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廣東“農(nóng)地入市”評析
摘 要：廣東“農(nóng)地直接入市”的“新土地革命”，是根據(jù)廣東省的實際情況對農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)作出的系統(tǒng)性規(guī)定，符合憲法和土地管理法的精神，不存在“以‘規(guī)’試法”的問題，具有巨大的示范效應(yīng)。
光明觀察刊發(fā)劉海明、劉世強(qiáng)的文章《“新土地革命”：挑戰(zhàn)國法權(quán)威？》，文中對廣東省發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》提出質(zhì)疑。并“擔(dān)憂的是此舉一出，國家法律的權(quán)威性將受到挑戰(zhàn)，程序正義面臨著慘遭破壞的危險。這不是危言聳聽”。認(rèn)為廣東的“新土地革命”的目的是“突破《土地管理法》的限制”�！爸灰撧k法正式實施，其中導(dǎo)致違法改變土地使用性質(zhì)的現(xiàn)象，必將成倍增多，當(dāng)不是杞人憂天”。最后“希望廣東方面三思而后行，不能口頭上喊著依法治國，行動上卻不要法律”�！巴瑫r，更希望全國人大和國務(wù)院和國土資源部，對廣東的這個‘新土地革命’叫停”[1]。
作者的擔(dān)心或許不無道理，也或許是作者根本不能全面了解廣東特別是珠江三角洲的實際情況和有關(guān)法律法規(guī)，因此才提出這種不能與時俱進(jìn)的觀點，更或許這才是作者的“杞人憂天”。為此，筆者作出簡單的闡釋。
首先，對于廣東特別是珠江三角洲地區(qū)，由于覆射到農(nóng)村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度越來越高，農(nóng)村居民正慢慢向市民角色轉(zhuǎn)變，原來的農(nóng)村村落也逐漸實行社區(qū)化管理。但在工業(yè)化和城市化的過程中，政府的公共財政還有相當(dāng)部分未能覆蓋到農(nóng)村，在沒有國家財政支持的情況下，農(nóng)村集體要負(fù)擔(dān)著社區(qū)服務(wù)與社會管理等公共職責(zé)，如落實計劃生育、義務(wù)教育、征兵、優(yōu)撫、救災(zāi)救濟(jì)等各項政策的社會管理職能，以及人員工資、道路環(huán)境維修整治及部分社會保障等開支，社區(qū)管理和公共開支也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活質(zhì)素的提高及人口狀況的變化不斷增大。社區(qū)組織要實現(xiàn)其社會管理職能，必須要求農(nóng)村社區(qū)集體有一定的經(jīng)濟(jì)收入來源來保障公共開支，因此進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)集體的收入，成了農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的重要任務(wù)。
但由于集體興辦企業(yè)存在經(jīng)營風(fēng)險，以及對企業(yè)經(jīng)營者和經(jīng)營狀況的監(jiān)管問題，大部分社區(qū)成員不贊成動用集體資產(chǎn)辦企業(yè)，因此，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)主要在土地上，即以土地出租或在土地上建廠房或商鋪出租的形式為主。而且隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認(rèn)識和覺醒，相對于政府征用土地的補(bǔ)償費(fèi)與實際使用價值相差懸殊，不希望被征用而永久失去土地收益的所有權(quán)。而且農(nóng)村集體所有土地急劇減少，土地非農(nóng)收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的地位越來越重要，農(nóng)村集體的存量土地（及其廠房、商鋪）出租租金成了社區(qū)集體的主要收入來源。
因此，以土地經(jīng)營為主的農(nóng)村股份合作制社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織也逐步推廣，經(jīng)營土地也成了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要途徑。
其次，由于以往的開發(fā)區(qū)建設(shè)，已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)田基本設(shè)施及耕種環(huán)境的破壞，如水源灌溉問題、水土流失問題、蟲害鼠害問題等，相當(dāng)部分的存量耕地根本難以耕種，就算勉強(qiáng)耕種已經(jīng)是收益甚微。而且目前廣東特別是珠江三角洲不少地區(qū)被鉻和汞等有毒重金屬污染的土地已有很多[2]，這些耕地就算勉強(qiáng)耕種，產(chǎn)出的也是一些有害的農(nóng)產(chǎn)品，長遠(yuǎn)來說繼續(xù)耕種是得不償失。也有一些在開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中也形成了部分根本不能的耕種（如露出原土硬土）的土地，只能長期丟荒。如繼續(xù)僵化地執(zhí)行耕地保護(hù)措施，這些土地不能轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地作有更高收益的非農(nóng)用途，將嚴(yán)重扭曲土地的使用價值。
另外，根據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下稱《管理辦法》）均指是“集體建設(shè)用地”而非指耕地或其它集體土地，其總則第一條明確規(guī)定，是“為加強(qiáng)國家對集體建設(shè)用地的管理，合理利用土地，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，結(jié)合我省實際，制定本辦法”。其第二條規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，適用本辦法”。實質(zhì)上主要是規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序。根據(jù)規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指農(nóng)民集體土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)讓予土地使用者，由土地使用者向農(nóng)民集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，就是指農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，就是指承租人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再次租賃的行為�！豆芾磙k法》通篇只是對“集體建設(shè)用地”作出規(guī)定。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三條規(guī)定“土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”。“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。第四十四條規(guī)定“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”�！啊∈�、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)”�！霸谕恋乩每傮w規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)”�！氨緱l第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。這明顯說明了省級人民政府有權(quán)批準(zhǔn)第四十四條第二、三款規(guī)定外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
而《管理辦法》第三條也明確規(guī)定“取得農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)落實土地利用年度計劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”。這些規(guī)定說明，均是在憲法和土地管理法所規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)的基礎(chǔ)上，針對廣東省的實際情況，對農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)作出的系統(tǒng)性規(guī)定，并不存在作者所說的“以‘規(guī)’試法”的問題。
對于廣東特別是珠江三角洲地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和城鎮(zhèn)化程度高，但在農(nóng)村仍然存在大量的低收入人群，政府的公共財政更未能完全覆蓋到農(nóng)村，《管理辦法》對農(nóng)村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”的原則納入土地交易市場規(guī)定，集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的的土地收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理。其中50%以上應(yīng)當(dāng)存入銀行（農(nóng)村信用社）專戶，�？钣糜诒炯w經(jīng)濟(jì)組織成員的社會保障安排，這本身是解決政府的公共財政對農(nóng)村投入不足問題，有學(xué)者認(rèn)為，“廣東省政府的規(guī)定具有巨大的示范效應(yīng)”�！凹偃缛珖鞯囟寄芡ㄟ^對集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理，并且將流轉(zhuǎn)所得50%以上用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會保障安排，那么，可以在很短的時間內(nèi)建立農(nóng)村社會保障體系。這是功在當(dāng)代、在千秋的偉大事業(yè)”。[3]筆者雖然沒有如此高度的認(rèn)同感，但仍認(rèn)為其具有巨大的示范效應(yīng)，也是廣東省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的重要措施。
最后，《管理辦法》自我定性為“草案”，其本身就意味著是可以根據(jù)實踐需要再行修訂。而眾所周知的是，近三十年前由農(nóng)民自發(fā)的“包產(chǎn)到戶”也是不“合法”的，但最終是合法出臺了使中國發(fā)生翻天覆地變化的農(nóng)村土地改革措施，并以此而拉開中國經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。因此，對于廣東“農(nóng)地入市”的“新土地革命”并非簡單如作者所說的“叫停”，到目前為止是切實可行的，更必須以時俱進(jìn)地看待。
注 釋：
[1]、劉海明、劉世強(qiáng)：《“新土地革命”：挑戰(zhàn)國法權(quán)威？》，光明觀察2005-09-26。http://guancha.gmw.cn/show.aspx?id=4331
[2]、鄭子軒.《耕地匱乏污染嚴(yán)重 代表建議土壤污染防治立法》.《南方日報》,2004-03-09
[3]、喬新生：《規(guī)范流轉(zhuǎn)善用集體土地》，大公報，2005-09-22
２００５／０９／２９于廣東佛山南海
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