工商推行反壟斷執(zhí)法維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)做法

　　水、電、煤、氣等行業(yè)與人民群眾生活密切相關(guān)，然而由于它們的獨(dú)占地位，限制競(jìng)爭(zhēng)、侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的違法行為在不少地方頻頻上演。為了維護(hù)廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，按照國(guó)家工商總局《關(guān)于繼續(xù)深入開展對(duì)壟斷性行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為專項(xiàng)整治工作的通知》要求，我市各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)自去年以來深入開展了專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。由于部署得當(dāng)，執(zhí)法行動(dòng)積極，重點(diǎn)明確，有效地遏制了這些行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的蔓延。

　　一、基本做法

　　在此次專項(xiàng)行動(dòng)中，我市工商機(jī)關(guān)重點(diǎn)對(duì)供電、供水、供氣等壟斷性行業(yè)限制用戶購買和使用其提供的或指定的商品，強(qiáng)行向用戶收取用水底度費(fèi)，強(qiáng)制他人接受其服務(wù)或指定的經(jīng)營(yíng)者提供的延伸服務(wù)等限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行了查處。行動(dòng)中，全市工商系統(tǒng)共依法查處了資興市地方電力集團(tuán)公司無照從事保險(xiǎn)代理及強(qiáng)制用戶購買其提供的不必要商品案、臨武縣供排水公司強(qiáng)行向用戶收取底度費(fèi)案等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件6件，案值800余萬元。我們的做法是：

　　一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。市、縣二級(jí)均成立了由分管局長(zhǎng)親自抓、公平交易部門具體抓的反壟斷執(zhí)法專門工作班子。20__年4月，為貫徹國(guó)家總局和省局關(guān)于繼續(xù)深入開展反壟斷專項(xiàng)執(zhí)法工作的精神，我局迅速召開了壟斷行業(yè)專項(xiàng)整治工作會(huì)議，對(duì)整治的重點(diǎn)、范圍、時(shí)間、要求均作了全面的部署和安排，明確了工作任務(wù)和查處重點(diǎn)，制定實(shí)施方案，并建立和落實(shí)了反壟斷執(zhí)法工作目標(biāo)責(zé)任制。

　　二是大力宣傳。為加大宣傳力度，我局繼續(xù)在湖南公共頻道、__日?qǐng)?bào)、__電視臺(tái)開設(shè)《維權(quán)》、《消費(fèi)前沿》等專欄對(duì)反壟斷執(zhí)法的重點(diǎn)進(jìn)行宣傳報(bào)道，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，市縣兩級(jí)工商部門都向社會(huì)公布了舉報(bào)電話、投訴網(wǎng)站，暢通、拓展案件線索渠道。各地充分利用廣播、電視、報(bào)刊以及墻報(bào)、黑板報(bào)、標(biāo)語橫幅等各種宣傳工具廣泛宣傳《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等有關(guān)反壟斷法律法規(guī)，引導(dǎo)新聞媒體對(duì)壟斷性行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為和行政性壟斷行為進(jìn)行輿論監(jiān)督，宣傳工商部門反壟斷執(zhí)法工作成績(jī)，擴(kuò)大社會(huì)影響，樹立執(zhí)法權(quán)威，并對(duì)依法查處的社會(huì)反映強(qiáng)烈、與人民群眾生活密切相關(guān)的典型的限制競(jìng)爭(zhēng)案件進(jìn)行公開曝光。同時(shí)，我局確定了一批支柱企業(yè)或優(yōu)勢(shì)企業(yè)作為聯(lián)系點(diǎn)，宣講和交流《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，幫助企業(yè)運(yùn)用法律武器，進(jìn)行合法有效的競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)也將在市場(chǎng)拓展中發(fā)現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為及時(shí)反饋到工商部門，便相關(guān)違法行為得以制止和查處。我局還與市糾風(fēng)辦聯(lián)合召開公用企業(yè)、依法具有獨(dú)占地位的企業(yè)與消費(fèi)者的座談會(huì)，針對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)形式和危害性進(jìn)行交流，不少企業(yè)主動(dòng)整改，還請(qǐng)工商機(jī)關(guān)和消費(fèi)者進(jìn)行監(jiān)督和回訪，收到了良好的社會(huì)效果。

　　三是開展培訓(xùn)。面對(duì)反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域的不斷拓展和執(zhí)法對(duì)象的日益復(fù)雜，沒有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力很難做好執(zhí)法辦案工作。為此，我局通過采取“走出去、請(qǐng)進(jìn)來、專題研論會(huì)、以會(huì)代訓(xùn)、以案說法”等多種形式，對(duì)全市公平交易系統(tǒng)一線執(zhí)法人員進(jìn)行大力培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)研討《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)，并將相關(guān)案例的辦案經(jīng)驗(yàn)及時(shí)進(jìn)行總結(jié)、交流和推廣，以點(diǎn)帶面，進(jìn)一步提高了隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和反壟斷執(zhí)法水平。我局專門邀請(qǐng)省局公平交易分局副局長(zhǎng)嚴(yán)浩波和政策法規(guī)處副處長(zhǎng)楊序清來郴授課，釋疑解惑，使廣大一線執(zhí)法人員受益匪淺。

　　四是查辦大案。與民相關(guān)的壟斷性公用企業(yè)始終是我局反壟斷執(zhí)法的重點(diǎn)。20__年3月17日，我局接到群眾舉報(bào)，反映資興市地方電力集團(tuán)公司在未告知并征得用電戶同意的情況下，強(qiáng)行收取用電保險(xiǎn)費(fèi)。我局當(dāng)即成立專案組進(jìn)行立案調(diào)查。在兩個(gè)多月的調(diào)查中，執(zhí)法人員通過對(duì)當(dāng)事人用電戶，__市物價(jià)局及資興市物價(jià)局有關(guān)文件，資興電力用電業(yè)務(wù)宣傳資料，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司資興支公司供（用）電責(zé)任保險(xiǎn)單，當(dāng)事人劃轉(zhuǎn)保險(xiǎn)金的進(jìn)帳單，當(dāng)事人提供的用電責(zé)任保險(xiǎn)金明細(xì)帳等大量證據(jù)的核查，終于查明，當(dāng)事人資興市地方電力集團(tuán)公司在未取得經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)許可證和未告知并征得用電戶同意的情況下，于20__年11月開始為中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司資興支公司代理供用（電）責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)其供電用戶按城鄉(xiāng)居民生活用電0.01元/kwh、某他各類用電0.006元/kwh的標(biāo)準(zhǔn)收取保險(xiǎn)費(fèi)，并計(jì)入電價(jià)。截至20__年

　　5月12日止，其共代收供（用）電責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)92萬多元，尚余9萬多元列入其他應(yīng)付款——用電責(zé)任保險(xiǎn)賬目。工商部門依據(jù)《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十四條第一款和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十三條之規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人作出了行政處罰。同時(shí)，我局根據(jù)群眾提供的線索，順藤摸瓜，又分別對(duì)安仁縣電力局和湖南郴電國(guó)際發(fā)展股份有限公司永興分公司無照從事保險(xiǎn)代理及強(qiáng)制用戶購買其提供的不必要商品的限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行立案查處，分別對(duì)兩公司作出行政處罰，責(zé)令其立即停止違法行為并處以罰款。工商部門還對(duì)臨武縣供排水公司自1987年以來，對(duì)單一用水戶實(shí)行按底度數(shù)（15噸/月）標(biāo)準(zhǔn)收取水費(fèi)的行為進(jìn)行了規(guī)制和處罰。

　　二、存在的困難和問題

　　查處公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為，雖然是法律和國(guó)家賦予工商部門的法定職責(zé)，有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和有關(guān)規(guī)章為法律依據(jù)，但是工商部門在查處中，也存在不少的困難和問題。依法查處難、調(diào)查取證難、處罰執(zhí)行難，直接影響到工商部門執(zhí)法的力度。

　　一、依法查處難。工商部門在執(zhí)法中普遍感到依法查處難。一是執(zhí)法主體不統(tǒng)一。雖然《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《保險(xiǎn)法》、《價(jià)格法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《電信條例》等法律法規(guī)都有禁止壟斷行為的條款，但對(duì)執(zhí)法主體卻有不同的規(guī)定，有權(quán)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的機(jī)關(guān)達(dá)10多家。由于執(zhí)法主體不統(tǒng)一，造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度不一，執(zhí)法效果、執(zhí)法的嚴(yán)肅性受到影響，且分散了執(zhí)法力量，造成責(zé)權(quán)脫節(jié)。二是法律責(zé)任不健全。①隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1993年底頒布實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》有些條款明顯缺乏操作性，且法律條款高度抽象和概括。如對(duì)壟斷的規(guī)制范圍、領(lǐng)域相對(duì)狹窄和不具體，對(duì)經(jīng)營(yíng)者和公用企業(yè)的界定不明確等，給工商部門依法查處和監(jiān)管帶來了極大的困難。②《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》只規(guī)定了公用企業(yè)強(qiáng)制交易等5種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，對(duì)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為以及經(jīng)營(yíng)者之間卡特爾協(xié)議等限制競(jìng)爭(zhēng)行為未加以規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)無法可依，監(jiān)管缺位。③對(duì)排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、低于成本價(jià)銷售行為、搭售和附加不合理?xiàng)l件行為、損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手商業(yè)信譽(yù)的行為，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》沒有明確規(guī)定法律責(zé)任，執(zhí)法機(jī)關(guān)難以查處這類限制競(jìng)爭(zhēng)行為。處理力度弱，操作性差。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)公用企業(yè)和依法具有獨(dú)占地位經(jīng)營(yíng)者的限制競(jìng)爭(zhēng)行為處以20萬元以下的罰款難以起到遏制和震懾作用，處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低，造成違法成本低，違法分子有恃無恐。

　　二、調(diào)查取證難。在案件調(diào)查中，工商部門取證的難度很大。一是由于公用企業(yè)自恃其財(cái)力和與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，對(duì)工商部門的執(zhí)法行動(dòng)不予配合。有的公用企業(yè)在工商部門對(duì)其涉嫌限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，或拒絕接受詢問調(diào)查，或推諉、拖延，不予理睬，或拒絕提供有關(guān)的帳冊(cè)等證據(jù)材料等等，不一而足。二是公用企業(yè)違法手段隱蔽、方式多樣、情節(jié)更復(fù)雜。三是部分群眾或消費(fèi)者迫于公用企業(yè)的特殊地位，對(duì)其違法行為敢怒不敢言，當(dāng)工商部門需要他們作證時(shí)，因懼怕打擊報(bào)復(fù)，往往拒絕、退縮或翻供，給調(diào)查取證帶來一定難度。由于工商部門執(zhí)法手段和強(qiáng)制手段缺失，特別是對(duì)調(diào)查手段的規(guī)定單一和不明確，法律沒有賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)查封、扣押與案件有關(guān)的財(cái)物的強(qiáng)制措施，未規(guī)定檢查中經(jīng)營(yíng)者、利害關(guān)系人和證明人不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，致使調(diào)查取證舉步維艱。

　　三、處罰執(zhí)行難。地方保護(hù)主義和行業(yè)保護(hù)主義是造成現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷經(jīng)營(yíng)的根源，也是工商機(jī)關(guān)履行市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的最大阻力。絕大部分公用企業(yè)都與當(dāng)?shù)卣�府有著千絲萬縷的聯(lián)系。公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的案件一般都屬于較重大案件，處罰額度也較大，由于利益的驅(qū)動(dòng)，在工商部門查處這類案件時(shí)，一些地方政府或者有關(guān)部門往往會(huì)出來干預(yù)，給案件查處工作設(shè)置許多障礙，干擾執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦案，處罰執(zhí)行起來難度很大。安仁縣工商局曾對(duì)該縣三家醫(yī)院的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行了處罰，結(jié)果在當(dāng)?shù)卣�府的干預(yù)下，只有一家執(zhí)行到位。嘉禾縣工商局對(duì)該縣人民醫(yī)院不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)一案申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但是在地方的干預(yù)下，除執(zhí)行3萬元罰款外，其余已執(zhí)行到位的加處罰款24萬元被責(zé)令退回給當(dāng)事人。

　　三、應(yīng)采取的對(duì)策

　　針對(duì)工商部門在反壟斷執(zhí)法中存在的困難和問題，筆者認(rèn)為，必須要加大五個(gè)力度：

　　一是要加大執(zhí)法力度。要進(jìn)一步加大對(duì)行業(yè)壟斷的整治，嚴(yán)厲查處壟斷性行業(yè)強(qiáng)制交易、強(qiáng)制服務(wù)等行為，積極運(yùn)用行政建議或行政告誡等方式，努力制止地方保護(hù)和地區(qū)封鎖行為，以促進(jìn)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的建立。

　　二是要加大培訓(xùn)力度，提升執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。在提高執(zhí)法人員進(jìn)入門檻的同時(shí)，通過多層次培訓(xùn)，確保執(zhí)法人員法律和經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)知識(shí)處于理論界的前沿，對(duì)技術(shù)性的知識(shí)和復(fù)雜的法律經(jīng)濟(jì)等問題，征求專業(yè)機(jī)構(gòu)人士的意見，以保障執(zhí)法公正，克服目前行政執(zhí)法簡(jiǎn)單、表面化而實(shí)質(zhì)上有失公允的現(xiàn)象，真正建立公平、公正的執(zhí)法體制。

　　三是要加大立法力度。應(yīng)在立法上依法確定行政執(zhí)法主體以工商機(jī)關(guān)為主，其他行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)為輔的反壟斷執(zhí)法體制，統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)，改變目前這種多頭執(zhí)法、行業(yè)主管部門執(zhí)法的體制。必須加快對(duì)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修改和完善的進(jìn)程，盡快出臺(tái)一部立法層次高、專門、統(tǒng)一、適應(yīng)新形勢(shì)需要的《反壟斷法》，從法律上保障工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、壟斷行為的查處。

　　四是要加大政府支持力度，主動(dòng)爭(zhēng)取地方政府領(lǐng)導(dǎo)的支持和理解。公用企業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)，公用企業(yè)發(fā)生和反映的問題，同樣會(huì)受到地方政府的重視。工商機(jī)關(guān)在查處相關(guān)案件之時(shí)，要注意多向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，爭(zhēng)取黨、政和人大的支持。這樣，不僅能為執(zhí)法辦案創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，還能避免“惡人先告狀”。

　　五是要加大宣傳力度。工商部門要加大對(duì)反壟斷執(zhí)法工作的宣傳力度，不斷提高廣大消費(fèi)者的法律保護(hù)意識(shí)，廣泛宣傳工商部門反壟斷執(zhí)法工作的成績(jī)，進(jìn)一步提升工商部門在市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法中的地位和作用，以推動(dòng)反壟斷執(zhí)法工作深入開展。同時(shí)，在查處公用企業(yè)涉嫌限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，還應(yīng)當(dāng)做好普法教育和依法規(guī)范的工作，并強(qiáng)化輿論監(jiān)督的作用，促使公用企業(yè)配合調(diào)查，履行處罰決定，并切實(shí)加以整改�！皯�(zhàn)斗正未有窮期，老譜將不斷地襲用。”反壟斷執(zhí)法任重道遠(yuǎn)，我們?nèi)孕铇O大地努力。