總經(jīng)理”，21世紀的中國市長盡管不再會對本市各個企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)號施令，但卻要對城市這個虛擬的大“公司”一絲不茍地進行指揮和調(diào)控。也正是在這個意義上，作為城市管理專家的中國市長，一半是英明的政治家，一半是精明的企業(yè)家。
21世紀的市長，必須是“要有所為，有所不為”的行家里手。這要求市長要致力于解決中國城市建設(shè)和發(fā)展的主要問題，把智慧和精力更多地放在城市規(guī)劃、環(huán)境保護、公共設(shè)施、交通與住房，社會治安、社會保障、社會福利以及防災(zāi)減災(zāi)等具體公共管理與公共服務(wù)的完善上，以人為本，不斷提高城市環(huán)境質(zhì)量和市民生活質(zhì)量，有效地協(xié)調(diào)城市包括政府與非政府組織、盈利與非盈利組織在內(nèi)的各種社會組織的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮社會組織的積極作用，使廣大市民更多受益，所謂市長是城市管理的專家的更確切說法，應(yīng)是中國特色的市政管理專家。由于中國的特殊國情和市情，以及深化改革擴大開放的背景，21世紀的中國市長，遠比美國的所謂城市經(jīng)理所面對的公共管理客體及其環(huán)境復(fù)雜。因此，我國市長也要比美國的城市經(jīng)理所要求的素質(zhì)更高，知識更為全面和豐富，其技能更多樣、更高超，其公共行政的方式和手段更加追求卓越。
其三，市民的倫理楷模。
所謂市民的倫理楷模，即市長在其管理和行政活動中，其言行舉止特別是在其與國家、與廣大市民的關(guān)系中所體現(xiàn)出來的精神境界，不僅在較高層次上遵從共產(chǎn)黨員和國家公務(wù)員的道德準則規(guī)范，同時具有超越城市公共行政領(lǐng)導(dǎo)干部一般道德要求的閃光亮點。中國官德傳統(tǒng)，不只是唐太宗式的納諫、包拯式的公正、清廉以及清康熙式的勤政，同時更有當代共和國陳毅市長的禮賢下土，彭真市長的務(wù)實愛民，王鶴壽市長的嚴懲官僚主義。21世紀的市長一定廉潔奉公，忠于職守，敬業(yè)勤政，不說假話，永遠把關(guān)心市民福利、百姓疾苦牢記在心，跟腐敗、墮落、官僚主義作徹底的決裂，從而成為當代世界最清廉、最愛民、最進取、最務(wù)實，最高效的城市首腦。
二、我國市長的培養(yǎng)和塑造
1、大批市長的培養(yǎng)和塑造迫在眉睫
首先，城市化進程的加速推進將提高市長的地位。改革開放20年來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化的巨大發(fā)展，已使沿海和內(nèi)地不少地方出現(xiàn)“農(nóng)村工業(yè)化”的跡象，加之實施 “離土不離鄉(xiāng)”的戶籍政策，結(jié)果一方面西部欠發(fā)達地區(qū)工業(yè)化和城市化在雙低水平線上，一方面東部發(fā)達地區(qū)工業(yè)化水平又高于城市化。正是由于城市化水平的相對滯后，對我國國民經(jīng)濟、科教、文化以及基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)的更大發(fā)展造成一定阻礙。
為此，我國投入巨大資源，全力加速城市化的進程。隨著新建城市的不斷增加，以及原有城市人口及空間的擴張，截止到1999年底，全國城市行政管轄總?cè)丝谶_97426.88萬人（市區(qū)與轄縣合計），其中市區(qū)總?cè)丝跒?6018.47萬人（不是全國城鎮(zhèn)總?cè)丝冢�，分別達到同年全國總?cè)丝?25909萬人的77.3%和20.7%。這就是說，一方面，市長的公共服務(wù)要面對占中國人口絕大多數(shù)的廣義市民，一方面，因建制市的市區(qū)人口（狹義市民）所占全國人口比例相對較低而需要增大。無論從哪一方面考慮，整個國家的公共管理和公共服務(wù)，在很大程度上都是由每個城市具體分擔(dān)和落實的。由此，市長的地位和職責(zé)也必然提高和加重。
其次，是我國加入WTO后，由于全球客商對我國城市投資環(huán)境優(yōu)化的需要，以及與此相連的強化城市公共管理職能改革的必然要求，對市長的綜合素質(zhì)和施政水準的提高也提出了挑戰(zhàn)�？梢哉f，改革開放二十年來，我國城市的市政體制經(jīng)過不斷探索和改革，特別是在市管縣、計劃單列市、區(qū)街體制改革、城市政府機構(gòu)改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)的完善方面，已經(jīng)取得不小的成績，但各城市在市政體制和市政職能的改革中也存在某種缺憾和不足，由于上述大都是一個模式，明顯缺乏創(chuàng)造性和本市的地方特色。實際上，有關(guān)公共服務(wù)的各項改革在與中央精神一致所謂前提下，還是應(yīng)有各地城市的創(chuàng)造性。諸如，怎樣在市場經(jīng)濟條件下，為全體市民提供最有效的公共政策和公共產(chǎn)品；如何處理下放權(quán)力和強化權(quán)力的關(guān)系，把城市政府建設(shè)成一個廉潔的高效率的強政府，而不是城市的弱政府和虛政府；如何完善各類社會組織，協(xié)調(diào)它們之間的利益關(guān)系，并充分發(fā)揮他們的積極作用以及如何改善城市公共管理與公共服務(wù)的運作方式，以促進城市經(jīng)濟的更快發(fā)展和社會的文明進步，市長都要發(fā)揮舉足輕重的作用。
再者，加速推進城市化，是本世紀黨和國家的戰(zhàn)略任務(wù)，也是西部開發(fā)戰(zhàn)略內(nèi)涵的一個組成部分。但西部開發(fā)的城市化不能走傳統(tǒng)的城市發(fā)展老路，也不應(yīng)是一個統(tǒng)一的模式。鑒于各地市長的綜合素質(zhì)、管理和服務(wù)水平的不平衡，特別是西部市長的管理藝術(shù)及服務(wù)水準與發(fā)達城市相比，還有一定差距。21世紀中國市長培養(yǎng)及其能力表現(xiàn)的重大改變，就是市長素質(zhì)和管理水準趨于相對的平衡。為了實現(xiàn)這一目標，西部和全國的市長都要努力學(xué)習(xí)新知識、新理念，學(xué)習(xí)西方國家的新公共管理，以使自身的管理理論及其實踐能力得到提升。政府如何支持西部城市化建設(shè)的市場化運作、科學(xué)技術(shù)進步及
發(fā)展教育怎樣成為西部城市化進程的有力支撐、西部城市經(jīng)濟和社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)如何協(xié)調(diào)、西部城市與東南沿海以及中部城市怎樣合作與互補、如何創(chuàng)造西部城市開發(fā)的新亮點等，所有這些問題都向廣大西部市長以及全國的市長提出了挑戰(zhàn)。
2、市長選任的歷史回顧
1982年憲法規(guī)定實行市長負責(zé)制后，市長職能有明顯的增強和擴大，特別是從1983年開始，中央有關(guān)部門舉辦了數(shù)屆市長研究班，對市長素質(zhì)和服務(wù)水準的提高，產(chǎn)生了深刻的影響，并有力地推動了城市領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)管理理論的風(fēng)氣。80年代中期李鐵映同志的關(guān)于“研究城市學(xué)，建立社會主義城市”，“現(xiàn)代城市是一個大系統(tǒng)”的理論；包頭市市長烏杰同志關(guān)于城市研究的系統(tǒng)辯證思維及其城市管理理論和實踐，以及同期許崇德、夏書章、徐理明等專家學(xué)者對市長職能及市長形象的探討，都具有一定開創(chuàng)性，可謂城市公共管理現(xiàn)代化和市長建設(shè)現(xiàn)代化的輿論先聲。由于種種原因，或許說關(guān)于市長選任的科學(xué)化和制度化，以及市長（包括副市長）的職能范圍及其權(quán)責(zé)內(nèi)容，在立法上是否應(yīng)加以明確等課題，在上個世紀最后幾年還未來得及深入探討。
3、市長的任職資格——全才加通才的水準
市長資格形象的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)應(yīng)包括：以馬克思主義信仰、鄧小平改革開放理論以及“三個代表”重要思想的把握為依據(jù)的政治素質(zhì)、以城市建設(shè)和管理知識為核心、以城市政治、經(jīng)濟、文化等各領(lǐng)域知識的融會貫通為基礎(chǔ)的綜合知識素質(zhì)、以戰(zhàn)略頭腦和開拓創(chuàng)新意識以及組織能力等因素為前導(dǎo)的綜合能力素質(zhì)。市長資格形象，包括智商素質(zhì)，也包括情商素質(zhì)；既有身體素質(zhì)，也有心理素質(zhì)，同時也包括上述綜合素質(zhì)的外部表現(xiàn)形式，諸如市長的談吐、舉止風(fēng)度、人格魅力方面。市長資格形象，是服從21世紀中國市長的三重身份（城市廣大市民的政治領(lǐng)袖、城市管理的專家、市民的倫理楷模）需要的政治素質(zhì)、綜合知識素質(zhì)、綜合能力素質(zhì)及其外部表現(xiàn)有機融合的統(tǒng)一體。當然，市長的任職資格形象，必須符合干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，這是選任黨和國家各級各類干部的普遍原則。但這一方針和原則，在干部隊伍的不同領(lǐng)域，還應(yīng)有其特定內(nèi)涵。
所謂“全”即全面，知識面寬，可以涵蓋城市社會生活運行的各個領(lǐng)域；所謂“通”就是將城市建設(shè)和管理知識同文理工科知識、政治與經(jīng)濟方面的知識、社會與藝術(shù)等方面的知識融會貫通。全才和通才市長的必要性就在于，城市公共管理與服務(wù)本身就涉及城市政治、經(jīng)濟和文化的諸多方面。西方學(xué)者關(guān)于公共政策與公共行政的區(qū)別的論述，對全才和通才市長的必要性給我們做了經(jīng)驗性的提示。澳大利亞著名政治學(xué)家和公共行政學(xué)家歐文．E．休斯認為，公共政策分析人士是一群與眾不同的人，他們更加關(guān)注分析的方法和數(shù)字，而公共行政是有才華的業(yè)余者的領(lǐng)域，這個領(lǐng)域需要通才，英明和有效的統(tǒng)治與任何一種方法和統(tǒng)計都無關(guān)。無疑，休斯的觀點含有偏激成分，因為在公共管理上所表現(xiàn)的任何所謂“天才”，都不可能是天上掉下來“靈感”，英明的和有效的管理一定要有科學(xué)的思維和經(jīng)驗的積淀為前提，而“經(jīng)驗”基本上是可以用統(tǒng)計學(xué)等科學(xué)方法驗證的。
新世紀大批“全”“通”市長的產(chǎn)生，將使城市管理更科學(xué)、更文明、更高效，同時也徹底改變傳統(tǒng)的大智若愚的賢者模式，從而推動和促進城市管理主客體的全面發(fā)展與自我完善。至于，任職前的市長資格形象到底要具備那些知識，其全面和貫通達到什么程度，其細化標準如何，國民教育如何適應(yīng)市長培養(yǎng)和市長資格形象的塑造，則需要有關(guān)部門和專家包括廣大市民深入探討和論證。
市長資格形象的全才與全通，實際也是對市長的專業(yè)化要求。所謂市長的專業(yè)化，即市長工作內(nèi)容的專業(yè)化，它是基于國家公共管理與公共服務(wù)的分工要求，以及市長任職所必須把握的知識和技能的普遍要求，對市長職能及其權(quán)責(zé)內(nèi)容所作的明確規(guī)定。這就是說，全國的市長所從事的工作具有同類性，具有相同的職能和權(quán)責(zé)。當然，市長的專業(yè)化需用立法（法律、法規(guī)、行政規(guī)章）形式明確地固定下來�！叭薄ⅰ巴ā笔虚L的任職，是21世紀市長專業(yè)化的必要條件之一。
必須說，目前我國“全才”和“通才”的市長還很少，至于在任職前符合上述市長資格形象要求的則更少。因此，市長選任前的綜合素質(zhì)培養(yǎng)問題就顯得十分必要和緊迫。21世紀的中國市長是需要特殊培養(yǎng)的，包括學(xué)校培養(yǎng)和實踐培養(yǎng)，不能全靠干中學(xué)。所謂“干中學(xué)”，是共和國大規(guī)模建設(shè)初期，各種人才奇缺，黨和國家迫不得已而采用的一種人才應(yīng)急手段，在進入知識經(jīng)濟時代和信息時代的21世紀，為了廣大城市有更科學(xué)、更文明、更高效的公共管理，為了給廣大市民帶來更多福祉，“全才”和“通才”市長產(chǎn)生的第一環(huán)節(jié)，就是進行科學(xué)地特殊培養(yǎng)。
4、市長培養(yǎng)的途徑和方法——學(xué)校培養(yǎng)加實踐
本文認為，對未來市長進行科學(xué)的特殊培養(yǎng)，可采用高等學(xué)校前期培養(yǎng)與社會實踐相結(jié)合的方法進行。其做法就是，在國家指定的高等學(xué)校的院、系設(shè)“市長專業(yè)”，學(xué)制可長一些，或者把本科教育和研究生教育銜接起來，招生對象可基本確定在有幾年工作經(jīng)歷的公務(wù)員范圍。學(xué)生在指定課程修滿，考試合格，可頒發(fā)市長專業(yè)畢業(yè)證，作為選任市長的資格證書。市長專業(yè)畢業(yè)生可到市黨政部門應(yīng)聘公務(wù)員，經(jīng)一定期限的實踐鍛練后，可參加市長等級序列最低一級的考核，以后可根據(jù)情況參加市長序列中較高級別的考核。市委所通過的市長候選人提名，須從持有市長專業(yè)畢業(yè)證并通過實踐考核的公務(wù)員當中確定。為此，國家應(yīng)有相應(yīng)的立法保證。在上個世紀，市長這一職務(wù)幾乎可以由來自任何從業(yè)領(lǐng)域的干部擔(dān)任，其經(jīng)歷和閱歷也是各有千秋，絕大多數(shù)市長沒有受過公共管理專業(yè)的高等教育培養(yǎng)。
由于未來的市長具有共同的前期專業(yè)培養(yǎng)經(jīng)歷，為“全才”“通才”市長的選任以及市長管理藝術(shù)的完美表現(xiàn)打下良好的基礎(chǔ)，市長職能也將得到更充分的發(fā)揮。這跟交響樂團的指揮基本來自音樂學(xué)院指揮專業(yè)的畢業(yè)生相類似，又如當司機必須要有駕駛證一樣，獲得駕駛證書的人可以不開車，但開車必須要有駕駛證，當然，需要獲得市長專業(yè)畢業(yè)證書的城市領(lǐng)導(dǎo)干部還應(yīng)有：副市長、市政府秘書長、市長助理，市長秘書、市委書記、副書記及其他市委常委，市人大常委會主任、副主任，以及至少三分之一以上的市人大常委。這樣做，可以為市長的管理和施政活動，進行更有效的配合和監(jiān)督。在上個世紀，各種市政會議的出席人，常常對自己陌生或知之甚少的領(lǐng)域中的提案也要進行討論和表決，不得已受別人意志左右，議決中的從眾現(xiàn)象，實是出于無奈。在21世紀，由于全才全通的城市公共管理者不斷增多，市長職能以及整個城市公共服務(wù)水準都將會有劃時代的改觀。
市長的專業(yè)化培養(yǎng)以及“市長資格證書”的頒發(fā)，是21世紀中國的一項艱巨而偉大的任務(wù)。
截止到2000年底，我國城市總數(shù)已達663個，建制縣為2074個。按我國入世及城市化進程加速的發(fā)展趨勢，在21世紀前20年將全國縣城總數(shù)的一半（1037個縣城）升格為市是極有可能的。這樣，在2020年全國將有1700個城市
。假定每個市有市長1名、副市長平均5名，我國將有1.02萬個正、副市長任職。按20年換屆4次，新任和連任概率為50%計，全國需有2.04萬個正、副市長先后任職或連任。同時，需要獲得“市長證”的市領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量也會成倍擴大。假定，市政府正副秘書長、市委書記和副書記、市人大正副主任等領(lǐng)導(dǎo)，按每個市平均各10名計，每個市將另增30名領(lǐng)導(dǎo)干部持市長資格證書上崗；這樣，需獲“市長證”的城市三大班子領(lǐng)導(dǎo)則增加5.1萬人（市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員需持市長資格證書的人數(shù)未計）。依照前面換屆4次，新任和連任概率為50%計，需獲市長資格證書的市領(lǐng)導(dǎo)干部又將增加10.2萬人，再加上前面的新任和連任的正、副市長2.04萬人，總計需持“市長證”的城市公務(wù)員數(shù)量可達12.24萬。如果每個市政領(lǐng)導(dǎo)崗位有3個競爭者，那末，本世紀前20年將有36.72萬人應(yīng)持“市長資格證書”。
我國有十幾億人口，在本世紀前20年，廣義市民，即城市行政管轄范圍的全部人口所占全國總?cè)丝诘谋壤^80%的條件下，全國城市幾千萬公務(wù)員隊伍中，有幾十萬人持市長專業(yè)畢業(yè)證書不能算多。雖然持有“市長證”者不一定能被選任為市長和副市長，但持有“市長證”的大多數(shù)人將在市政領(lǐng)導(dǎo)崗位以及城市建設(shè)和管理的其他崗位上工作，這對加速和正在實現(xiàn)城市化的我國，的確是件好事，它將改變和優(yōu)化城市公務(wù)員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)；并使其公共管理、公共行政、公共服務(wù)水準進一步提高，同時也將進一步強化和完善城市領(lǐng)導(dǎo)干部及全體公務(wù)員的競爭機制。
由于市長在現(xiàn)代城市公共管理、公共行政和公共服務(wù)的核心地位和作用，市長必然成為城市管理者中一種極為重要的職務(wù)和職位，同時它也應(yīng)成為一種職業(yè)。長期在市長的崗位上工作，使市長的工作成為一種穩(wěn)定的職業(yè)，即市長的職業(yè)化，本文認為，應(yīng)提倡市長的職業(yè)化，這是我國市長建設(shè)的發(fā)展方向。市長作為一種職業(yè)，市長的任職、晉升以及工作調(diào)動還應(yīng)是市長或副市長，盡管變動后的職務(wù)行政級別或相同或不相同。當然，也不排除在某種特殊情況下，優(yōu)秀的在任市長因國家需要，選任其它崗位。市長的職業(yè)化，還應(yīng)有嚴格的市長職稱制度相配合，市長既是一類職務(wù)，同時也是一種職稱，市長職稱還應(yīng)有序列化等級，比如，設(shè)見習(xí)市長、候補市長、一級市長，二級市長、三、四、五、六、七、八級等級別以及榮譽市長等稱號。同時，市長任職也應(yīng)實施程序化。諸如，其職務(wù)與職稱可以一起晉升的情況和條件，晉升職稱而不升職務(wù)的情況和條件，市長職稱和職務(wù)可越級晉升的情況和條件，市長的職務(wù)和職稱的高低極限及其相互關(guān)系、晉升細則，市長連任的晉升規(guī)定，以及晉升程序與選舉、任命怎樣結(jié)合等，這一系列的問題的回答都應(yīng)通過有關(guān)部門和專家的科學(xué)論證，并從立法上加以明確和保障。
必須說，市長任職的穩(wěn)定性也是與市長的職業(yè)化緊密相關(guān)的一個問題。一方面，市長的職業(yè)化是市長任職的穩(wěn)定性的基礎(chǔ)；另一方面，市長任職的穩(wěn)定性也是市長職業(yè)化的保障。這是因為，城市的建設(shè)與管理的最優(yōu)化不是一朝一夕之事，而是長期的艱巨的事業(yè)，培養(yǎng)和塑造市長亦是長期而艱巨的工作；此外，杰出市長的形象魅力的產(chǎn)生和增強，及其影響的擴大需要一定時間；市長的管理和服務(wù)經(jīng)驗的積累及其業(yè)績創(chuàng)造，也需要一定時間；而保證市長施政方針的連續(xù)性，以及由于市長工作出現(xiàn)某種失誤而改正錯誤、檢驗和評價市長的功過，都需要一定時間。據(jù)此，我們完全有理由主張市長任職的穩(wěn)定性。上個世紀，許多市的市長走馬燈似的頻繁變換，有的市甚至在八年之中，竟換了六任市長，盡管不少市的市長任職變動，也有其合理性，但在許多情況下給城市建設(shè)和發(fā)展所造成的負面影響也不可低估。當然，這樣的故事不應(yīng)在21世紀重演。為此，我們主張市委在市政府班子換屆進行市長的提名時，應(yīng)支持、鼓勵市長連任，由此保證和促進市長任職的穩(wěn)定性。
三、結(jié)語
21世紀，是我國社會主義市場經(jīng)濟將在更高水平上發(fā)展并完成城市化進程的時代。由于西方國家新公共管理浪潮的挑戰(zhàn)，以及WTO規(guī)則廣泛而深刻的影響，我國城市公共管理與公共服務(wù)也正在實現(xiàn)與國際慣例的接軌，完成城市公共管理劃時代的變革。當然，作為城市化進程和城市現(xiàn)代化建設(shè)組成部分的市長建設(shè)也應(yīng)與時俱進，但我們不能步西方市長的后塵。美、英、法、德等西方國家的市長并非十全十美，也有不少弊端。西方國家的強市長等市長形式以及正在實施的新公共管理，對我國的市長建設(shè)以及城市管理觀念、管理手段的變革具有一定借鑒意義，但由于中國國情和市情的特殊性，我們對此也只能是批判地學(xué)習(xí)和借鑒。按照小平同志的預(yù)言，21世紀中葉我國有望實行市長普選，但也絕不會是美國那種市長競選，而是具有中國特色的市長選任制度。按照“三個代表”重要思想要求，我國市長理應(yīng)是先進生產(chǎn)力和先進文化前進方向的代表，也是我國最廣大人民群眾利益的代表。我國市長的使命和責(zé)任重大，一大批高素質(zhì)符合新世紀要求的優(yōu)秀市長的培養(yǎng)是當務(wù)之急。市長職能的發(fā)揮及其政績不僅要影響省、自治區(qū)及國家機關(guān)、部門的管理績效，同時也為我國2萬多小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)長形象樹立了榜樣。由于新世紀我國市長全才和通才素質(zhì)的提高，以及市政體制改革的不斷完善，市長的管理藝術(shù)水準及其職能發(fā)揮將從整體上趨于平衡。中國的市長們將在繼承其優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，充分顯示其人格魅力，從而使市長形象大大超越西方市長。21世紀的中國市長應(yīng)該更加謙虛謹慎，鞠躬盡瘁地為廣大市民服務(wù)；同時，也要在公共服務(wù)的技藝上更上一層樓。當然，億萬市民及全國各界各階層人士也應(yīng)理解市長、愛護市長，支持21世紀中國優(yōu)秀市長的培育和塑造。按照“三個代表”的要求，中國市長要在新的時代為世界城市公共管理理論及其實踐做出較大貢獻。
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