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新環(huán)保法學(xué)習(xí)心得
新環(huán)保法學(xué)習(xí)心得文/劉敏（環(huán)保部華南督查中心一處）
關(guān)于按日處罰的思考
新環(huán)保法第59條第一款規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。這種按日計(jì)罰制度是體現(xiàn)新法"嚴(yán)"的特征之一，目的是解決"守法成本高、違法成本低"的現(xiàn)象，尤其提高法律的執(zhí)行力。實(shí)踐中，違法排放污染物的行為具有持續(xù)性，當(dāng)被查處后當(dāng)事人拒不改正，辦案機(jī)關(guān)不需按另一個(gè)違法行為進(jìn)行查處，而可根據(jù)前一案件實(shí)施按日罰款的處罰。但將來(lái)在實(shí)際辦案中執(zhí)行按日計(jì)罰的制度可能遭遇以下問(wèn)題需要澄清。
一、關(guān)于按日計(jì)罰的屬性
從立法意圖上看，新環(huán)保法引入按日計(jì)罰的目的，是徹底解決違法當(dāng)事人受到罰款處罰并被"責(zé)令改正"而"拒不改正"的執(zhí)行力問(wèn)題，容易引人混淆按日計(jì)罰是強(qiáng)制執(zhí)行還是行政處罰。在此討論按日計(jì)罰的屬性的意義，是為了澄清行政機(jī)關(guān)實(shí)施按日計(jì)罰的行政行為將來(lái)由《行政處罰法》規(guī)范還是由《行政強(qiáng)制法》規(guī)范的問(wèn)題。同時(shí)回答按日計(jì)罰是《行政處罰法》中所指的"罰款",還是《行政強(qiáng)制法》中所指的"加處罰款"的問(wèn)題。如果是行政處罰，就要遵循《行政處罰法》的規(guī)定，履行法定的程序，按日罰款如屬較大數(shù)額必須舉行聽(tīng)證；如果是強(qiáng)制執(zhí)行，就要遵循《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。而縱觀新環(huán)保法第59條第一、二、三款規(guī)定，按日計(jì)罰是屬于罰款的行政處罰。
二、按日計(jì)罰的違法行為的種類(lèi)
新環(huán)保法直接規(guī)定的按日計(jì)罰的違法行為的種類(lèi)是：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的行為。該行為中必須同時(shí)具備三要素：一是違法排放污染物；二是受到罰款處罰并被責(zé)令改正；三是拒不改正。除此之外，新環(huán)保法還授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加前述規(guī)定的違法行為的種類(lèi)。而《行政處罰法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。那么，新環(huán)保法授權(quán)地方性法規(guī)增加違法行為的種類(lèi)如不受前述限制，意味著所增加違法行為的種類(lèi)可以不局限于上述三要素。這個(gè)問(wèn)題需要立法解釋。
三、按日連續(xù)處罰與原罰款的關(guān)系
《行政處罰法》第24條規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。那么，按日連續(xù)處罰與原罰款是否是對(duì)同一違法行為作出的兩次罰款的處罰？否。按日連續(xù)處罰和原罰款處罰雖然都是以罰款形式出現(xiàn)，而且都是基于當(dāng)事人具有持續(xù)性的違法行為作出，但兩者具有本質(zhì)上的區(qū)別。原罰款處罰是針對(duì)當(dāng)事人的違法排放污染物的行為作出的，而按日連續(xù)處罰是針對(duì)當(dāng)事人違法排放污染物行為受到罰款處罰并被責(zé)令改正后拒不改正的行為作出的處罰。因此，兩者的違法行為種類(lèi)是完全不同的。但兩者卻是密切關(guān)聯(lián)的：一是違法排放污染物的行為是相同的；二是按日連續(xù)處罰的數(shù)額（每天罰款）與原罰款數(shù)額是相等的；三是辦案機(jī)關(guān)和案件當(dāng)事人未發(fā)生變化。
四、關(guān)于起始日期的確定
上述條款規(guī)定按日罰款"自責(zé)令改正之日的次日起"計(jì)算，起始日似乎非常明確。但是，在實(shí)際辦案當(dāng)中，責(zé)令改正與罰款處罰的日期并不一定相同。責(zé)令改正不是行政處罰的種類(lèi)，罰款則是行政處罰。有一些環(huán)保部門(mén)在辦案過(guò)程中（立案后結(jié)案前）采取先向違法當(dāng)事人發(fā)出《責(zé)令改正通知書(shū)》，再作出罰款處罰的決定。因此，責(zé)令改正先于罰款處罰。這樣在同一個(gè)案件中會(huì)出現(xiàn)兩份文書(shū)，日期也有先后。在罰款的處罰決定下達(dá)當(dāng)事人時(shí)，之前責(zé)令改正有可能被執(zhí)行，也有可能未被執(zhí)行。
《行政處罰法》第23條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。該條所指的"行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)"是否指的是"同時(shí)"?這關(guān)系到前述環(huán)保部門(mén)在實(shí)際辦案中先向當(dāng)事人發(fā)出《責(zé)令改正通知書(shū)》或者《責(zé)令限期改正通知書(shū)》、后實(shí)施罰款處罰的程序是否合法。
如果責(zé)令改正是在作出罰款處罰的決定書(shū)上同時(shí)載明，按日連續(xù)處罰的起始日期就是做出處罰決定之日的次日。但是，辦案機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)并查處當(dāng)事人違法排放污染物行為時(shí)，不立即責(zé)令其停止違法行為、責(zé)令改正，就會(huì)有放任之嫌。因此，筆者主張責(zé)令改正應(yīng)當(dāng)在案發(fā)后盡早實(shí)施。而當(dāng)事人改正違法行為，一部分是能夠立即執(zhí)行的，比如停止偷排；而一部分則需要一段時(shí)間才能完成，比如拆除偷排設(shè)施。這就涉及合理運(yùn)用限期改正。筆者認(rèn)為，對(duì)于那些需要一段時(shí)間才能拆除或者建設(shè)的工程項(xiàng)目，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在限期時(shí)段，將案件處罰決定的執(zhí)行監(jiān)督與建設(shè)項(xiàng)目"三同時(shí)"監(jiān)督統(tǒng)籌安排一并進(jìn)行。
五、關(guān)于"被責(zé)令改正，拒不改正的"認(rèn)定
認(rèn)定"被責(zé)令改正，拒不改正",首先需要調(diào)查該行為必須滿(mǎn)足的"三要素",即違法排放污染物、受到罰款處罰并被責(zé)令改正、拒不改正。其次是調(diào)查"三情況",即前次罰款處罰是否執(zhí)行完畢、違法排放污染物行為是否終止、責(zé)令改正或限期改正的事項(xiàng)是否已經(jīng)完成或者處于合理的進(jìn)度。
責(zé)令改正，雖然不是一種行政處罰的種類(lèi)，但是屬于辦案機(jī)關(guān)向當(dāng)事人發(fā)出的行政命令，以規(guī)范性文件呈現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)擬發(fā)該文件的質(zhì)量，體現(xiàn)其辦案水平。因?yàn)樗苯雨P(guān)系到事后對(duì)"拒不改正"的認(rèn)定。
如果當(dāng)事人已經(jīng)被責(zé)令改正，但罰款處罰尚處于待定狀態(tài)，案件未結(jié)，在辦案期間被責(zé)令改正未改正的，本次處罰并不追究其改正情況。而且，計(jì)算該罰款數(shù)額，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。辦案機(jī)關(guān)向當(dāng)事人作出該次罰款處罰后，當(dāng)事人仍未完成或者實(shí)施改正的，需要接受從被責(zé)令改正之日的次日起按日連續(xù)罰款的處罰。即在當(dāng)事人受到罰款處罰后，其前一段期間拒不改正的，也將被追溯罰款處罰。
六、按日處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)
依本條規(guī)定，按日處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)是依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)本法第二十四條和第二十五條的規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。從這里可以看出，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，按日處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)。
但是，其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)具體是指哪些行政機(jī)關(guān)呢？該由誰(shuí)、并且以什么形式來(lái)確定呢？本法對(duì)其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的規(guī)定屬于法律授權(quán)事項(xiàng)，回答上述問(wèn)題，就等于對(duì)法律進(jìn)行解釋。而根據(jù)立法法的規(guī)定，法律解釋必須由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)做出。
筆者認(rèn)為，法律授權(quán)"依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)" 實(shí)施按日處罰，包含環(huán)保部門(mén)以及其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，至于哪些部門(mén)，國(guó)務(wù)院可以通過(guò)列出權(quán)力清單的形式加以明確。因此，由國(guó)務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容法制化是最佳途徑。目前環(huán)保部出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》雖然能夠解決今后執(zhí)法實(shí)踐可能會(huì)遇到的問(wèn)題，但仍需通過(guò)執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)一步修改完善。
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