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建立社區(qū)社會保障、完善社會保障體系
（賴詩卿(中共中央黨校)于2003-7-27 18:15:02發(fā)布）建立社區(qū)社會保障、完善社會保障體系
賴詩卿
一、什么是社區(qū)社會保障
社區(qū)社會保障是社會保障體系的一個重要組成部分，而且是最終落實和托底的基礎(chǔ)部分。它是以社區(qū)為主體和載體，為社區(qū)成員提供管理服務(wù)，并多渠道籌集資金，在社區(qū)成員享受法定基本保障、單位補充保障后，基本生活仍然發(fā)生困難時給予托底保障，發(fā)揮其管理、服務(wù)和托底保障功能。
社會保障層次應(yīng)分為社區(qū)托底保障、政府法定基本保障、單位團體補充保障三大層次。社區(qū)托底保障為政府法定基本保障拾遺補缺、消除死角，幫助政府落實法定基本保障的政策和待遇，為社區(qū)成員提供互助救濟、解困救急等經(jīng)濟上的托底保障，為社區(qū)成員提供各種物質(zhì)和精神上的社區(qū)服務(wù)。
二、社區(qū)社會保障是社會保障最基礎(chǔ)的托底保障
1、社會保障起源于社區(qū)社會保障。
人類生活是以群體生活為特征的，人類給大自然留下的最明顯的印跡之一，就是分布在地球表層上的各種類型的聚落—村莊、城鎮(zhèn)和城市等。人們在這些聚落里生活、生產(chǎn)、活動，形成了彼此間相互聯(lián)系的小型社會，這就是我們講的“社區(qū)”。在社區(qū)里，大家互相認(rèn)識，有著一份友誼和感情存在，當(dāng)“親友鄰舍”遇上逆境時，大家便樂意去援助。在我國農(nóng)村至今尚存許多互助互濟式保障的習(xí)俗，一個人有難，親友鄰舍都會按著個人的能力去幫忙，或按約定俗成的規(guī)矩去盡義務(wù)。英美等國則是由教會出面，作出一些有計劃的施援，也有一些民間或宗教慈善機構(gòu)，從富人那里募捐錢款，對貧窮與受災(zāi)難的社區(qū)成員進行救濟。這種社區(qū)成員的自我互助互濟式保障和宗教團體慈善保障伴隨著人類社會的長期發(fā)展，一直到15至16世紀(jì)的法國，宗教團體所掌握的慈善事業(yè)逐漸被政府接管。政府采取了集中資金、組織救濟、勞動培訓(xùn)、兒童教養(yǎng)等一系列措施，官方濟貧保障機構(gòu)才開始出現(xiàn)。1601年英國頒布《濟貧法》，對無業(yè)游民實行政府救濟和強迫勞動。1834年英國頒布《新濟貧法》，認(rèn)為政府負(fù)有實施救濟、保障公民生存的責(zé)任，為現(xiàn)代社會保障制度的誕生奠定了基礎(chǔ)。到1883年法國“鐵血宰相”俾斯麥頒布《疾病保險法》，標(biāo)志著以社會保險為核心的現(xiàn)代社會保障制度的產(chǎn)生。
可見，社會保障的起源在社區(qū)，政府的法定基本保障是社會發(fā)展的產(chǎn)物。
2、政府法定基本保障不能替代社區(qū)的托底保障。
政府對全體公民承擔(dān)保障責(zé)任后，社區(qū)成員之間自發(fā)性的互助互濟以及民間和宗教的慈善事業(yè)并沒有停止，而且隨著貧富差距的拉大還在進一步發(fā)展。在中國，由于建國以后在城市實行的是單位體制，國家對城市居民的福利保障大包大攬，社區(qū)功能弱化，社區(qū)社會保障功能也基本喪失。
所謂單位體制就是政府通過單位全面動員和控制社會成員，實施社會整合的一種特殊機制，在計劃經(jīng)濟時期是整合社會的主渠道。那時我國城市居民都被安排在相應(yīng)單位里，任何一個單位，包括學(xué)校和企業(yè)都有行政級別，而且功能多元化。比如企業(yè)不僅承擔(dān)與自身性質(zhì)一致的經(jīng)濟功能，而且擔(dān)負(fù)著比經(jīng)濟功能更為重要的政治功能和社會功能，如職工計劃生育，子女入托、入學(xué)，出具結(jié)婚、購買車船、飛機票證明，職工洗澡，食堂，住宅，看電影，醫(yī)療，退休養(yǎng)老等等從“搖籃到墓地”的種種生活服務(wù)。一個人如果沒有“單位”，就沒有一切保障。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)的建立，單位體制開始互解，單位保障逐漸“衰落”，企業(yè)的社會福利功能在弱化，社區(qū)成為社會整合的主要載體，很多“單位人”在向“社會人”轉(zhuǎn)變。比如隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和國有企業(yè)的改革，下崗失業(yè)人員增加，他們離開了單位，成為社區(qū)人；隨著人口老齡化，離退休人員增多，社會化管理非常迫切。這些社區(qū)成員是社會中的弱勢群體，最需要社會保障陽光的照耀。但單位保障沒有了，單位補充保障不完善，政府保障只是最基本的保障，急需社區(qū)社會保障托底。另外，隨著經(jīng)濟類型的多元化，個體、私營從業(yè)人員越來越多，他們一開始就游離于“單位體制”之外，從屬于社區(qū)。這些成員生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險大，不穩(wěn)定性強，也非常需要社會保障為依托。
3、我國政府的社會保障只能是低水平的基本保障。
社會保障的內(nèi)容、水平和方式，一般要受一個國家的政治、經(jīng)濟和社會因素的影響。我國現(xiàn)處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力水平低、人口多、底子薄，這就決定了我國社會保障標(biāo)準(zhǔn)不可能太高，在相當(dāng)長時期內(nèi)，只能實行以保障基本生活為標(biāo)準(zhǔn)的社會保障。我國社會保障制度剛剛建立，剛剛起步，尚不可能覆蓋全體社會成員，養(yǎng)老保險只在城鎮(zhèn)職工中實施，醫(yī)療保險從機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)起步，失業(yè)保險在企事業(yè)單位實行，大量的個體從業(yè)人員，甚至三資、私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不在社會保障網(wǎng)中，他們抗風(fēng)險能力低，最需要社會保障。由于社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，我國城鎮(zhèn)居民收入差距不斷拉大，相應(yīng)地出現(xiàn)了對社會保障不同層次的需求，除了政府強制性基本保障外，還應(yīng)有單位補充保障和社區(qū)托底保障。
三、社區(qū)社會保障的功能
國外的社區(qū)社會保障是自下而上的獨立于政府之外的自治民間組織，大多起源于教會、慈善機構(gòu)和民間的自助力量。資本主義發(fā)展中有兩種思潮，一種是自由主義思潮，相信市場的作用，企圖依靠市場手段來解決所有問題；另一種力量左翼主義思潮，認(rèn)為市場有缺陷，市場導(dǎo)致貧富差距，主張用人道主義來救助社會弱勢群體，社區(qū)社會保障就是在這一基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是與對于每個人的基本權(quán)利的保障的理念相呼應(yīng)的。中國的社區(qū)建設(shè)剛剛起步，是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下開展起來的，1999年民政部在全國確立了11個城區(qū)為城市社區(qū)試驗區(qū)，上海、青島等地政府在推進社區(qū)轉(zhuǎn)型和改革中，就是將社區(qū)作為實施社會保障的依托來建設(shè)的。
社區(qū)社會保障的功能包括以社區(qū)為依托的保障功能、服務(wù)功能和管理功能。
1、保障功能：包括就業(yè)保障、托底保障和互助保障等。
就業(yè)是社區(qū)成員的最基本的保障，社區(qū)可以協(xié)助勞動保障部門及時了解社區(qū)成員的就業(yè)情況，為下崗職工、失業(yè)人員提供就業(yè)服務(wù)，社區(qū)建設(shè)中本身就會提供大量的如管理、家政、保安、保潔、保綠等服務(wù)性的社區(qū)公益性崗位。社區(qū)就業(yè)將成為社會轉(zhuǎn)型過渡時期就業(yè)的重要渠道。
托底保障就是社區(qū)組織對社區(qū)成員在享受了政府基本保障后，遭遇到新的家庭無法解決的風(fēng)險，或暫時沒有被政府保障所覆蓋而需要救助時進行托底性保障。
互助保障是社區(qū)群眾性的自我保障和互助保障，通過群眾自愿參與，成立互助互濟會等群眾自我保障性組織，運用方方面面的資源和力量，籌集資金，在社區(qū)成員間有困難或需要時互助互濟，如病傷互助，災(zāi)害互助等。
2、服務(wù)功能：包括社區(qū)的無償服務(wù)、低償服務(wù)和有償服務(wù)。
低償服務(wù)主要是一些行政事業(yè)性服務(wù)，對象是全體社區(qū)成員，如社區(qū)醫(yī)療服務(wù)方便群眾看病，減少就診費用。有償服務(wù)是商業(yè)性服務(wù)，是企業(yè)行為。無償服務(wù)主要是社區(qū)組織和社區(qū)志愿者為老弱病殘貧以及其他社區(qū)成員的生活、社會活動等提供的福利性義務(wù)服務(wù)。這是社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點和歸宿點。這種服務(wù)包括物質(zhì)上的幫助，福利上如為殘疾人建立的盲道等設(shè)施，還有精神層面的幫助。
國外社區(qū)服務(wù)中有許多成功的經(jīng)驗可以借鑒。德國的“鄰里之家”活動是睦鄰運動的進一步發(fā)展，也是德國社區(qū)服務(wù)的一種表現(xiàn)形式，日常有病員護理，家庭服務(wù)，臨時照看小孩，烹調(diào)，家電修理，購物，園藝等服務(wù)項目。
美國50%的成年人和70%的大學(xué)生參加了種種類型的社區(qū)志愿服務(wù)。服務(wù)領(lǐng)域包括照顧老人、兒童、殘病人、病人和單親家庭等。服務(wù)內(nèi)容包括送午餐、咨詢服務(wù)、安慰電話等。美國社區(qū)志愿服務(wù)活動的標(biāo)準(zhǔn)是每個志愿者每周參加無償社區(qū)服務(wù)工作4小時。
3、管理功能
社區(qū)管理主要是受行政事業(yè)單位委托對社區(qū)成員進行的綜合性管理與服務(wù)，包括幫助政府部門落實各項政策和制度，對社會成員具體管理，如下崗職工、無業(yè)人員、無單位人員、離退休職工等，社會保障管理，如對社區(qū)成員享受政府法定基本保障的審核，社會救助金、社會保障金發(fā)放等，社區(qū)互助組織和服務(wù)機構(gòu)的管理等等。
四、完善社區(qū)社會保障體系的思路和措施。
1、樹立以人為本的社區(qū)建設(shè)的基本理念
中國社區(qū)建設(shè)剛剛起步，是黨和政府組織、推動的結(jié)果，這無疑會加速社區(qū)發(fā)展，有助于社區(qū)管理功能的強化。與此同時，我們不能忽略，社區(qū)發(fā)展運動關(guān)注自助性的加強，社區(qū)發(fā)展的宗旨就是用社區(qū)的力量來解決個人無法解決的問題，用政府的力量幫助社區(qū)成長，使地方社區(qū)在個人、國家和世界生活中發(fā)揮重要作用。社區(qū)建設(shè)應(yīng)以人為本，自治和參與是社區(qū)發(fā)展的核心價值。社區(qū)社會保障的目標(biāo)是保障社區(qū)成員的基本生存條件，促進人的發(fā)展，這是社區(qū)建設(shè)的基本理念。
2、完善社區(qū)社會保障的管理體制。
黨和政府在推動社區(qū)建設(shè)過程中，各個部門都提出要在社區(qū)設(shè)立自己的分支機構(gòu)，要編制人員經(jīng)費，如此建設(shè)社區(qū)，社區(qū)則成了政府管理層次的又一級延伸，那就不是社區(qū)，而是政府。在社會保障管理中，政府系統(tǒng)的政策實施和管理是重要的，但是，受保對象平時均生活在社區(qū)，有的完全回歸社區(qū)，政策實施需要通過社區(qū)。因此必須在社區(qū)建立以塊為主，通過塊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織。區(qū)或街道委員會應(yīng)建立具有權(quán)威性的統(tǒng)一的社會保障委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃安排社區(qū)社會保障工作，統(tǒng)一信息收集，統(tǒng)一申報批準(zhǔn)，統(tǒng)一基金管理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)待遇，統(tǒng)一給付發(fā)放。街道一級以社保機構(gòu)為中心的各種社區(qū)社會保障項目歸口統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一個網(wǎng)絡(luò)覆蓋，一個基金托底。街道可以建立一個集職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、崗位開發(fā)、保障托底、社會救助、中介服務(wù)、信訪接待、志愿服務(wù)為一體，信息上崗，服務(wù)聯(lián)網(wǎng)，管理統(tǒng)一的社會保障服務(wù)中心，集中辦理涉及社會保障的有關(guān)事務(wù)，將再就業(yè)工程、社會保障、社區(qū)服務(wù)有機結(jié)合，為社區(qū)成員提供“一站式”服務(wù)。
3、探索多方籌集社區(qū)社會保障資金的方式和渠道。
資金來源是建立社區(qū)社會保障的關(guān)鍵和根本保證，要堅持籌資渠道多元化、形式多樣化，政府財政要定期撥款資助，廣泛發(fā)動民間募集，企業(yè)捐助等等。同時在社區(qū)建立經(jīng)常性的基金，還可以舉辦義賣義演，籌集社區(qū)社會保障基金。政府應(yīng)允許基金會、慈善機構(gòu)、互助機構(gòu)的設(shè)立和運行，給予必要的資助，引導(dǎo)和監(jiān)督。同時社區(qū)也應(yīng)形成自我監(jiān)督機制，定期或不定期地對社區(qū)社會保障工作的進展、資金籌集、儲存運營、政策執(zhí)行、對象確定、標(biāo)準(zhǔn)掌握、操作服務(wù)、資金發(fā)放、工作人員服務(wù)質(zhì)量等進行檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督。
4、加快社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，建立社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成社區(qū)照顧機制。
政府必須投資興建社區(qū)活動場所和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過社區(qū)服務(wù)中心、服務(wù)站等機構(gòu)和組織，開展有償和低償服務(wù)。同時建立社區(qū)服務(wù)志愿隊伍或互助組織，開展社區(qū)咨詢、義診和義務(wù)維修、家庭照顧等無償互助活動，逐步形成社區(qū)照顧機制。所謂社區(qū)照顧，是指社區(qū)志愿服務(wù)組織為有需要的社區(qū)成員提供物質(zhì)、勞務(wù)和精神照顧。包括生活照料、物質(zhì)支援、勞動服務(wù)、心理支持等等。這種機制形成后，社區(qū)人際關(guān)系將進入良性互動之中，有利于社會主義文明社區(qū)的建設(shè)。
5、建立社區(qū)居民互助幫困機制。
“一方有難，八方支援”是中華民族的傳統(tǒng)，要把單向的幫困變?yōu)殡p向互助幫困結(jié)合起來，形成互助的幫困機制。社區(qū)居民可以自愿組織形成某個項目或綜合性的互助會，入會者為會員，會員必須定期繳納一定的互助金，建立綜合或某一個項目的互助幫困基金，當(dāng)會員發(fā)生困難時，互助會按照事先約定或章程規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予幫助。在社區(qū)還可以推行“勞動儲蓄”和“時間儲蓄”的自助制度。德國凡是年滿18歲的公民，利用工休日做義工，可儲存在“義務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”，本人需要時，可以把“時間”提取出來。日本擁有這類團體300多個。上海晉陽區(qū)居委會1984年首創(chuàng)“勞務(wù)銀行”，長寧區(qū)1998年開設(shè)“時間銀行”，已有757個儲戶，發(fā)展勢頭良好。
依托社區(qū)搞好社會保障體系建設(shè)，既是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是從我國國情出發(fā)，完善社會保障體系的一項重要內(nèi)容，應(yīng)不失時機加快探索，逐步建立。
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