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聯(lián)合國(guó)的發(fā)展與改革
聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)第一次較大規(guī)模的發(fā)展是40年代后半期至50年代中期。這是亞洲崛起的時(shí)期。從1946年至1950年，就有阿富汗和印度尼西亞等7個(gè)掙脫殖民統(tǒng)治獲得民族獨(dú)立的亞洲國(guó)家加入了聯(lián)合國(guó)。1955年12月8日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)又打破多年因東西方冷戰(zhàn)而導(dǎo)致的“接納會(huì)員國(guó)僵局”，一次接納了16個(gè)新會(huì)員國(guó)。（注：參見梁西：《國(guó)際組織法》，武漢大學(xué)出版社，1993年版，第64-65頁。）這標(biāo)志著聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)迅速增加的開端。60年代是非洲大陸覺醒的年代。1960年，隨著法蘭西殖民帝國(guó)的瓦解，17個(gè)新獨(dú)立國(guó)家都加入了聯(lián)合國(guó)。1971年，中華人民共和國(guó)恢復(fù)了在聯(lián)合國(guó)的合法席位。從此，亞洲國(guó)家、中小國(guó)家在聯(lián)合國(guó)的地位日益顯得突出。原來，亞洲的創(chuàng)始會(huì)員國(guó)只有9個(gè)，而現(xiàn)在的會(huì)員國(guó)則已增加到40多個(gè)，是原來的5倍。非洲在聯(lián)合國(guó)創(chuàng)建時(shí)只有4個(gè)會(huì)員國(guó)，而現(xiàn)在已達(dá)51個(gè)，是聯(lián)合國(guó)全部會(huì)員國(guó)總數(shù)的近1/3。80年代末和90年代初，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)又有一次大規(guī)模的增加。隨著原蘇聯(lián)和一些東歐國(guó)家的解體，這一地區(qū)的國(guó)家總數(shù)已從原來的10個(gè)增加到現(xiàn)在的29個(gè)。1991年第41屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)，于9月17日一次接納了7個(gè)新會(huì)員國(guó)：朝鮮南北兩方、馬紹爾群島、密克羅尼西亞、立陶宛、拉托維亞、愛沙尼亞；其后，又于1992年3月2日接納了8個(gè)新會(huì)員國(guó)：圣馬立諾、摩爾多瓦、哈薩克、吉爾吉斯、烏茲別克、亞美尼亞、塔吉克、土庫曼、阿塞拜疆。1993年先后接納了斯洛伐克共和國(guó)、捷克共和國(guó)、摩納哥、厄立特立亞和安多拉；1994年12月15日接納了貝勞(Palau)；（注：See the United Nations Department of Public Information,The United Nations at 50,p.77.）1999年12月接納湯加。至此，聯(lián)合國(guó)已有會(huì)員國(guó)188個(gè)。其中納入會(huì)員國(guó)137個(gè)，是創(chuàng)始會(huì)員國(guó)的2.6倍還多。
就力量對(duì)比關(guān)系而言，聯(lián)合國(guó)成立的頭20年，基本上是在美國(guó)的操縱和控制下動(dòng)作的。美國(guó)在一年一度的聯(lián)合國(guó)大會(huì)上以及各委員會(huì)的表決中可以穩(wěn)操勝券。但在安理會(huì)中，蘇聯(lián)的否決權(quán)則成為美國(guó)操縱安理會(huì)的最大障礙。美國(guó)為了繞過這一障礙，采取一些策略，將一些涉及國(guó)際和平與安全、原本由安理會(huì)討論的問題，直接交聯(lián)合國(guó)大會(huì)討論。如早在1947年第二屆聯(lián)大時(shí)，美國(guó)就操縱大會(huì)成立了一個(gè)由全體會(huì)員國(guó)組成的“臨時(shí)委員會(huì)”，即所謂“小型聯(lián)大”，規(guī)定它可以在例行年會(huì)之間舉行會(huì)議討論包括國(guó)際和平與安全在內(nèi)的各項(xiàng)問題。而頻頻召開的大會(huì)卻基本上根據(jù)美國(guó)意志行事，以致當(dāng)時(shí)的聯(lián)合國(guó)被稱為西方國(guó)家的“表決機(jī)器”(voting machine)。（注：參見袁士檳：“世界格局轉(zhuǎn)換與美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)的政策”，載陳魯直、李鐵城主編：《聯(lián)合國(guó)與世界秩序》，北京語言學(xué)院出版社，1993年版，第69-71頁。）
聯(lián)合國(guó)從60年代中期開始進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。在1960年的第十五屆聯(lián)大會(huì)議上，43個(gè)亞洲國(guó)家倡議并起草了《給予殖民地國(guó)家和人民獨(dú)立的宣言》，要求“迅速和無條件地結(jié)束各種形式的殖民主義及其一切表現(xiàn)”。這一提案以89票贊成，零票反對(duì)和9票棄權(quán)通過。至1965年，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)已達(dá)118個(gè)，其中第三世界國(guó)家已有將近90個(gè)。一大批過去被人瞧不起的中小國(guó)家現(xiàn)在終于在聯(lián)合國(guó)內(nèi)團(tuán)結(jié)起來，向霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治發(fā)起了挑戰(zhàn)，改變了超級(jí)大國(guó)控制聯(lián)合國(guó)的局面。
期間，由廣大發(fā)展中國(guó)家組成的不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)、“77國(guó)集團(tuán)”、非洲統(tǒng)一組織、阿拉伯聯(lián)盟、東南亞聯(lián)盟等，在聯(lián)合國(guó)內(nèi)發(fā)揮著日益顯著的作用。它們經(jīng)常采取聯(lián)合行動(dòng)，提出各種重要議案，深刻地影響著聯(lián)合國(guó)的發(fā)展方向。冷戰(zhàn)結(jié)束后，一大批新的東歐國(guó)家加入聯(lián)合國(guó)。聯(lián)合國(guó)內(nèi)部進(jìn)一步從兩極對(duì)抗走向緩和，國(guó)際關(guān)系中的協(xié)商對(duì)話逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的冷戰(zhàn)思維。與此同時(shí)，盡管超級(jí)大國(guó)在聯(lián)合國(guó)中仍有舉足輕重的作用，但已很難隨心所欲地操縱或控制它了。
�。ǘ┞�(lián)合國(guó)組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展
半個(gè)多世紀(jì)來，隨著會(huì)員國(guó)普遍性的增加，聯(lián)合國(guó)的組織機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展與擴(kuò)大的過程。
一般而言，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)可分為主要機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)和聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)三類。聯(lián)合國(guó)有六個(gè)主要機(jī)關(guān)(principal organs)：大會(huì)安全理事會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)、托管理事會(huì)、國(guó)際法院和秘書處。這六個(gè)主要機(jī)關(guān)，是由《聯(lián)合國(guó)憲章》明確規(guī)定設(shè)立的，堪稱聯(lián)合國(guó)的固有機(jī)關(guān)。
聯(lián)合國(guó)的另一類機(jī)構(gòu)是為數(shù)眾多的輔助機(jī)關(guān)(subsidiary organs)。聯(lián)合國(guó)輔助機(jī)構(gòu)是大會(huì)、安理會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)和秘書處的下屬組織�！稇椪隆焚x予各主要機(jī)關(guān)“得設(shè)立其認(rèn)為于行使職務(wù)所必需之輔助機(jī)關(guān)”的權(quán)力，但對(duì)于具體應(yīng)設(shè)立何種輔助機(jī)關(guān)沒有明文規(guī)定。在各主要機(jī)關(guān)中，以大會(huì)和經(jīng)社理事會(huì)設(shè)立的輔助機(jī)關(guān)為最多。屬于大會(huì)的除有大會(huì)的各主要委員會(huì)、程序委員會(huì)和其他一些會(huì)期和常設(shè)委員會(huì)以外，還有在各不同時(shí)期設(shè)立的有關(guān)機(jī)構(gòu)，包括各種基金、規(guī)劃和會(huì)議，如1946年的裁軍委員會(huì)，1959年的和平利用外層空間委員會(huì)，1964年的聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議，1965年的聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署，1973年的世界糧食理事會(huì)，1984年的聯(lián)合國(guó)婦女發(fā)展基金，1992年的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，1993年世界人權(quán)大會(huì)等。屬于安理會(huì)的有存在于1948-1950年的印度及巴基斯坦委員會(huì)，聯(lián)合國(guó)軍事參謀團(tuán)等。屬于經(jīng)社理事會(huì)的有6個(gè)職司委員會(huì)：統(tǒng)計(jì)委員會(huì)、人口委員會(huì)、社會(huì)發(fā)展委員會(huì)、人權(quán)委員會(huì)、婦女地位委員會(huì)、麻醉品委員會(huì)；6個(gè)常設(shè)委員會(huì)：方案協(xié)調(diào)委員會(huì)、自然資源委員會(huì)、非政府組織委員會(huì)、政府間機(jī)構(gòu)談判委員會(huì)、跨國(guó)公司委員會(huì)和人類居住委員會(huì)；5個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域委員會(huì)：歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、拉丁美洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、非洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、西亞經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)委員會(huì)；以及其他各種有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問題的機(jī)構(gòu)，如1953年成立的聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)，1964年的聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，1971年的科技發(fā)展委員會(huì)等。
聯(lián)合國(guó)各種輔助機(jī)關(guān)的作用、組織形式、職權(quán)范圍與活動(dòng)程序等，差別甚大。各主要機(jī)關(guān)對(duì)其所設(shè)立的輔助機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與職能，亦可隨時(shí)加以變更或終止�？傮w看來，隨著聯(lián)合國(guó)活動(dòng)范圍日益擴(kuò)大，輔助機(jī)關(guān)的設(shè)立一直呈不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)。
聯(lián)合國(guó)的第三類機(jī)關(guān)是聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)(the Specialized Agencies of the UnitedNations)和其他類似組織。與前兩類機(jī)構(gòu)不同，聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)及其他類似組織并非聯(lián)合國(guó)本身的直接下屬機(jī)構(gòu)，而是根據(jù)《憲章》有關(guān)規(guī)定被納入聯(lián)合國(guó)體系的一類比較特殊的專門性國(guó)際組織。目前，這類組織已發(fā)展到18個(gè)。它們是：(1)國(guó)際電信聯(lián)盟；(2)國(guó)際勞工組織；(3)世界衛(wèi)
生組織；(4)世界氣象組織；(5)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織；(6)國(guó)際貨幣基金組織；(7)國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行；(8)國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)；(9)國(guó)際金融公司；(10)萬國(guó)郵政聯(lián)盟；(11)聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織；(12)聯(lián)合國(guó)教育、科學(xué)及文化組織；(13)國(guó)際民用航空組織；(14)國(guó)際海事組織；(15)國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金；(16)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)；(17)聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織；(18)世界貿(mào)易組織。（注：有關(guān)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)和世界貿(mào)易組織與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系，請(qǐng)參見江國(guó)青：《聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)法律制度研究》，武漢大學(xué)出版社，1993年版，第45-46頁。）
聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)是聯(lián)合國(guó)組織系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分。但從法律結(jié)構(gòu)上來看，它們與聯(lián)合國(guó)并非隸屬關(guān)系。這些專門機(jī)構(gòu)有各自的成員國(guó)、基本章程、組織結(jié)構(gòu)、議事日程、經(jīng)費(fèi)來源及工作總部。但是，根據(jù)聯(lián)合國(guó)與各專門機(jī)構(gòu)簽訂的“關(guān)系協(xié)定”(relationship agreement)，它們應(yīng)通過聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)同聯(lián)合國(guó)在工作上保持相互配合與聯(lián)系。它們與聯(lián)合國(guó)之間得互派代表出席對(duì)方的會(huì)議，經(jīng)請(qǐng)求時(shí)，互相把議事項(xiàng)目列入會(huì)議議程；彼此交換文件與情報(bào)。此外，各專門機(jī)構(gòu)還定期向聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)提交工作報(bào)告，經(jīng)社理事會(huì)有權(quán)對(duì)其工作提出建議并協(xié)調(diào)其活動(dòng)。事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)根據(jù)有關(guān)規(guī)定而開展的國(guó)際經(jīng)濟(jì)與社會(huì)合作方面的活動(dòng)，大部分是由這些專門機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)來完成的。
（三）聯(lián)合國(guó)職權(quán)范圍的擴(kuò)大
一般而言，國(guó)際組織的職權(quán)受其基本文件的制約，即國(guó)際組織只能在其組織章程所明確規(guī)定的職權(quán)范圍之內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。聯(lián)合國(guó)作為一個(gè)一般性組織，是一個(gè)有史以來最大的、最有影響的國(guó)際組織。根據(jù)《憲章》第一條規(guī)定，聯(lián)合國(guó)有四項(xiàng)宗旨：(1)維護(hù)國(guó)際和平與安全；(2)發(fā)展各國(guó)間的友好關(guān)系；(3)促進(jìn)國(guó)際合作；(4)協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)�？梢�，聯(lián)合國(guó)的職權(quán)范圍是相當(dāng)廣泛的。本文所述聯(lián)合國(guó)職權(quán)的演變與擴(kuò)大并不意味著聯(lián)合國(guó)逾越其基本文件的規(guī)定，而主要是指它在《憲章》授權(quán)范圍之內(nèi)所從事的活動(dòng)越來越多，職能日益廣泛。
從聯(lián)合國(guó)半個(gè)多世紀(jì)的歷程來看，聯(lián)合國(guó)組織的活動(dòng)重心無時(shí)不在受世界風(fēng)云的影響而產(chǎn)生一系列發(fā)展和變化。聯(lián)合國(guó)成立初期，人們似乎習(xí)慣于認(rèn)為聯(lián)合國(guó)只是一個(gè)維護(hù)國(guó)際和平與安全的政治性國(guó)際組織。這是因?yàn)閼?zhàn)后仍然動(dòng)蕩的世界局勢(shì)，聯(lián)合國(guó)的工作重點(diǎn)主要集中在如何建立一個(gè)穩(wěn)定的世界秩序，以實(shí)現(xiàn)其維護(hù)國(guó)際和平與安全的首要目標(biāo)。
到了60年代，國(guó)際關(guān)系呈現(xiàn)出新的變化。其中最突出的是一大批新獨(dú)立國(guó)家登上了國(guó)際舞臺(tái)。這一變化不但使聯(lián)合國(guó)在結(jié)構(gòu)上發(fā)生了很大改變，而且也使該組織的活動(dòng)重心和范圍有了明顯的變化和擴(kuò)展。1961年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定以60年代為第一個(gè)“聯(lián)合國(guó)發(fā)展十年”，并號(hào)召全體會(huì)員國(guó)團(tuán)結(jié)一致，堅(jiān)持努力，沖破至今依然使世界上許多地區(qū)受到折磨的貧窮、饑餓、愚昧和疾病的循環(huán)。廣大發(fā)展中國(guó)家以此為契機(jī)，在聯(lián)合國(guó)發(fā)揮其數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，并利用大會(huì)這個(gè)講壇，提出一些要求，旨在改變其政治獨(dú)立后，在經(jīng)濟(jì)上仍得不到發(fā)展，在科學(xué)技術(shù)上落后和在政治上被歧視的地位。從而使得一些諸如種族平等、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、文化教育、環(huán)境衛(wèi)生等方面的問題，在聯(lián)合國(guó)開始受到重視。
1974年4月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)首次召開討論國(guó)際經(jīng)濟(jì)的第6屆特別會(huì)議。會(huì)議把注意力特別集中于原料與發(fā)展問題，最后通過了77國(guó)集團(tuán)起草的“關(guān)于建立新國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序宣言”和“行動(dòng)綱領(lǐng)”兩個(gè)重要文件。1974年12月，大會(huì)又通過了依聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展大會(huì)制定的《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》。聯(lián)合國(guó)所開展的在國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的活動(dòng)在70年代進(jìn)入了高潮。
80年代以后，聯(lián)合國(guó)的活動(dòng)范圍又有一些新的變化。隨著蘇聯(lián)和一些東歐國(guó)家解體和冷戰(zhàn)的結(jié)束，聯(lián)合國(guó)一方面加強(qiáng)了其在處理一些地區(qū)性政治、安全和經(jīng)濟(jì)問題上的職能，特別是在維持和平行動(dòng)方面的職能，同時(shí)也在裁軍、國(guó)際人權(quán)、國(guó)際環(huán)境保護(hù)、世界人口、人道主義援助、毒品控制、反恐怖主義、國(guó)際司法等領(lǐng)域進(jìn)一步開展活動(dòng)。今天，聯(lián)合國(guó)的職權(quán)范圍，可以說是上至外層空間，下到海床洋底，包括生老病死等人類生活的各個(gè)領(lǐng)域。與此相關(guān)，聯(lián)合國(guó)及其各機(jī)關(guān)的官員和工作人員已由成立之初的2000多人增加到3萬多人；聯(lián)合國(guó)一年的正常預(yù)算也從1945年的不到2000萬美元增加到現(xiàn)在的約13億美元。（注：See Leon Gordenker,'UN at 50:institutional development',in Inemational Social Science Journal,June 1995,pp,247-248.聯(lián)合國(guó)1998-1999兩年的財(cái)政預(yù)算為25.83億美元。）這些數(shù)字從一個(gè)方面反映聯(lián)合國(guó)事業(yè)有了驚人的發(fā)展。但另一方面，聯(lián)合國(guó)由于其自身的發(fā)展也出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫，各機(jī)構(gòu)之間職能重疊和管理不善等弊端，從而影響到聯(lián)合國(guó)的工作效率。加之半個(gè)多世紀(jì)來國(guó)際形勢(shì)的巨大變化，《聯(lián)合國(guó)憲章》中某些規(guī)定和條款已經(jīng)失效或過時(shí)。因此，改革已成為聯(lián)合國(guó)所面臨的一個(gè)主要問題。
二、聯(lián)合國(guó)改革問題
�。ㄒ唬┞�(lián)合國(guó)改革的法律依據(jù)
為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，聯(lián)合國(guó)需要在適當(dāng)時(shí)機(jī)與一定條件下進(jìn)行改革。這是聯(lián)合國(guó)組織創(chuàng)建者們預(yù)料之中的事情�！堵�(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定了兩種修正程序：一種是聯(lián)合國(guó)大會(huì)對(duì)《憲章》的個(gè)別修正；另二種是聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)全體會(huì)議對(duì)《憲章》進(jìn)行重新審查和更改。
根據(jù)《憲章》第108條規(guī)定，聯(lián)合國(guó)大會(huì)對(duì)憲章的任何個(gè)別修正案，都應(yīng)經(jīng)過大會(huì)會(huì)員國(guó)2/3表決通過并包括安全理事會(huì)全體常任理事國(guó)，各依其憲法程序批準(zhǔn)后，才對(duì)聯(lián)合國(guó)全體成員國(guó)發(fā)生效力。聯(lián)合國(guó)成立以來，依照這一程序?qū)椪碌牡?3條、27條和61條等條文進(jìn)行了修正。內(nèi)容都是關(guān)于增加安理會(huì)和經(jīng)社理事會(huì)理事國(guó)和與此相關(guān)的，即1963年將安理會(huì)原來的11個(gè)理事國(guó)增加到15個(gè)，經(jīng)社理事會(huì)原來的18個(gè)理事國(guó)增加到27個(gè)；1971年再次將經(jīng)社理事會(huì)理事國(guó)增加到現(xiàn)在的54個(gè)。
《憲章》第109條規(guī)定了第二種修正程序。根據(jù)該條規(guī)定，旨在重新審查憲章的聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)全體會(huì)議，可以在大會(huì)會(huì)員國(guó)2/3和安理會(huì)任何9理事國(guó)（含5個(gè)常任理事國(guó)）的表決所確定的日期與地點(diǎn)舉行；全體會(huì)議以2/3所建議的對(duì)憲章的任何更改，都應(yīng)經(jīng)過聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)，包括安理會(huì)全體常任理事國(guó)，依照各自的憲法程序批準(zhǔn)后，發(fā)生效力。該條并規(guī)定，如果憲章生效后在大會(huì)第十屆年會(huì)前此項(xiàng)全體會(huì)議尚未舉行，則應(yīng)將召集全體會(huì)議的提議列入大會(huì)第十屆會(huì)議的議程；如得大會(huì)會(huì)員國(guó)過半數(shù)及安理會(huì)任何7理事國(guó)之表決，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)即舉行。這一規(guī)定對(duì)于《聯(lián)合國(guó)憲章》的修正實(shí)際上持促進(jìn)或鼓勵(lì)態(tài)度。
本來，隨著國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展，一些中小國(guó)家很早就提出了召開審查憲章會(huì)議以修改憲章的要求。但出于政治和利益上的考慮，一些大國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期對(duì)此持反對(duì)意見。直到1974年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以壓倒多數(shù)通過決議，建立一個(gè)由42個(gè)會(huì)員國(guó)組成的“聯(lián)合國(guó)憲章問題特設(shè)委員會(huì)”。其任
務(wù)包括討論各國(guó)政府對(duì)審查憲章的意見，討論在不需修改憲章的情況下如何提高聯(lián)合國(guó)工作效能的建議。1975年，大會(huì)又將42國(guó)委員會(huì)改為47國(guó)參加的“聯(lián)合國(guó)憲章和加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)作用特別委員會(huì)”。該委員會(huì)成立后一直在根據(jù)聯(lián)大歷次決議所交付的任務(wù)進(jìn)行工作。而聯(lián)合國(guó)至今也未適用第109條所規(guī)定的程序。
盡管如此，聯(lián)合國(guó)改革問題近年來似乎有了新的轉(zhuǎn)機(jī)。1995年是聯(lián)合國(guó)成立50周年。來自全世界180多個(gè)國(guó)家或地區(qū)的國(guó)家元首、政府首腦及代表出席了在紐約聯(lián)合國(guó)總部舉行的特別紀(jì)念會(huì)，并在會(huì)議上發(fā)表演講。他們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，展望聯(lián)合國(guó)在今后世界事務(wù)中的作用和使命，并提出一系列具體改革建議。在這種情況下，新一任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)科菲·安南當(dāng)選后即著手聯(lián)合國(guó)改革計(jì)劃，并于1997年7月向第51屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交了一份題為“更新聯(lián)合國(guó)：改革方案”的報(bào)告。聯(lián)合國(guó)改革問題又一次提上聯(lián)合國(guó)的議事日程。
（二）聯(lián)合國(guó)改革的主要問題
目前，國(guó)際社會(huì)討論的聯(lián)合國(guó)改革問題涉及面非常廣泛。從問題的性質(zhì)看，有屬于實(shí)質(zhì)性或政治性一類的，這類問題涉及修正《聯(lián)合國(guó)憲章》，如安理會(huì)改革問題、經(jīng)社理事會(huì)和托管理事會(huì)改革問題，《憲章》中的其他有關(guān)內(nèi)容和條款問題等。另一類是行政或職能性改革，如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和議程，縮短會(huì)期，減少正常預(yù)算開支，確定項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序，集中資源于一些最重要的問題和方案等。這類改革一般不涉及憲章的修正問題。就最近一次安南秘書長(zhǎng)的改革方案而言，既有實(shí)質(zhì)性的，也有職能性的，但該方案卻避開了最敏感的安理會(huì)改革問題。本文擬就各方普遍關(guān)注的幾個(gè)主要問題略加闡述。
1.安理會(huì)改革問題 安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)最重要的機(jī)構(gòu)，因之其改革也是全體會(huì)員國(guó)最為關(guān)注的敏感問題。安理會(huì)的改革實(shí)際上涉及兩方面的具體問題，即安理會(huì)的構(gòu)成和否決權(quán)的廢存或限用問題。
關(guān)于安理會(huì)的構(gòu)成問題，聯(lián)合國(guó)早在1979年第34屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)就開始審議一項(xiàng)題為“安全理事會(huì)席位公平分配和增加成員數(shù)目的問題”的議案。問題的核心是擴(kuò)大安理會(huì)的規(guī)模或增加其代表性。有數(shù)字表明，1945年聯(lián)合國(guó)成立時(shí)，安理會(huì)雖只有11個(gè)理事國(guó)，占聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)總數(shù)和的20%；1963年聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)增加到113個(gè)，安理會(huì)理事國(guó)增加到15個(gè)，約占會(huì)員國(guó)總數(shù)的12%；而今天聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)總數(shù)已達(dá)188個(gè)，按比例只占約8%。這就是說，隨著聯(lián)合國(guó)的發(fā)展，安理會(huì)的代表性越來越不夠了。
近年來，各國(guó)對(duì)于安理會(huì)改革的必要性認(rèn)識(shí)基本一致。但對(duì)于如何增加與分配席位，各國(guó)看法則有較大分歧。大體而言，有意成為安理會(huì)新增常任理事國(guó)的會(huì)員國(guó)主要來自兩方面。一是屬于曾經(jīng)是戰(zhàn)敗國(guó)的日本和德國(guó)。兩國(guó)為了爭(zhēng)取從經(jīng)濟(jì)大國(guó)走向政治大國(guó)，正在盡各種努力爭(zhēng)取成為安理會(huì)常任理事國(guó)，以便在整個(gè)國(guó)際事務(wù)中有更大的發(fā)言權(quán)。另一方面是發(fā)展中國(guó)家中的一些地區(qū)性大國(guó)，如埃及、巴西、印度、尼日利亞等國(guó)。廣大發(fā)展中國(guó)家對(duì)目前5個(gè)常任理事國(guó)的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制越來越不滿。不少國(guó)家認(rèn)為，安理會(huì)正在成為某些西方大國(guó)利用干涉別國(guó)內(nèi)政的工具。而且，目前5個(gè)常任理事國(guó)中有4個(gè)是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，地理分布也不合理。因此，希望通過增加發(fā)展中國(guó)家的常任理事國(guó)席位來改變現(xiàn)狀。
安理會(huì)改革的另一焦點(diǎn)是否決權(quán)問題。否決權(quán)是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)國(guó)際力量對(duì)比的反映和產(chǎn)物。但五個(gè)常任理事國(guó)在否決權(quán)問題上長(zhǎng)期面臨巨大壓力。許多中小國(guó)家認(rèn)為否決權(quán)是對(duì)聯(lián)合國(guó)應(yīng)當(dāng)遵循的民主原則的否定，是與《憲章》規(guī)定的“所有會(huì)員國(guó)主權(quán)平等”這一根本原則背道而馳的。近幾年來，廣大發(fā)展中國(guó)家要求取消或限制否決權(quán)的呼聲越來越高。有些國(guó)家堅(jiān)持認(rèn)為，無論50年前否決權(quán)的產(chǎn)生有何理由，50年后必須改革。但常任理事國(guó)也堅(jiān)持他們的權(quán)利和地位，認(rèn)為否決權(quán)不能改革。（注：參見劉大群：“論聯(lián)合國(guó)改革的幾個(gè)問題”，載《中國(guó)國(guó)際法年刊》，1995年卷，第43-44頁。）
在新任常任理事國(guó)是否將享有否決權(quán)的問題上，各方立場(chǎng)也有分歧。日本和德國(guó)希望能與現(xiàn)任5個(gè)常任理事國(guó)平起平坐，一樣享有否決權(quán)。英國(guó)對(duì)此表示同意，法國(guó)則表示可以考慮給所有新任常任理事國(guó)以否決權(quán)。而美國(guó)卻一直回避在該問題上表明立場(chǎng)，主要是擔(dān)心發(fā)展中國(guó)家擁有否決權(quán)會(huì)威脅其在安理會(huì)的利益。
在上述情況下，各國(guó)還提出一些限制否決權(quán)使用的建議或主張，如新任常任理事國(guó)不享有否決權(quán)或確立集體否決權(quán)或多數(shù)否決制，限制否決權(quán)的使用范圍，常任理事國(guó)自我約束不適用否決權(quán)等。
2.經(jīng)社理事會(huì)和托管理事會(huì)的改革問題 與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的改革主要在于擴(kuò)大其規(guī)模或代表性相比較，有關(guān)經(jīng)社理事會(huì)的改革卻是另一幅圖景。經(jīng)社理事會(huì)最初有18個(gè)理事國(guó)，經(jīng)過兩次擴(kuò)大，現(xiàn)已增至54個(gè)。一些主要發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為經(jīng)社理事會(huì)規(guī)模過于龐大，可操作性差，要求減少理事國(guó)的數(shù)目。自80年代中期以來，國(guó)際上先后提出了一些有關(guān)經(jīng)社理事會(huì)改革的建議或報(bào)告。如1985年聯(lián)合國(guó)聯(lián)合調(diào)查組(Joint Inspection Unit-JIU)提出一個(gè)有關(guān)報(bào)告，建議成立一個(gè)“經(jīng)濟(jì)安全理事會(huì)”(Economic Security Council)。該經(jīng)濟(jì)安全理事會(huì)應(yīng)包括世界上最富裕和人口最多的國(guó)家，其他理事國(guó)根據(jù)區(qū)域分配原則產(chǎn)生。1992年聯(lián)合國(guó)發(fā)展規(guī)劃署提出的一個(gè)類似報(bào)告內(nèi)容更加具體。該報(bào)告建議成立一個(gè)“發(fā)展安全理事會(huì)”(Development Security Council)，由22個(gè)理事國(guó)組成，其中11個(gè)為常任理事國(guó)，另11個(gè)輪流選舉產(chǎn)生。或也有人建議在經(jīng)社理事會(huì)內(nèi)再設(shè)立一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)等。（注：See Maurice Bertrand,'The Historical Development of Efforts to Reform the UN,'in United Nations,Divided World,Edited by Adam Roberts and Benedict Kingsbury,Clarendon Press.Oxford,1993,pp.430-431。）
以上報(bào)告或建議，盡管形式或內(nèi)容不一，但都主張對(duì)經(jīng)社理事會(huì)作較大改組或代之以一個(gè)新的比現(xiàn)經(jīng)社理事會(huì)規(guī)模小得多的更緊密的組織機(jī)構(gòu)。但對(duì)此，廣大發(fā)展中國(guó)家則擔(dān)心會(huì)減少他們對(duì)于國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)的發(fā)言權(quán)，因而在不同程度上持保留或反對(duì)態(tài)度。
關(guān)于托管理事會(huì)問題。聯(lián)合國(guó)原有11塊托管領(lǐng)土。隨著1994年太平洋島國(guó)——貝勞共和國(guó)正式宣布獨(dú)立，聯(lián)合國(guó)的這11塊托管領(lǐng)土已全部獲得獨(dú)立，或已加入鄰國(guó)而成為新國(guó)家。相應(yīng)地，聯(lián)合國(guó)托管理事會(huì)的使命實(shí)際上也告結(jié)束。1994年9月
，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)加利曾向第49屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出建議，大會(huì)應(yīng)根據(jù)《憲章》第108條的修正程序，修改聯(lián)合國(guó)憲章第13章，撤銷托管理事會(huì)這個(gè)機(jī)關(guān)�，F(xiàn)根據(jù)安南秘書長(zhǎng)的改革方案，托管理事會(huì)將改為托管全球環(huán)境、海洋、大氣層和外層空間的機(jī)構(gòu)，并成為聯(lián)合國(guó)與民間社會(huì)的聯(lián)系環(huán)節(jié)。但該建議的可行性有待進(jìn)一步研究。
3.行政改革問題 安南提出的改革方案，涉及最多的是秘書處的內(nèi)部改革，或在秘書長(zhǎng)職權(quán)范圍內(nèi)能直接作出決定或采取措施的問題，即行政改革問題。方案主要針對(duì)聯(lián)合國(guó)在機(jī)制、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作、管理和財(cái)政等方面存在的問題和不足，提出了一系列旨在改變聯(lián)合國(guó)的架構(gòu)與職能，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)和部門之間的協(xié)調(diào)，增加聯(lián)合國(guó)的活力和效率的措施和建議。歸納起來，主要有如下幾方面內(nèi)容：
(1)全面調(diào)整聯(lián)合國(guó)的現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)，減少管理層面。如方案決定將聯(lián)合國(guó)的所有部門和機(jī)構(gòu)劃分為和平和安全事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)、發(fā)展合作事務(wù)、人權(quán)事務(wù)和人道主義事務(wù)五大系統(tǒng)，同時(shí)在前四個(gè)領(lǐng)域中分別設(shè)立執(zhí)行委員會(huì)，以加強(qiáng)秘書處各部門之間協(xié)調(diào)。
(2)突出秘書長(zhǎng)作為聯(lián)合國(guó)最高行政長(zhǎng)官的地位，擴(kuò)大秘書長(zhǎng)及秘書處的權(quán)限和作用。包括在聯(lián)合國(guó)內(nèi)創(chuàng)立“內(nèi)閣式”管理模式，精選8至9名精干的高級(jí)官員組成“高級(jí)管理小組”；建議設(shè)立常務(wù)副秘書長(zhǎng)職務(wù)，加強(qiáng)和集中聯(lián)合國(guó)秘書處的管理職能、政策職能、信息職能以及為聯(lián)合國(guó)政府間機(jī)構(gòu)服務(wù)的能力。
(3)削減聯(lián)合國(guó)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和行政開支，消除聯(lián)合國(guó)長(zhǎng)期以來存在的嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)，確保財(cái)政支付能力。具體辦法包括削減1000個(gè)秘書處職位；提出1998-1999兩年期方案預(yù)算負(fù)增長(zhǎng)；并設(shè)立一個(gè)10億美元的“滾動(dòng)信貸基金”，資金來源于會(huì)員國(guó)自愿出資或會(huì)員國(guó)可能建議的其他途徑，直到聯(lián)合國(guó)財(cái)政危機(jī)找到長(zhǎng)久解決辦法。
(4)簡(jiǎn)化議程，縮短會(huì)期，提高工作效率。方案建議每屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)及各主要委員會(huì)分別確定各自審議的主題，同時(shí)精簡(jiǎn)議程，集中圍繞和平與安全、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、非洲發(fā)展、人權(quán)、人道主義援助、國(guó)際法、裁軍和毒品控制、預(yù)防犯罪及打擊恐怖主義等安排大會(huì)議程；減少大會(huì)通過決議的數(shù)量并縮短大會(huì)時(shí)間3周等。
(5)確定優(yōu)先順序，合理分配資源。方案決定把促進(jìn)持續(xù)發(fā)展與合作作為聯(lián)合國(guó)的“中心優(yōu)先任務(wù)”。把聯(lián)合國(guó)涉及發(fā)展事務(wù)的各種基金會(huì)和計(jì)劃署合并為一個(gè)體系，統(tǒng)歸聯(lián)合國(guó)發(fā)展事務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)；在聯(lián)合國(guó)內(nèi)專設(shè)一個(gè)“發(fā)展籌資處”，建立一種“發(fā)展紅利”，逐步把資源的使用從行政轉(zhuǎn)移到發(fā)展合作項(xiàng)目；同時(shí)增加聯(lián)合國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面的投入和活動(dòng)等。
�。ㄈ┞�(lián)合國(guó)改革的前景
用安南秘書長(zhǎng)的話說，他所發(fā)起的這次聯(lián)合國(guó)改革運(yùn)動(dòng)是聯(lián)合國(guó)成立50多年來“最大膽的一次改革”，也是內(nèi)容“最廣泛”和意義“最深遠(yuǎn)”的一次改革。但就其方案的具體內(nèi)容來分析，卻也存在著一些明顯的缺陷或不足。
總體上看，安南的改革方案更多地反映了美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)聯(lián)合國(guó)改革的想法，是有利于它們今后對(duì)聯(lián)合國(guó)事務(wù)的干涉和控制的。如方案中有關(guān)加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)領(lǐng)導(dǎo)、行政管理和在人權(quán)領(lǐng)域的作用部分，包括增設(shè)常務(wù)副秘書長(zhǎng)的職務(wù)和加強(qiáng)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員的權(quán)力等，基本上都是美國(guó)以前所建議和一再要求的。安南的改革方案出臺(tái)后，在聯(lián)合國(guó)內(nèi)外引起了各種不同反響。美國(guó)對(duì)方案表示“全力支持”，并呼吁其他會(huì)員國(guó)與聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)協(xié)力合作，以保證方案順利實(shí)施。日本等其他一些西方國(guó)家也作出了積極反應(yīng)。而其他大多數(shù)國(guó)家除表示“原則歡迎”外，表態(tài)均較謹(jǐn)慎。實(shí)際上，有關(guān)各方在一些根本問題上仍然存在分歧。
就經(jīng)濟(jì)和發(fā)展領(lǐng)域的改革而言，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)可謂大相徑庭。西方國(guó)家力圖強(qiáng)化聯(lián)合國(guó)在預(yù)防危機(jī)、環(huán)境、人權(quán)和人道主義救濟(jì)等方面的職能，同時(shí)淡化聯(lián)合國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用，堅(jiān)持由它們所能控制的三大機(jī)構(gòu)（世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織和世界貿(mào)易組織）管理宏觀經(jīng)濟(jì)政策，并就此提出各種建議與主張。發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為冷戰(zhàn)后的聯(lián)合國(guó)應(yīng)更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)與發(fā)展問題，并要求增加它們?cè)诼?lián)合國(guó)事務(wù)中的發(fā)言權(quán)，但未能提出有針對(duì)性和系統(tǒng)性的建議。而安南的改革方案更多地體現(xiàn)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的主張。
這次安南的改革方案中沒有涉及任何有關(guān)安全理事會(huì)改革的內(nèi)容，主要是1997年3月聯(lián)合國(guó)大會(huì)主席拉扎利已專門提出一個(gè)有關(guān)安理會(huì)改革的一攬子方案。該方案決定增設(shè)5個(gè)常任理事國(guó)和4個(gè)非常任理事國(guó)，使安全理事會(huì)成員數(shù)目從15個(gè)增加到24個(gè)；其中5個(gè)新常任理事國(guó)應(yīng)包括3個(gè)發(fā)展中國(guó)家和兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，4個(gè)非常任理事國(guó)應(yīng)分別來自非洲、亞洲、東歐、拉丁美洲和加勒比地區(qū)國(guó)家；以及安理會(huì)新任常任理事國(guó)不擁有否決權(quán)等。但方案提出以來，各方未能就此達(dá)成一致意見。這里不但有發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的矛盾，而且發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家各自內(nèi)部在諸多有關(guān)問題上也存在分歧。由此可見，這次世紀(jì)之交大規(guī)模的聯(lián)合國(guó)改革運(yùn)動(dòng)也并不會(huì)是很順利的。
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