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試論美國利益集團興盛的原因
利益集團也稱壓力集團、院外集團，是指在資本主義制度下，為獲取某種特殊利益而對政府施加影響的政治性組織。美國是利益集團最為興盛的國家。據統(tǒng)計，1983年美國有17644個全國性利益集團，60%以上的美國成年人至少參加一個社團。[1](P277)20世紀70年代以來，超過半數(shù)的美國人認為“政府在很大程度上是由只顧自己的少數(shù)大利益集團把持的”，在1980年，只有21%的人認為政府還是為“全體人民的利益辦事的”。[2](P447)因此，深入探討利益集團在美國興旺發(fā)達的原因，對我們正確認識美國政府和社會具有重要的意義。學術界對美國利益集團的研究總體上比較薄弱，關于利益集團在美國興盛的原因尚無專門的文章發(fā)表，因此，本文不揣淺陋，試對這一問題作一粗淺的探討，不當之處，敬請專家同人批評指正。
一、利益集團興盛的社會背景
美國多樣化的經濟結構是利益集團不斷產生的經濟根源。美國地大物博，氣候多樣，自然資源豐富，有利于各種經濟形式的產生、存在和發(fā)展，因此，美國在建國初就形成了農業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)等國民經濟各部門。獨立戰(zhàn)爭以后，美國走上資本主義發(fā)展軌道，并在三次科學技術革命的推動下，逐漸成為世界經濟強國。在經濟發(fā)展過程中，各種經濟勢力如工商業(yè)者、農場主、工人等日益強大起來，對國家政權的要求也越來越多，為實現(xiàn)自己的要求，他們組成各種經濟利益集團，并不斷擴大規(guī)模，由地區(qū)性組織發(fā)展成為全國性組織。并且，隨著美國經濟和工業(yè)化的不斷發(fā)展，經濟的多樣性、專業(yè)化愈益明顯，國民經濟各部門及各行業(yè)分工越來越細，如在農業(yè)生產中，棉花、小麥、玉米、水稻、黃豆等種植業(yè)，柑橘、胡桃、葡萄、蔬菜、奶類等生產，畜牧業(yè)、養(yǎng)豬業(yè)、家禽飼養(yǎng)業(yè)等都已專業(yè)化，國民經濟的第二產業(yè)、第三產業(yè)也存在著同樣的情況。這些專門化的行業(yè)各有其特殊利益，促成了單一行業(yè)利益集團的大量涌現(xiàn)。
美國也是一個資本主義私有制社會，貧富分化、階級剝削是美國社會的必然現(xiàn)象。在美國，資產階級、農場主階級、工人階級是最基本的階級，資產階級、農場主階級又分為大、中、小不同的階層，工人階級也分技術工人、非技術工人。此外，美國還存在大量的諸如管理人員、教師、律師、醫(yī)生等中產階級階層。不同的階級、階層具有不同的社會地位，形成不同的利益，并引發(fā)相互間的矛盾和沖突。為實現(xiàn)自己的特殊利益，在斗爭中壯大自己的力量，各階級、階層的人自然而然地團結起來，結成利益集團。麥迪 遜曾說：“造成黨爭的最普遍而持久的原因，是財產分配的不同和不平等。有產者和無 產者在社會上總會形成不同的利益集團。債權人和債務人也有同樣的區(qū)別。土地占有者 集團、制造業(yè)集團、商人集團、金融業(yè)集團和許多較小的集團，在文明國家里必然會形 成，從而使他們劃分為不同的階級，受到不同情感和見解的支配。”[3](P46-47)麥迪 遜在這里正確地道出了利益集團產生的階級根源。
美國是典型的多樣性、多元化的國家，除上述經濟、階級利益差別外，還存在形形色色的民族、種族、宗教及政治派別。美國是移民之邦，從殖民地時期開始，世界各地的人民就向北美移民，因此，美國種族成分相當復雜，民族來源極為分散。在歷史演進中，以盎格魯—撒克遜民族為主體的白人種族成為美國社會的主流，他們對少數(shù)民族實行 歧視、壓迫政策。而非洲裔、西班牙語裔、亞裔、猶太裔美國人及印第安人等則為少數(shù) 民族，受到歧視和不公平的待遇。移民來到美國后，也帶來了各自的宗教、文化和傳統(tǒng) ，形成各具特色的文化氛圍。美國是信奉宗教信仰自由的國家，各種宗教都能在美國自 由傳播，造成宗教信仰紛雜、教派林立。在意識形態(tài)上，各種社會思潮也在美國廣為流 傳。因此，美國被人們比喻為“比薩餅”、“雜燴鍋”、“色拉拼盤”，這種多元化的 社會結構為利益集團的存在和發(fā)展奠定了堅實的社會基礎。
二、利益集團興盛的政治保障
利益集團的存在和發(fā)展是資本主義民主國家的普遍現(xiàn)象，在英、法、德等發(fā)達的資本主義國家都存在為數(shù)眾多的利益集團。然而，與美國相比，這些國家中利益集團的數(shù)量和種類要少得多，其活躍程度、影響力也大大遜色于美國。這種差別主要是由美國獨特的政治體制造成的。美國實行中央和州分權的聯(lián)邦制，兩級政府又實行立法、行政和司法三權分立。這種權力極為分散的政治制度為利益集團提供了極為有利的政治環(huán)境。利益集團可以向各級政府施加壓力，也可以向同一級政府的立法、行政和司法部門分別施加影響。一個利益集團在某一級或某一個政府部門受挫折，卻可以在另一級或另一個政府部門取得成功。而在單一制和非分權國家情況就大不相同了。例如在英國，政治權利集中在中央政府手中，各種勢力只需向中央政府的某個部門施加影響就夠了，因此，英國的利益集團絕大多數(shù)都是全國性組織，這就大大減少了利益集團的數(shù)量，其活躍程度與美國相比也就黯然失色了。對此，英國政治學家維爾指出：美國“利益集團是靠著政 府體制的分散性這個特點興旺起來的”[4](P110)。
政黨制是美國政治體制的重要組成部分，美國各級政府官員是由政黨組織提名選舉和任命的。政黨要想贏得選舉上臺執(zhí)政，必須贏得盡可能多的人的選票，盡可能反映國家 和公眾的利益，因此，兩大政黨所代表的階級、階層具有廣泛性和模糊性，它回避了與公眾利益對立的少數(shù)集團的特殊利益。另外，美國政黨制是在選區(qū)劃分基礎上，按照地區(qū)代表制原則選舉官員的，這也使一些階層、民族、行業(yè)的特殊利益得不到體現(xiàn)。在這種情況下，“必須由利益集團制度來彌補它們在集中利益和代表性方面的不足”[5](P357)。并且，美國各政黨內部意見也并不是完全一致。在一黨之內，黨員之間對于某些問題的態(tài)度和意見分歧，也許比同另一黨黨員的分歧還要大，黨員并不是完全按照黨派 的意志投票的，在制訂某些法律、政策和進行決策時，他們更多的是考慮自己選區(qū)的利 益和與自己有密切關系的利益集團的利益。這種情況鼓勵利益集團同時向兩大黨的議員 或行政官員進行游說，在兩黨內尋求對其立場和利益的支持，增加了實現(xiàn)其要求的可能 性。
與組建利益集團密切相關的結社權也得到美國憲法和司法部門的有力支持。美國聯(lián)邦憲法第一條修正案規(guī)定：“國會不得制定關于下列事項的法律：確立國教和禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請愿伸冤的權利�！盵6](P84)這一修正案是利益集團得以合法存在和開展活動的法律依據。根據美國最高法院歷來對這一修正案的解釋，政府不得鉗制人們的言論自由，不得對任何出版物進行事先檢查。這樣，利益集團可以自由地公開其主張，可以自由地出版和散發(fā)出版物、刊登廣告，以宣傳其主張。美國憲法并沒有關于公眾結社權的明確條款，但是，美國人一直把憲法看做是結社權的根本保障。美國學者霍恩曾經指出：“結社自由是美國憲法所保護的公民權利中的最重要的一項�！盵7](P1)自美國建國以來，公眾的結社權一直被看做是 由集會、請愿等自由權利引申而來的受憲法保護的權利。這一點，聯(lián)邦最高法院是承認 的。這種情況鼓勵了各利益集團在憲法許可的范圍內采取行動，通過各級政府實現(xiàn)自己 的愿望和要求。
三、利益集團興盛的思想基礎
美國人民對民主、自由、平等的追求促成了各種利益集團的產生和發(fā)展。在殖民地時期，北美就不存
在傳統(tǒng)的封建特權，沒有等級制度，政治、經濟生活中也存在一些民主的因素，如代議制、地方自制，小有力的經濟、政治勢力組織起來，結成利益集團，對美國的國內外政策施加了更大的影響。同時，美國社會一體化的發(fā)展，為利益集團的活動提供了全國性的舞臺，因此，這一時期出現(xiàn)的利益集團大多是全國性的，如農場主聯(lián)合會、全國制造商協(xié)會、美國商會、全國獨立企業(yè)聯(lián)合會、美國勞工聯(lián)合會、產業(yè)工人聯(lián)合會等。在進步運動的推動下，其他類型的一些利益集團也建立起來。如黑人成立了全國有色人種協(xié)進會，反對種族歧視和種族隔離政策，環(huán)境保護主義者成立了山嶺俱樂部、全國公園和自然資源保護協(xié)會，教育工作者成立了全國教育協(xié)會、美國教員聯(lián)合會等。對此，美國學者奧恩斯坦作了如下總結：“在國內戰(zhàn)爭之后的幾十年中，美國的工業(yè)和經濟隨著大批歐洲移民來到美洲一道發(fā)展起來。政府擴大了，而包括具有廣泛的群眾運動基礎在內的集團，也開始增加了，農業(yè)團體、勞工組織以及更加廣泛得多、面向經濟的集團開始在美國的社會和政治活動中活躍起來。利益集團和院外活動集團在華盛頓的政治中成為一種固定的事物，幾乎什么問題都管�！盵13](P248)
20世紀尤其是六七十年代美國社會的巨大變革使利益集團的活動范圍更為廣闊，手段更加豐富、老練，利益集團的影響已滲透到美國社會生活的方方面面。旨在克服“大危機”而實施的羅斯福新政加強了行政部門的力量，樹立了聯(lián)邦政府在美國社會生活中的權威地位，利益集團對行政部門的游說活動驟然增多。20世紀中葉以后，隨著國會改革后小組委員會的決策權擴大、政黨政治的“衰落”和基層行政部門權力增大，利益集團的活動范圍空前擴大，從而刺激了利益集團的更大發(fā)展。尤其是六七十年代，美國的社會問題更加突出，圍繞著種族歧視、婦女權利、越戰(zhàn)、政治改革、消費者權益等一系列問題，社會上出現(xiàn)了錯綜復雜的矛盾、沖突和斗爭。在這種情況下，一些老的利益集團如經濟、民權組織擴大了他們的規(guī)模，繼續(xù)活躍在政治舞臺上，大批新的利益集團也相繼涌現(xiàn)，達到了“十足的爆炸程度”，利益集團的組織性和政治影響力也大大加強。另外，在美國這個高度發(fā)達的現(xiàn)代化國家里，現(xiàn)代化的“后遺癥”嚴重地困擾著美國民眾。為解決諸如水土流失、環(huán)境污染、自然資源遭破壞等問題，以及吸毒、犯罪、暴力、色情泛濫、道德敗壞等社會丑惡現(xiàn)象，廣大人民組織起大量的公共利益集團。利益集團已經成為美國政治體制中不可或缺的重要組成部分。
總之，美國利益集團的發(fā)展是資本主義民主政治的必然產物，是美國多元化社會現(xiàn)實的反映，是美利堅民族精神的體現(xiàn)，是在美國經濟、政治和社會發(fā)展的推動下實現(xiàn)的。
收稿日期：2002-10-06
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