村委會選舉制度的特點

20年來村委會選舉制度的演進，始終不渝地遵循著一個鮮明的價值主題：保障與擴大選民權利，推進選舉的民主化。在這一價值理念的導向下，村委會選舉制度既對其他可借鑒的制度資源有所繼承[10]，又尊重農民群眾的首創(chuàng)精神，在實踐的基礎上不斷創(chuàng)新，逐步形成自己的特色，成為目前我國民主程度最高的選舉制度。

（一 ） 選擇性

選擇性是指根據村委會選舉制度的安排，選民作為權利的主體，享有比較充分的選擇權，從而能夠自主地、不受干涉地實現(xiàn)自己的意志。選民的選擇權貫穿于選舉的全過程，包括選民對選舉主持機關的選擇權，對初步候選人、正式候選人的選擇權、對監(jiān)票人、唱票人、計票人的選擇權，對最后當選者的選擇權，對任期內村委會成員的重新選擇權等等。比較有特色的制度設計有以下幾項： 

（一）推選產生選舉主持機關。作為選舉的具體主持機關，村民選舉委員會雖然是臨時的，但在選舉的組織與實施中扮演著重要角色。其重要性體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、選舉主持機關是選舉活動得以進行的前提條件。根據地方選舉辦法對村民選舉委員會職責的規(guī)定，從有關法律、法規(guī)的宣傳、制定選舉工作實施方案、確定和培訓選舉工作人員，到選民登記、組織提名確定候選人，再到確定選舉的具體時間地點、組織投票選舉、公布選舉結果，總結和上報選舉工作情況，建立選舉工作檔案等每一個環(huán)節(jié)，都離不開選舉主持機關。 

2、選舉主持機關的性質影響選舉的性質。選舉是由一系列環(huán)節(jié)組成的統(tǒng)一體，這個統(tǒng)一體的每個環(huán)節(jié)都離不開選舉主持機關的組織與管理，如果選舉主持機關是由特定的利益集團所任命或操縱，選舉就會偏離選民的意志，成為為特定利益集團服務的工具。

3、選舉主持機關的活動影響著公民選舉權利的實現(xiàn)。法律所規(guī)定的靜態(tài)的公民選舉權利，必須依靠選舉主持機關發(fā)動起來，才能成為現(xiàn)實。 在有的選舉中，選舉主持機關是任命的，或由某些人挑選的，不利于保持中立性。在村委會選舉中，為使選舉主持機關只對選民的意志負責，選舉制度對其產生、人數、回避做了如下規(guī)定：一選舉委員會成員是由村民會議或各村民小組推選產生，防止它被某一組織或利益集團所操縱控制；二是組成人數為單數，一般不超過十一人，便于意見發(fā)生分歧時，能根據少數服從多數的原則，通過投票表決做出決定；三是一旦選舉委員會成員成為正式候選人，就要退出選舉委員會。這是為了避免候選人利用在選舉委員會中的地位為個人的當選謀取私利。

在1999年陜西省的村委會選舉中，全省的村民選舉委員會基本由選民推選產生，縣、鄉(xiāng)兩級政府和村黨支部做到不委派、不指定、不授意，受到村民的歡迎。[11]

（二）直接提名初步候選人。提名權同投票權一樣是選民選舉權利的重要組成部分。如果選民不能控制提名，候選人是內定的，或是由某個組織、單位挑選的，選民的選舉權利就是殘缺的。按照村委會組織法第十四條規(guī)定，候選人由本村有選舉權的村民直接提名產生。可以1個選民單獨提名（包括自薦），也可以若干個選民聯(lián)合提名。村民直接提名是唯一合法的提名方式，“協(xié)商”、“上級指定”、“組織提名”等都被排除在外。

這條規(guī)定實行后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部在候選人提名的問題上，不再定調子、劃框框，而是把提名權徹底放手交給了選民，實現(xiàn)了村民個人自由提名，打破了候選人提名中特定組織的權力壟斷，使提名權真正成為每個村民個人的自由權。實行直接提名后，在各地的選舉中，普遍出現(xiàn)了參與提名的選民多，被提名的選民多的“二多”現(xiàn)象。在實行選民個人自由提名的吉林省梨樹縣北老壕村，主任、副主任、委員的應選人數與提名人數之間的比例分別是1:25，1:29，1:19。[12]如此廣泛而自由的提名，使候選人有了廣泛的群眾基礎，村民有了更充分的挑選權，增強了村民對選舉的信任感和參與感，有助于選舉活動順利進行。

（三）預選確定正式候選人。如何從眾多的初步候選人中，按照差額的原則，篩選出適當數量的正式候選人，這在任何選舉中都是一個重要問題。在有的選舉中，法律規(guī)定由選舉主持機關組織選民反復醞釀、討論、協(xié)商，按照多數選民的意見確定候選人。但是，“醞釀、討論、協(xié)商”不是一種程序化的方式，容易受人為因素的干擾，在這一過程中，選民的意志往往得不到尊重，選舉主持機關則有可能利用這一機會，按自己的意志確定正式候選人，造成事實上的“指選”、“派選”。即使選舉主持機關沒有違法，有的初步候選人或選民也可能因為不知道自己或自己挑選的候選人為什么沒成為正式候選人，從而懷疑篩選過程的公正性。

為解決這一問題，在初步候選人的基礎上，按照多數人的意愿，公正、公平地確定正式候選人，各地的村委會選舉辦法做出了以下類似的規(guī)定：如果提名的初步候選人人數多于差額人數，就要組織預選產生正式候選人。預選時，由村民選舉委員會設立投票站和秘密寫票處，并推選出監(jiān)票人、計票人，在規(guī)定的時限內組織選民進行無記名投票。選民在選票上填寫的候選人名額不得超過應選名額。投票結束后，公開唱票和計票，根據得票多少的順序，確定候選人名單。候選人的名額應當多于應選名額一至若干人。

程序化的預選，使每個初步候選人都處于平等的競爭地位，無論是當選者還是落選者，都覺得公平合理。當選者認為自己贏得光榮，落選者覺得自己輸得服氣。選民因為自己掌握了確定正式候選人的權利，對預選結果也不再心存疑慮。

（四）罷免權使選民享有重新選擇的權利。村民的罷免權是其選民權利的重要組成部分。如果沒有罷免權，村民的選舉權就是不徹底的、不完整的。罷免權體現(xiàn)了村民對當選人始終保持著重新選擇的權利。這種隨時撤換的權利，是選民對當選人監(jiān)督、制約權利的體現(xiàn)，對當選人的行為取向與行為方式產生了強有力的影響。為了保障村民罷免權的順利實施，各地的選舉辦法在村委會組織法有關罷免規(guī)定的基礎上，加強了對罷免的程序保障，如“罷免要求應當以書面形式向村民委員會和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，并寫明罷免理由。村民委員會應當在接到罷免要求一個月內召開村民會議，進行投票表決。村民委員會拒絕召開村民會議表決罷免要求的，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府召集村民會議，由村民會議進行投票表決。”

在村委會組織法正式實行不到一年的時間里，據不完全統(tǒng)計，全國至少發(fā)生了近百起村民自發(fā)罷免村委會主任或整個村委會班子的事例。罷免的啟動與成功，使村民參與的深度和有效性得到很大提高，保障了選民選擇權利的完整性與連貫性。黑龍江省哈爾濱市集樂村村委會主任于1996年由鎮(zhèn)里“指選”產生，村民對此很有意見。1998年，該主任利用災后重建的機會，以權謀私，更加重了村民的不滿，開始向上級反映情況，但問題沒有得到解決。1998年11月4日，村民從電視中得知《村委會組織法》正式實行后，立即買書學習，隨后決定按照法律規(guī)定的程序聯(lián)名提名罷免該主任。1999年3月6日，村里召開了全體村民大會，嚴格按照程序罷免了該村委會主任。通過上面這個案例，我們可以看出，罷免權對選民至關重要，甚至能夠使選民由弱勢變得

相對強勢，在一定程度上改變選民由于不能充分行使自己的選舉權造成的無力感。據預測，在今后一段時間內，村民罷免村委會干部的案例數量將會有較大增長。 

（二 ） 競爭性

村委會選舉制度的競爭性體現(xiàn)為兩點，一是差額原則，二是關于競選的規(guī)定。

村委會組織法規(guī)定：候選人的名額應當多于應選名額。地方的村委會選舉辦法將差額的原則具體化，一般是主任、副主任候選人名額比應選名額多1人，委員候選人名額比應選名額多1至2人或3人。這表明，村委會成員的全部職位都實行差額選舉。這已經成為村委會選舉中普遍遵守的規(guī)則。在湖南省1999年的村委會選舉中，全省100％的村都實行了差額選舉。[13]

在差額的基礎上，為了自己當選，村委會選舉制度允許候選人之間展開公平、公開的競爭。地方的村委會選舉辦法一般都規(guī)定：在投票日前，選舉委員會按照公開、公正、公平的原則，向選民介紹正式候選人，也可以組織候選人進行競選演說，并回答選民和其他候選人的提問，但內容不得違背國家的法律、法規(guī)和政策。競選的合法化，對于村委會選舉有重要意義。有的觀察者認為：“村委會選舉的一個重大成就是不但公開打出了‘競選’的旗幟，并且越來越具有競選的實質內容�！盵14]更有人將之稱為“整個中國農村選舉中最大膽、最重要的突破。”[15]

透過這項規(guī)定，可以看出這種競選與西方國家競選的不同之外：第一，競選由選舉委員會組織，候選人不得自行開展競選活動。所以，競選活動是激烈的，同時也是有計劃、有秩序的。第二，競選是個人之間的競爭，無黨派背景。在西方社會的選舉中，政黨與選舉的關系非常緊密，“若無強大的政黨為后盾，公民是難以被提名為候選人或當選的，因此，只有政黨提出的候選人才會有極大的當選機會，才會有實際意義�！盵16]在我國村一級，合法的民主黨派沒有基層組織，就談不到提名候選人。根據新的村委會組織法關于村民直接提名的規(guī)定，村黨支部也沒有提名權。所以，候選人之間的競爭是個人道德感召力與才能的競爭，每個人都聲明自己的治村方案有利于全體村民。第三，公費競選。西方的競選需要花費巨額經費，限制了大多數選民的選舉權和被選舉權。而在村委會選舉中，根據法規(guī)規(guī)定，村級選舉費用包括競選費用都從集體收益中支出，候選人不必為競選支付費用，這有利于大多數選民參與。

競選的一般程序是：在選舉日前，由選舉委員會組織，各位候選人在全體村民面前，發(fā)表治村演說，主要內容有個人簡歷、競選條件、任期目標、工作措施以及對村民的承諾，號召大家投自己一票。候選人之間可以互相提問，還要回答選民提出的各種問題，接受選民的檢驗。為了讓選民充分了解候選人，有的村將候選人的競選演講錄音，在村廣播站反復播放。有的村還通過錄像，在閉路電視上反復播放，讓選民坐在家中就能品頭論足，進行比較。也有的組織候選人走家入戶宣傳自己。

把競爭機制引入選舉，打破了以往選舉死氣沉沉的局面，使選舉變得有聲有色，候選人和選民都處于主動參與、積極競爭的狀態(tài)，二者的直接互動又活躍了整個村莊的氣氛。競選為候選人展示自己的能力，爭取當選提供了均等的機會，有利于吸引優(yōu)秀人才參與選舉，并使他們脫穎而出；也有利于選民對候選人做出正確判斷，在比較中做出理性的選擇，使更有民意基礎，更有能力的人進入村委會；競選演說也同時增強了選舉工作的透明度，有利于防止“地下”競選活動，克服家族、派性帶來的消極影響。

競選對選民和候選人的影響是直接而迅速的，可以改變候選人在選民心目中的形象，使選民重新做出選擇。例如，吉林省梨樹縣王家園子村村委會主任候選人有劉、王二人。預選時，劉得了550票，王得了464票。經過競選演講，王以懂經濟、辦實事的形象給選民留下深刻印象。投票后，王以高出劉200多票的751票擊敗了劉，當選為村主任。在選舉結束后的采訪中，一位選民表示，“競選不競選大不一樣。我在預選時投了劉的票，因為他原來就是村黨支部副書記，一般來說有工作經驗�？珊髞砺犃送鹾蛣⒌母傔x演說后，我改變了主意，覺得王講實話、辦實事，比較務實，懂經濟、能干。所以，正式選舉時我投了他的票�！绷硗庖晃磺嗄贽r民也談到，“正式選舉前，我都投了自己的票，聽了競選演說后，覺得王更好，他提的治村方案、辦法，更實際、更可行，給人的印象是一個懂經濟、有實干能力的人。所以，最后我投了他的票。我覺得競選演講對人有很大影響�！盵17]通過這一案例，可以看出競選為中國最普通的農民搭建了一個自我表現(xiàn)的舞臺，使幾千年來一直沉默、壓抑、被“面子”文化束縛的農民煥發(fā)了生機和活力,從而敢于、樂于在競爭中挑選別人與被人挑選，塑造著一種新型的社會人格。

競選目前又有了新發(fā)展。一是出現(xiàn)了報名競選制。自1998年后，吉林省梨樹縣制定了《梨樹縣村委會選舉辦法》，規(guī)定在村委會選舉中實行報名競選。凡愿意參加競選的選民，可自愿參加競選演講，演講者必須在演講正式開始三日前向選舉領導小組報名、填寫登記表、上交一份演講材料，及對村民的承諾。沒按規(guī)定報名登記者，視為放棄競選機會。二是競選程序日益規(guī)范化。河北省遷西縣以縣政府文件的形式在全國第一個制定了《治村演說規(guī)則》，對演說的組織、形式、時間、地點、內容，及村民提問的范圍、順序、方法等作出了具體規(guī)定。由于村委會選舉制度一向善于吸收實踐經驗，地方的創(chuàng)新必將為有關法律、法規(guī)規(guī)范競選提供基礎。 

（三 ） 秘密性

所謂秘密性，是指采取不為他人所知投票指向的方式進行選舉。也就說，選民投了誰的票，不投誰的票，投的是贊成票，還是反對票，棄權票，只有他本人知道，這可以免除選民產生顧慮，把自己的真實意愿表現(xiàn)出來。為了保證選民選擇意愿的秘密性，我國的選舉制度基本都規(guī)定無記名投票，村委會選舉制度也不例外。但是，村委會選舉制度與人大代表選舉制度或黨的選舉制度不同的一點，就是規(guī)定在選舉時，設立秘密寫票處，進一步發(fā)展和完善了無記名投票原則。 村委會組織法第十四條規(guī)定：選舉時，設立秘密寫票處。這一規(guī)定充分體現(xiàn)了無記名投票的原則，保護了選民自由選擇的權利。由于村落是個“熟人社會”，人際關系錯綜復雜，如果公開寫票，選民的意愿容易受到干擾，宗族、家族等勢力可能借機監(jiān)督、干涉選民，以求達到自己的目的。這會使選民感到無形的壓力，難以真正表達自己的意志。也可能造成選舉的混亂。秘密寫票處的設立與使用，可以有效地防止家族勢力和不同派性勢力的干擾，減少選民的擔心與顧慮，表達自己的真實意愿。 寫票形式的創(chuàng)新，是唯有村委會選舉具備的一個特色。選舉日當天，無論是在選舉大會會場，還是投票站，到處都可以見到村民因地制宜建成的秘密寫票處，有的是學校的教室、有的是劇場兩邊的小化妝間、有的有屏風、紙箱、木板臨時搭建。吳毅考察了1999年四川T市肖村村委會選舉投票日的秘密劃票過程：“選民們最看重的是秘密劃票。他們認為，秘密劃票能夠充分保護選民的自主性�！�想寫誰就寫誰，不會得罪人’。秘密劃票處設在教室外面的露天走道旁。四個教室外，十幾張課桌一字排列，桌

子上放好了圓珠筆，以供劃票使用。為了確保劃票的隱密性，每張桌子之間都相隔了一定的距離。此外，各組的監(jiān)、計票員守在教室門口，每個選民只有在聽到工作人員喊自己的名字時，才能走出教室領取選票，然后到課桌前劃票。每一次，課桌旁只能有一位選民劃票。劃票之后，選民再把選票投進票箱�！盵18]隨著村委會組織法的正式實施，秘密寫票處已經成為農民自由行使選舉權的制度化保障。在1999年湖南省的村委會選舉中，設立秘密寫票處的比例已經達到90％以上。

（四 ） 公開性

公開是公正的保障。公開性保證了選民的知情權，有利于選民監(jiān)督選舉。公開性貫穿于村委會選舉的全過程：公開選舉程序和具體規(guī)定，使選民了解什么是合法的選舉，清楚自己的權利與義務；公開選民名單，防止選民登記中出現(xiàn)“錯登”、“漏登”、“重登”，保證每個選民的選舉權利；公開應選名額和候選人條件，引導選民的選擇意向；公開候選人名單及其基本情況，防止內定、指派候選人；公開計票、當場公布選舉結果，防止“黑箱”操作等等。

這其中比較有村委會選舉特色的，是村委會組織法第十四條規(guī)定的“選舉實行公開計票的方法，選舉結果應當當場公布。”與此相反，在其他類型的選舉中，計票過程一般不對全體選民公開，選舉結果在選舉日后公布。

在村委會選舉中，實行公開計票，當場公布選舉結果對于選民的心理和選舉結果的公正有很大影響。對選民而言，在自己的親自監(jiān)督下，公開計票、當場公布結果這一程序的合法性使他們對選舉的信任感大為增強。在每一個選舉會場，公開計票都是吸引選民注意力的高潮事件，他們熱烈地關注著計票過程，期待著選舉結果，對民主產生了一種精神上的關切。當通過一張張選票的統(tǒng)計，選舉結果終于產生時，特別是候選人競爭激烈，當選人票數相同或以微弱多數險勝，選民就會感到自己的一票不是無足輕重的，而是能夠影響選舉結果的，覺得“如果我改投他人，選舉結果就會不同了”，這會使選民更加珍視自己的一票，改變選民的政治無力感，增加政治功效感和自信心。另外，計票與選舉結果的公開性、及時性，有助于杜絕因秘密計票產生的營私舞弊、弄虛作假、篡改選舉結果等行為。公開計票時，由于整個過程都在村民的高度關注下進行，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、選舉委員會還是其他人，都不太可能找到機會或有足夠的膽量對選舉結果施加不正當的影響，從而保證了選舉結果的公正性。

公開計票與當場公布選舉結果的規(guī)定已經普遍實行，得到了村民的積極支持。在1999年廣西的村委會選舉中，全區(qū)87％的村做到了公開唱票、計票、當場公布選舉結果。[19]據《人民日報》1999年3月18日報道，廣東省化州市林塵鎮(zhèn)令村，在1月17日村委會選舉投票結束后，檢票、唱票、計票用了近3個小時，村民們一直都不離開現(xiàn)場，大家寧可餓著肚子等待選舉結果。在有的地方，村民還請來公證人員監(jiān)督選舉過程，最后當眾宣布選舉結果的真?zhèn)�。上面這個案例所描述的場景，在筆者自己觀察的選舉中也普遍存在，這是村民在以自己的實際行動表達對公正、公平選舉的渴望與支持。

形成目前這套村委會選舉制度，用了近16年時間，可謂來之不易。當然，這套選舉制度不是完美無缺的，仍處于發(fā)展之中，特別是在制度規(guī)定與實際運行之間還存在一定差距。但客觀地講，在我國目前的各種選舉制度中，村委會選舉制度的民主含量是最高的。它從制度安排的角度，為公民參與提供了必要的渠道與空間，激發(fā)了億萬農民的參與熱情，避免了形式主義的選舉。同時，它的程序公正性得到了各方認同，引導人們在選舉中追求程序的合法化，保障了選舉的規(guī)范與秩序。這套獨具特色的選舉制度的實施，不僅對村委會選舉實踐產生積極影響，也是進一步推進政治民主化可資借鑒的寶貴資源。

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[1] 參見江澤民：《全面推進農村改革，開創(chuàng)我國農業(yè)和農村工作新局面》。

[2] 參見中共中央文獻研究室編《三中全會以來重要文獻選編（下）》，人民出版社1982年版，第1061頁。

[3] 參見米有錄：《靜悄悄的革命從這里開始－－尋訪全國第一個村委會》，載于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1998年第12期，第6至8頁。

[4] 關于權力下放是最大的民主等論述參見《鄧小平文選》第3卷,人民出版社1993年版，第252頁等。

[5] 參見《中共中央文件選編》，中共中央黨校出版社1994年，第390頁。

[6] 較早提出“鄉(xiāng)政村治”并論述較多的是張厚安等人。參見《中國農村基層政治建設》，四川人民出版社1982年。

[7] 參見彭真：《通過群眾自治實行基層直接民主》，載于《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。

[8] 參見《十三大以來重要文獻選編》（中）》，人民出版社1991年版，第1338頁。

[9] 參見中國基層政權建設研究會中國村民自治制度研究課題組著：《中國農村村民委員會換屆選舉制度》，中國社會出版社1994年版，第81－83頁。

[10] 對村委會選舉制度最有借鑒意義的是《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》及各地制定的縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉實施辦法。

[11] 參見陜西省民政廳：《陜西省第四次村委會選舉工作進展情況匯報》，載于《1999年農村基層民主政治建設資料匯編》（內部刊物），第601頁。

[12] 參見王仲田：《鄉(xiāng)村政治－中國村民自治的調查與思考》，江西人民出版社1999年5月版，第146頁。

[13] 參見湖南省民政廳：《湖南省第四次村委會選舉工作總結》，載于《1999年農村基層民主政治建設資料匯編》（內部刊物），第567頁。

[14] 參見史衛(wèi)民等：《直接選舉：制度與過程》，中國社會科學出版社1999年11月版，第228頁。

[15] 參見王仲田：《鄉(xiāng)村政治－中國村民自治的調查與思考》，江西人民出版社1999年5月版，第149頁。

[16] 參見王玉明：《選舉論，中國政法大學出版社1992年9月版》，第182頁。

[17] 參見王仲田：《鄉(xiāng)村政治－中國村民自治的調查與思考》，江西人民出版社1999年5月版，第150－151頁。

[18] 參見吳毅：《新規(guī)則是如何演繹的－－一個村莊村委會換屆選舉的解讀》，載于《中國社會科學季刊》1999年冬季號，第201頁。

[19] 參見廣西壯族自治區(qū)民政廳：《廣西壯

族自治區(qū)第二屆村委會選舉工作總結》，載于《1999年農村基層民主政治建設資料匯編》（內部刊物），第539頁。

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