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我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)籌資形式應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)制
目前，主張社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的呼聲很高。除了無(wú)關(guān)的論據(jù)之外，必要性的主要論據(jù)有二，一是提高征繳率，二是國(guó)外多數(shù)國(guó)家實(shí)行社會(huì)保障稅；可行性的主要論據(jù)是稅制改革的成功和居民收入的提高。如牟達(dá)泉將開(kāi)征社會(huì)保障稅的必要性歸納為7點(diǎn)，一是“開(kāi)征社會(huì)保障稅是國(guó)家籌集社會(huì)保障基金和調(diào)整收入分配的最有效形式”，二是“有利于社會(huì)保障基金的統(tǒng)一管理”，三是“有利于充分體現(xiàn)國(guó)民同等待遇”，四是“增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感”，五是“有利于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展和完善”，六是“社會(huì)保障稅具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用”，七是“有利于規(guī)范收入分配和收稅征管”。將開(kāi)征社會(huì)保障稅的可行性歸納為2點(diǎn)，一是“制度與社會(huì)基礎(chǔ)”、即稅制改革的成功，二是“財(cái)經(jīng)基礎(chǔ)”、即居民個(gè)人收入占GDP的比重的提高。[1]倪三立和伍克強(qiáng)將開(kāi)征社會(huì)保障稅的理由歸納為多數(shù)國(guó)家實(shí)行收稅制度，“目前世界上已經(jīng)有90多個(gè)國(guó)家采用稅收的方式籌措社會(huì)保障資金，由于各國(guó)歷史條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各國(guó)的社會(huì)保障課稅制度也不盡相同，具有代表性的國(guó)家有美國(guó)、德國(guó)和英國(guó)�！盵2]胡鞍鋼的論據(jù)是，“據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，在全世界170多個(gè)國(guó)家中，至少有132個(gè)國(guó)家實(shí)行社會(huì)保障稅制度；其中108個(gè)國(guó)家正式實(shí)行含有工資稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅、社會(huì)稅、社會(huì)保障捐贈(zèng)在內(nèi)的社會(huì)保障稅�！薄霸S多國(guó)家社保稅已經(jīng)成為中央稅收的重要稅源，例如德國(guó)為40%左右，超過(guò)了個(gè)人所得稅，成為第一大稅種�！盵3] 然而，只要我們認(rèn)真分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些論證都是站不住腳的。牟達(dá)泉關(guān)于必要性的論據(jù)基本上與社會(huì)保障本質(zhì)無(wú)關(guān)，因?yàn)樯鐣?huì)保障法的本質(zhì)表現(xiàn)在方式上的互助和目的上的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障。給社會(huì)保障法以另外的社會(huì)目標(biāo)，并以與社會(huì)保障本質(zhì)無(wú)關(guān)的社會(huì)意義論證開(kāi)證社會(huì)保障稅的必要性顯然是錯(cuò)誤的。至于其可行性論證的論據(jù)二，顯然企圖增加個(gè)人負(fù)擔(dān)，而這一點(diǎn)既與稅費(fèi)之爭(zhēng)無(wú)關(guān)（從來(lái)也沒(méi)有人提出稅改費(fèi)是要增加個(gè)人負(fù)擔(dān)），也容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。倪三立和伍克強(qiáng)的論據(jù)、胡鞍鋼的論據(jù)將英國(guó)和德國(guó)都作為收稅國(guó)家，顯然與事實(shí)不符----這兩個(gè)國(guó)家都是收費(fèi)國(guó)家。因此，他們基于這種認(rèn)識(shí)而得出的世界上多數(shù)國(guó)家都實(shí)行社會(huì)保障稅的結(jié)論自然是錯(cuò)誤的。筆者盡管沒(méi)有統(tǒng)計(jì)資料，但從現(xiàn)存四種模式的典型國(guó)家來(lái)看，英國(guó)、德國(guó)和新加坡三個(gè)國(guó)家實(shí)行的都是收費(fèi)制。因此，以國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)至少不能證明收稅制的合理性和可行性。關(guān)于這一點(diǎn)，主張稅收制的于中一沒(méi)有異議。于中一等總結(jié)到，“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)籌資手段的名稱(chēng)不盡相同，比較常見(jiàn)的有三種：社會(huì)保障稅(Social Security Tax)；社會(huì)保障繳款（Social Security Contribution，亦有譯作社會(huì)保障費(fèi)）；工薪稅(Payroll Tax)。三種形式名稱(chēng)雖然不同，但實(shí)質(zhì)上并無(wú)根本差別。它們的共同特點(diǎn)一是強(qiáng)制性。無(wú)論名稱(chēng)為稅或繳款，都由法律明確規(guī)定，強(qiáng)制征收。二是基金性。所征得的收入形成專(zhuān)門(mén)基金，專(zhuān)款專(zhuān)用。三是以雇員的工薪收入為征收依據(jù)。至于是由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，還是由統(tǒng)一的社會(huì)保障部門(mén)征收，或是由各個(gè)不同種類(lèi)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分別征收，并不影響這些實(shí)質(zhì)上的共性。在實(shí)際運(yùn)作中，只要堅(jiān)持了這三個(gè)特征，無(wú)論何種形式都能履行社會(huì)保險(xiǎn)的籌資作用�！盵4] 由此可以看出，理論上費(fèi)改稅顯然是站不住腳的。那么，實(shí)踐中是不是有必要呢？于中一等的論據(jù)是，“在實(shí)踐中，現(xiàn)行的繳費(fèi)方式仍存在許多問(wèn)題，難以保證社會(huì)保障籌資的需要�！薄拔覈�(guó)社會(huì)保險(xiǎn)雖然已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模，但在運(yùn)營(yíng)和管理方面還很不完善，其中籌資方面存在的主要問(wèn)題有：(1)以統(tǒng)籌繳費(fèi)的方式籌資，法律強(qiáng)制力不夠，基金收繳率難以提高。(2)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面小，企業(yè)繳費(fèi)能力差異大，籌資水平有限。(3)繳費(fèi)比率不統(tǒng)一，繳費(fèi)形式不規(guī)范，嚴(yán)重影響政策執(zhí)行效果。(4)現(xiàn)行繳費(fèi)方式不利于社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理。在現(xiàn)行制度下，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)集社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收、支、管、用與政策制定于一體，這種機(jī)制缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)管理的必要約束和監(jiān)督�！遍_(kāi)征社會(huì)保障稅可以解決上述問(wèn)題。[5]關(guān)于（1），改為稅收亦無(wú)法解決。因?yàn)閷?shí)踐中，稅收并不是依率計(jì)征，而是按計(jì)劃征收。換言之，稅收并非以法治稅，而是行政主導(dǎo)。實(shí)際上，稅收既存在少證問(wèn)題（許多企業(yè)存在掛帳問(wèn)題），也存在多征問(wèn)題。特別是地方稅，當(dāng)?shù)胤截?cái)政無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，企業(yè)貸款也必須繳稅。[6]也就是說(shuō)，采取社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)還是社會(huì)保險(xiǎn)稅的形式都無(wú)關(guān)緊要，關(guān)鍵在于政府是否重視。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著法制化的進(jìn)程，以法治稅即依率計(jì)征是必然趨勢(shì)，但明天的做法解決不了今天的問(wèn)題。況且，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳規(guī)定也是非常嚴(yán)格的，其處罰力度并不比稅收制度遜色。一言以蔽之，實(shí)踐中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收存在的問(wèn)題歸根到底是個(gè)法制建設(shè)問(wèn)題，需要隨著法制化的進(jìn)程來(lái)加以解決。關(guān)于（2）和（3），與是否改稅無(wú)關(guān)。而（4）涉及社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理體制問(wèn)題，是完全可以解決的�！×硗�，從各國(guó)目前情況和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收和管理方式主要是社會(huì)化方式，即由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)征收和管理。因此，我國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持目前的社會(huì)化方式，而不是改為社會(huì)保險(xiǎn)稅。在這個(gè)問(wèn)題上，許多學(xué)者對(duì)國(guó)外情況存在錯(cuò)誤的判斷—認(rèn)為國(guó)外征收方式主要是社會(huì)保險(xiǎn)稅，因而提出了錯(cuò)誤的選擇—建議社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅。實(shí)際上，許多國(guó)家存在社會(huì)保險(xiǎn)稅種，但社會(huì)保險(xiǎn)資金的主要部分卻是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而非社會(huì)保險(xiǎn)稅。如英國(guó)、德國(guó)、新加坡等國(guó)實(shí)行的都是收費(fèi)制度，1985年英國(guó)國(guó)民保險(xiǎn)的資金來(lái)源中雇主和雇員繳費(fèi)占86.2%[7]，1992年德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)資金來(lái)源中雇主和雇員繳費(fèi)占69.9%[8]，新加坡則是完全靠雇主和雇員繳費(fèi)、政府沒(méi)有補(bǔ)貼，只有美國(guó)實(shí)行的是社會(huì)保障稅。美國(guó)盡管有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的稅種有4種之多（包括工薪稅、鐵路公司員工退職稅、聯(lián)邦失業(yè)稅和個(gè)體業(yè)主稅），但美國(guó)私人保險(xiǎn)占很大比重，1988年美國(guó)全部社會(huì)保障支出中私人支出高達(dá)40%[9]。由此可見(jiàn)，“目前世界上已建立社會(huì)保障制度的140多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有80多個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)征了社會(huì)保障稅”[10]的說(shuō)法存在問(wèn)題，社會(huì)保障稅并不是社會(huì)保障的主要資金來(lái)源。此外，美國(guó)是普通法國(guó)家，其法律體系與民法系存在巨大差異。在稅費(fèi)問(wèn)題上，如何稱(chēng)呼沒(méi)有關(guān)系。而我國(guó)屬于民法系，稅費(fèi)之間存在原則區(qū)別----財(cái)產(chǎn)性質(zhì)完全不同（社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是集體財(cái)產(chǎn)或者說(shuō)是社會(huì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)----德國(guó)將其視為私人財(cái)產(chǎn)，而稅收是國(guó)家財(cái)產(chǎn)）�！�(shí)際上，世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式無(wú)外乎費(fèi)和稅兩種，各有利弊。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的優(yōu)點(diǎn)在于，一是明確了社會(huì)保險(xiǎn)資金的歸屬—社會(huì)保險(xiǎn)資金屬于被保險(xiǎn)人，二是社會(huì)保障主體多元化、分散了社會(huì)保障的風(fēng)險(xiǎn)。缺點(diǎn)是需要社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立征收和管理社會(huì)保險(xiǎn)基金，加大了社會(huì)保險(xiǎn)成本。社會(huì)保險(xiǎn)稅的優(yōu)點(diǎn)是無(wú)需專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)征收、依靠現(xiàn)有稅務(wù)部門(mén)即可。缺點(diǎn)在于，一是責(zé)任主體單一（國(guó)家是社會(huì)保險(xiǎn)的唯一責(zé)任主體）、社會(huì)保險(xiǎn)基金歸屬?lài)?guó)家，因而國(guó)家承擔(dān)了全部社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)、從而降低了安全程度；二是混淆了財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，將公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和社會(huì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)（集體財(cái)產(chǎn)）國(guó)有化。此外，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收方式也需要加以分析。國(guó)外社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收方式主要有兩種，一種是由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目單獨(dú)確定保險(xiǎn)費(fèi)率，分別征收，經(jīng)費(fèi)來(lái)源相互獨(dú)立，專(zhuān)款專(zhuān)用。這種方式能確切反映各個(gè)項(xiàng)目的收支情況，但需要社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立收費(fèi)、管理成本高。另一種是將若干社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的費(fèi)率合并，由國(guó)家稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，所籌經(jīng)費(fèi)可在個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之間調(diào)劑使用，這種方法利用了征收個(gè)人所得稅的程序，既有利于降低征收成本、又可以保證保險(xiǎn)基金的及時(shí)入庫(kù)，但國(guó)家承擔(dān)了全部責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)集中在國(guó)家身上�！⌒枰獜�(qiáng)調(diào)的是，各國(guó)社會(huì)保障制度都是其國(guó)情的產(chǎn)物。較之其他國(guó)家，我國(guó)存在自己的特殊性：我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度剛剛由國(guó)家統(tǒng)一負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化分擔(dān)，如果再收回國(guó)家統(tǒng)一管理，既不符合改革方向、也容易失信于民----讓公民負(fù)擔(dān)部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（增加個(gè)人負(fù)擔(dān)）然后收歸國(guó)有，客觀上造成了剝奪和欺騙公民的效果。 綜上所述，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有的收費(fèi)制度，而不應(yīng)該進(jìn)行費(fèi)改稅�！≌∫”疚膶�(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的論據(jù)進(jìn)行了歸納總結(jié)。費(fèi)改稅必要性的主要論據(jù)有二，一是提高征繳率，二是國(guó)外多數(shù)國(guó)家實(shí)行社會(huì)保障稅；可行性的主要論據(jù)是稅制改革的成功和居民收入的提高。然而，分析結(jié)果表明，這些論據(jù)都難以成立。因此，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)籌資形式應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)制�！￡P(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)、籌資形式、費(fèi)改稅、收費(fèi)制
The Fund-raising Form of Social Insurance of Our Country Should Still Be Fee LIU Cheng (Law School of Yangzhou University, Yangzhou, Jiangsu 225009, China) In this paper, the arguments of Converting Fee to Tax have been summarized. Through careful analysis, it has been found that those arguments are all wrong. Therefore our country should continue current Fee-raising System rather than convert fee to tax. Key Words: Social Insurance, Fund-raising Form, Convert Fee to Tax, Fee-raising System 地址：上海市徐匯區(qū)桂林西街11弄20號(hào)202室 郵編：200233 電話：021-6408 9728（13564692290） Email：liuchengss@sina.com;liuchengss@sohu.com [1] 勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所：《世紀(jì)抉擇----中國(guó)社會(huì)保障體系構(gòu)架》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2000年10月第1版，第91-94頁(yè)。[2] 倪三立、伍克強(qiáng)：《社會(huì)保障稅的國(guó)際比較與啟示》，載天府評(píng)論（www.china028.com），原載《體制改革》，2001年第11期。[3] 胡鞍鋼：《利國(guó)利民、長(zhǎng)治久安的奠基石——關(guān)于建立全國(guó)統(tǒng)一基本社會(huì)保障制度、開(kāi)征社會(huì)保障稅的建議》，載《改革》，2001年第4期，第12-18頁(yè)。[4] 于中一、陳穗紅、石英華：《我國(guó)社會(huì)保障籌資手段的選擇與社會(huì)保障稅的應(yīng)用》，《財(cái)政研究》，2000年第2期，第59-64頁(yè)。[5] 于中一、陳穗紅、石英華：《我國(guó)社會(huì)保障籌資手段的選擇與社會(huì)保障稅的應(yīng)用》，《財(cái)政研究》，2000年第2期，第59-64頁(yè)[6] 筆者曾多年從事審計(jì)工作，并在基層工作過(guò)，對(duì)此深有體會(huì)。[7] 見(jiàn)孫炳耀主編：《當(dāng)代英國(guó)瑞典社會(huì)保障制度》，法律出版社，2000年12月第1版，第44頁(yè)。[8] 見(jiàn)和春雷等著：《當(dāng)代德國(guó)社會(huì)保障制度》，法律出版社，2001年1月第1版，第92頁(yè)。[9] 見(jiàn)楊冠瓊主編：《當(dāng)代美國(guó)社會(huì)保障制度》，法律出版社，2001年1月第1版，第185頁(yè)。[10] 見(jiàn)張瑾：《開(kāi)征社會(huì)保障稅刻不容緩》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，1998年11月17日。
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