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試析工部局處理棚戶區(qū)問題的政策
試析工部局處理棚戶區(qū)問題的政策口秦祖明
�。ㄎ錆h大學(xué)歷史學(xué)院，湖北武漢430072）
【內(nèi)容摘要】民國時期，大量人口涌入上海，上海住房建設(shè)速度趕不上人口增加速度，出現(xiàn)房荒，城市貧民寄身于棚戶區(qū)，棚戶的數(shù)量不斷增多。工部局一方面采取措施改善棚戶區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境：一方面強行拆除棚屋。工部局并未解決城市貧民的住房問題，只是將他們趕出租界。
【關(guān)鍵詞】上海；工部局；棚戶；政策。
【作者簡介】秦祖明，武漢大學(xué)歷史學(xué)院中國近現(xiàn)代史專業(yè)2008級博士研究生，研
究方向：中國近代社會史。
民國時期自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)村兵災(zāi)、匪災(zāi)不斷，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰敗，農(nóng)民生活困苦，不得已背井離鄉(xiāng)。上海是中國的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為人們提供了更多的謀生機會，上海被譽為“人間天堂”，離鄉(xiāng)農(nóng)民大量涌入上海。來到上海后，他們很失望，收入微薄，沒有自己的住所，只好搭建棚屋，以獲得一個安身之處。上海棚戶區(qū)不斷擴大，上海又被稱之為“人間地獄”，棚戶區(qū)問題日益引起了社會的廣泛關(guān)注。對于國民黨上海市政府治理棚戶區(qū)問題的政策，學(xué)界研究較多，但對公共租界工部局處理棚戶區(qū)問題的政策研究不多，本文試圖考察工部局治理棚戶區(qū)的政策及采取這些政策的原因。
上海棚戶區(qū)形成發(fā)展的原因有哪些呢？
其一，人多房少。步入20世紀(jì)，上海城市化、工業(yè)化步伐加快，大量人口涌人上海，但城市住房建設(shè)的速度趕不上人口增加的速度，人多房少，出現(xiàn)房荒。1910年上海人口有128萬，到1937年人口增加到385萬，二十多年時間里，上海人口凈增257萬。要解決這250多萬人的住房問題，對上海城市發(fā)展來說，確實是一個不小的挑戰(zhàn)。在公共租界，由于經(jīng)濟(jì)繁榮，人口匯聚，人多房少的矛盾更為突出，“界內(nèi)里弄房屋1880年計有17，421幢，到1935年有88，945幢，增長約4倍”，而界內(nèi)人口1880年有11萬余人，到1935年達(dá)115萬余人，增長9倍多。上海富人，經(jīng)濟(jì)實力雄厚，可以買房居��；中產(chǎn)階級，有相當(dāng)?shù)氖杖耄I不起房，但可以租房居�。怀鞘胸毭裰荒艽钌w棚屋。
其二，戰(zhàn)爭的破壞。1932年日軍進(jìn)攻上海，“一·二八”事變爆發(fā)。這次戰(zhàn)爭中遭日軍蹂躪的區(qū)域，總面積達(dá)3，297平方公里，閘北、吳淞、江灣等地被炸成一片廢墟，其中閘北損失最為嚴(yán)重，火車站、商務(wù)印書館多次被炸，東方圖書館被燒，商號損失4，204家，工廠損失841家，總計103條里弄街坊，數(shù)萬間房屋被燒。戰(zhàn)地記者描述當(dāng)時閘北的慘狀，“由寶山路而至永興路，幾如身涉亂石叢中，極目四望，但見一遍殘垣斷壁，周圍數(shù)里，一月前鱗次櫛比之市房，至今已無一完整之屋宇矣”。1937年“八·一三”事變，上海再次遭受重創(chuàng)，當(dāng)時上海5，000余家大小工廠，被毀的將近一半，計2，375家，其中完全毀于戰(zhàn)火的就有905家之多。當(dāng)時記者報道：“經(jīng)過虹口、楊樹浦、閘北、南市等處，但見兩旁街道盡為廢墟，延長即平方公里以上的面積內(nèi)，往往片瓦無存，”戰(zhàn)爭嚴(yán)重破壞了上海經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，戰(zhàn)爭之后，城市貧民只有寄身棚戶區(qū)，每一次戰(zhàn)爭都使上海棚戶的數(shù)量都有顯著的增長。
其三，城市貧民收入微薄，無力租房。伴隨著上海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上海地價飛漲。1911年公共租界每畝地平均估價為8，281兩白銀，1920年每畝為10，476兩白銀，1930年飛漲到26，909兩，其中中區(qū)每畝地價高達(dá)107，878兩白銀。地價飛漲，房租也隨之水漲船高。棚戶居民原本就是貧苦農(nóng)民，他們大多是戰(zhàn)爭難民或遭受自然災(zāi)害的災(zāi)民，來到上海他們身無分文，沒有文化又缺乏技能，大多在從事那些低收入的又臟又累的工作，他們無力租房，只能在城市的角落搭蓋棚屋，這些難民聚居地也就形成了棚戶區(qū)。
棚戶區(qū)的存在產(chǎn)生了一系列的問題，主要有以下三個方面：一是火災(zāi)隱患。棚戶大多由茅草、竹子做成，容易引發(fā)火災(zāi)，翻閱《申報》我們可以看到大量有關(guān)棚戶區(qū)火災(zāi)的報道，據(jù)1935年7月30日、31日《申報》報道，1935年7月29日晚8點30分，浦東楊家渡南首北草泥塘地方，“于草棚叢中，忽然失慎，竹壁草頂，均屬易燃之物，以致頃刻即成燎原，加以東南風(fēng)異常猛烈，火得風(fēng)助，其勢益漲”，據(jù)警局調(diào)查，此次火災(zāi)損失慘重，“估計焚毀及拆毀草棚約共七百余間，被災(zāi)棚戶，約五百余戶，災(zāi)民男婦老幼約達(dá)五千余人”。棚屋被毀，居民處境悲慘，“此輩均系客籍平民，大都以碼頭小工為生，窮苦不堪，住屋被毀后，大半將無處安身”。居民照明的油燈，燒飯的簡陋爐灶，偶一不慎，就會播下火種。而席草本來最易著火，加以房屋密集，道路狹窄，水源缺乏，所以一經(jīng)起火，莫不迅速燃燒，大片的棚戶區(qū)頓成焦土。二是衛(wèi)生問題。棚戶區(qū)衛(wèi)生狀況十分糟糕，這里沒有垃圾箱、沒有廁所，路上到處都是垃圾和糞便，一些死溝、死浜里更是藏污納垢，無所不有，成了露天垃圾箱，上層還經(jīng)常停著黑壓壓的一層蒼蠅。這里要特別提到棚戶區(qū)居民的用水問題，棚戶區(qū)大多沒有自來水，居民用河水和井水，“一般住戶都是用蘇州河里污濁的水，淘米、洗衣、刷馬桶都在蘇州河邊上。吃的水也是從蘇州河里挑來的，不過用礬打一下就是了”[12]。棚戶區(qū)環(huán)境惡劣，容易滋生疾病。三是犯罪率高發(fā)。棚戶區(qū)居民是城市最貧窮的階層，包括一大批從事體力勞動的碼頭工人、人力車夫以及工廠女工和童工，還有失業(yè)人員、無業(yè)游民，棚戶區(qū)是典型的貧民窟，和世界其他．地區(qū)的貧民窟～樣，上海棚戶區(qū)是犯罪率高發(fā)區(qū)。社會如果不能為城市貧民提供就業(yè)機會，他們吃不飽、穿不暖、居無定所，那么他們很容易滑入犯罪的深淵。上海棚戶區(qū)到處是流氓和惡霸，有名目繁多的流氓組織，如“一龍”“二虎”“三道卡”“四大金剛”“八大朝臣”“十八股東”“三十六股黨”“一百零八將”“薄刀黨”“剝衣黨”“黑老虎”“白老虎”。有的棚戶區(qū)有“三十六天罡”“十兄弟”“五條龍”“二百五”“小七子”“小粱山”“十三弟兄”等等各幫惡棍‘。棚戶區(qū)還有聚賭的“牌九窩”，吸毒的“燕子窩”，許多居民沾染上毒癮、賭癮，因賭、因毒而更加貧窮。城市貧民一旦墮化為流氓地痞，并且相互糾合在一起，形成各種流氓幫會組織的話，將會給社會帶來更大的危害，也將加大政府治理城市貧困問題的難度和成本。
租界建立之始，當(dāng)局從防范火災(zāi)隱患的角度出發(fā)，明確規(guī)定租界內(nèi)禁止搭建棚屋。1845年《土地章程》第18條規(guī)定：“界內(nèi)不許架造易燃之房屋，如草繁、竹舍、木屋之屬�！�1854年的《土地章程》再次明確規(guī)定禁止搭建棚屋，其第18條規(guī)定：“其洋房附左近，不準(zhǔn)華人起造房屋草舍，恐遭祝融之患�！盵15]這些條文成為后來工部局拆毀棚屋的法律依據(jù)。
20年代隨著租界近代工業(yè)的快速發(fā)展，在工業(yè)區(qū)棚戶數(shù)量不斷增多，棚戶區(qū)垃圾遍地，人們隨意便溺，蚊蟲肆虐，很容易滋生疾病。工部局從維護(hù)公共衛(wèi)生角度考慮，拆毀棚戶工作力度加大，但遭到棚戶居民的暴力反抗，雙方發(fā)生流血沖突。
20年代后期，棚戶區(qū)問題經(jīng)常成為工部局董事會會議的議題。棚戶住戶是工廠工人和一般勞工，他們收入微薄，無力租房，董事會認(rèn)識到棚戶區(qū)問題主要是由于住房緊缺及城市貧困階層的收入低下，強制拆遷并不一定能解決問題，“某些華人階層會把這種做法看成一種強暴措施，而且今后無疑還是要選在靠近租界的地方”。為解決貧困人口的住房問題，會議有以下提議：其一，要增建住房，讓城市貧民有房可住。這需要在公共租界及其邊界地區(qū)增加兩千個華人住宅，住宅建設(shè)需得到工廠廠主和其他一些大的勞工雇主的合作。工務(wù)處處長提議，建造五十個住宅的模范村作為樣板，以吸引中國當(dāng)局和工廠雇主仿效工部局的做法，從而為棚戶區(qū)居民提供足夠的有一定衛(wèi)生保障的住處。當(dāng)然只有投資建造這種住宅有利可圖時，才會有人仿效，這必須得到廉價的地皮。其二，要努力增加雇工的工資，讓其有經(jīng)濟(jì)能力租房。其三，作為替代方案，“可以通過一個公認(rèn)的機構(gòu)向棚戶分發(fā)與棚屋價值相等的款項，以達(dá)到使他們離開租界區(qū)和拆除這種棚屋的目的”。這些提議合情合理，但都沒有具體地實施。
工部局拆毀草棚，棚戶居民為捍衛(wèi)自己在城市容身之處而抗?fàn)�。草棚被拆，居民無處安身，只得在原地再行搭建，“棚戶甚為強項，每將甫經(jīng)拆除之棚，重行搭建，致常與本處敵對，例如三月間，曾有大批草棚被火焚毀，雖經(jīng)巡捕嚴(yán)密注意，但在兩月內(nèi)，概已重建”[21]。
從1925年到1936年，租界內(nèi)草棚總數(shù)由IOOO戶增加到5094戶。棚戶區(qū)衛(wèi)生狀況的惡化，再次引起公共租界當(dāng)局的注意，董事會會議經(jīng)過討論后決定，逐步拆毀草棚，1937年5月1日前拆毀500戶棚屋。“工部局將對那些能和平地拆毀自己草棚的住戶發(fā)放不超過15元的照顧補貼”。這樣對拆遷棚戶的經(jīng)濟(jì)補償才最終落實，那么董事會做出在一決定的原因有哪些呢？其一，董事們認(rèn)識到強行拆遷不是一種最好的選擇，那樣“勢將引起住戶的竭力反抗，一旦捕房使用武力，他們將不惜任何代價，將此事進(jìn)行到底”‘23]。這樣會導(dǎo)致流血沖突，造成人員傷亡。給予拆遷棚戶合理的補償，也許更切合實際。其二，華董為維護(hù)華人利益做了努力。1928年華人進(jìn)入董事會，華董在棚戶區(qū)拆遷問題上盡力維護(hù)華人利益，在討論棚戶區(qū)問題時，華董奚玉書主張將拆毀草棚的限額明確規(guī)定在百分之十以內(nèi)，徐新六贊同這一觀點。在另一次會議上，華董江一平主張將補償金額提高到20元，奚玉書也贊成提高補償金額，并明確表示反對使用武力，“因為這極可能使草棚住戶喪失生命”。正是由于多位華董的努力，董事會會議才最終做出了給予棚戶居民合理補償?shù)臎Q議。
1937年“八·一三”事變，閘北淪為戰(zhàn)場，工廠、房屋大量被毀。事變之后，大量工廠遷往公共租界越界筑路區(qū)域，工廠大多建在“界外本局馬路區(qū)域內(nèi)，介于界外本局與馬路間四周以防線為界之地面”。民族工業(yè)建在這些地區(qū)，一則交通便利，地價相對較低；二則可以得到租界的保護(hù)，從而避免日軍的踐踏。1938年租界工業(yè)發(fā)展異常迅速，工部局年報用“殊足驚人”四個字形容。大量戰(zhàn)爭難民為了躲避戰(zhàn)亂，為了尋求工作機會，也大量聚集在越界筑路地區(qū)，在此搭建棚戶，以求安身之處�！白詰�(zhàn)事開端以來，雖有大批棚戶，業(yè)已寄身于難民收容所，然集居于界外本局與馬路區(qū)域之內(nèi)者，為數(shù)甚巨，故草棚問題已比前愈見嚴(yán)重”[27]�！氨M管租界當(dāng)局花費了大量的力氣來拆除棚屋，但效果并不理想，這是對整個租界范圍而言。具體而言，租界當(dāng)局在取締棚戶時的執(zhí)法力度較嚴(yán)，因此在公共租界和法租界的中心范圍內(nèi)，對棚戶的控制還是比較成功的”[28]。棚戶主要在越界筑路地區(qū)蔓延。到1939年公共租界中區(qū)、北區(qū)草棚很少，東區(qū)已無草棚，在西區(qū)工業(yè)發(fā)展迅速，工業(yè)區(qū)內(nèi)分布有大量草棚，“西區(qū)內(nèi)分布各處之草棚，近11，400所，其中約住110，000人”[29]。
工部局繼續(xù)拆毀棚屋，對于棚戶居民來說，棚戶被拆，他們住在什么地方呢？他們是城市中貧困階層，收入低微，無力承擔(dān)高昂的房租�！白〔菖�，一年交五塊錢地租，一家還可以度度苦日子，假如草棚拆了，租房子住，這幾個錢，吃了飯好，還是付房租好呢？”他們也想遠(yuǎn)離棚戶區(qū)，但經(jīng)濟(jì)實力限制了他們的選擇�！澳挠腥瞬灰欠�，倒要住這破破爛爛的草棚？哪有人不要吃自來水，倒要吃這臟的井水？實在沒有錢，人哪個不想過點舒服的日子”。
工部局拆毀棚屋，禁止搭建新棚屋，在執(zhí)行的過程中，多次與棚戶居民發(fā)生沖突，據(jù)1936年9月4日《申報》報道，滬東區(qū)448號棚戶，因夏天暴風(fēng)，棚草腐爛坍塌，復(fù)在原地搭建一個新草棚，這違反了工部局的禁令，巡捕房派人拆除，“棚戶咸抱唇亡齒寒之心，聞訊紛紛要求恩免，詎即此時發(fā)生誤會，一時警棍飛舞，頗多負(fù)傷倒地，棚戶娘子軍，亦以馬桶洗帚還擊，并將糞便等物，向空中拋濺，以致黃白物遍地橫流”。棚戶居民四五百人“用磚頭、石子、竹竿、糞桶毆打拋擲，并將車輛擊損”。此次沖突，棚戶男女受傷40余人，探捕亦傷2人[31]。
工部局從防范火災(zāi)隱患及維護(hù)城市公共衛(wèi)生的角度考慮，一方面采取措施，改善棚戶區(qū)的居住環(huán)境，如掩埋垃圾、毀除豬欄、填平污溝；另一方面又逐步分批拆除棚屋。在工部局董事會會議上，討論棚戶區(qū)問題時，董事們對棚戶居民的處境表示同情，尤其是華董為維護(hù)華人利益作了努力，但董事會會議最終還是做出了拆除棚屋的決定。
工部局在拆毀草棚時，給予居民一定的經(jīng)濟(jì)補償，補償金額相當(dāng)于棚戶搭蓋草棚的成本，但這并沒有解決城市貧民的住房問題，他們在租界沒有容身之處，只有遷往華界，于是在在租界四周出現(xiàn)了大量的棚戶。
步入20世紀(jì)，上海工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，城市人口急劇膨脹，地價飛漲，房租高昂，城市貧民階層無力買房租房，只有在城市的荒僻之處搭建簡易房屋，這便形成了引入注目的貧民窟。棚戶區(qū)問題困擾著租界當(dāng)局，工部局并未真正解決棚戶區(qū)問題，只是將棚戶居民趕到租界外邊緣地帶。工部局董事會成員由納稅人大會選舉產(chǎn)生，任期一年，工部局的權(quán)力來源于納稅人大會，工部局的預(yù)算必須經(jīng)納稅人大會表決通過，工部局不承擔(dān)救濟(jì)窮人的責(zé)任，工部局擔(dān)心對窮人進(jìn)行救濟(jì)，會將鄰近地區(qū)的窮人都吸引到公共租界，工部局只能就與治安及公共衛(wèi)生有關(guān)事項給予一定的補助，這就決定了其對棚戶居民的救助是有限的。貧民窟不僅在上海，在世界其他地區(qū)都存在，如美國的紐約、巴西的里約熱內(nèi)盧都有貧民窟存在。破解貧民窟問題、解決城市貧困人群的住房問題，一直是各國政府面臨的一個難題。
注釋：
[1][3]鄰依：《1日上海人口變遷的研究》第90頁，[上海]上海人民出版社1980年版。
[2]熊月之主編：《上海通史》（第9卷·民國社會）第69頁．[上海]上海人民出版社l999年版。
[4]熊月之主編：《上海通史》（第1卷·導(dǎo)論）第131頁海]上海人民出版社1999年版。
[5][6]熊月之、周武主編：《上海：一座現(xiàn)代化都市的編年史》第393、404頁，LE海]上海世紀(jì)出版股份有限公司、上海書店出版社2007年版。
[7]羅志如：《統(tǒng)計表中之上�！�，載《國立中央研究院社會科學(xué)所集刊》第4號，中華民國二十一年。
[8]《五千災(zāi)民亟待救濟(jì)》，載《申報》1935年7月31日。
[9]《浦東楊家渡大火》，載《申報》1935年7月30日。
[10][11][13]上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所城市經(jīng)濟(jì)組：《上海棚戶區(qū)的變遷》第2l、II、23頁，[上海]上海人民出版社1962年版。
[12]朱邦興、胡林閣、徐聲合：《上海產(chǎn)業(yè)和上海職工》第91頁[上海]上海人民出版社l984年版。
[14][15]上海史資料叢刊：《上海公共租界史稿》第49、54頁，[上海]上海人民出版社1980年版。
[16][17][18][19][20]上海市檔案館編：《工部局董事會會議錄》（第二十三冊）第652、665、653、665、653頁，[上海]上海古籍出版社2001年版。
[21]《上海公共租界工部局年報（1932年）》，載張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊(234)》第295頁，[鄭州]大象出版社2009年版。
[22][23][24][25]上海市檔案館編：《工部局董事會會議錄》（第二十七冊）第528、527、495、528頁．[上海]上海古籍出版社2001年版。
[26]公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報（1938年）》第488頁。
[27]《上海公共租界工部局年報（1937年）》，載張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊(235)》第473頁，[鄭州]大象出版社2009年版。
[28]蔡亮：《近代上海棚戶區(qū)與國民政府治理能力》，載《史林》2009年第2期。
[29]《上海公共租界工部局年報（1939年）》，載張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊(237)》第414頁，[鄭州]大象出版社2009年版。
[30]季洪：《棚戶的一瞥》，載《婦女生活》第4卷第9期。
[31]《浦東棚戶被捕諸人昨解法院提起公訴》，載《申報》1936年9月4日。
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