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淺談風(fēng)險(xiǎn)管理理論在質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作中的運(yùn)用
隨著社會(huì)的發(fā)展，質(zhì)監(jiān)部門(mén)的地位和作用日益重要，社會(huì)各界對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的關(guān)注度也空前提高。在復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境中擔(dān)負(fù)的職能職責(zé)越廣泛，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越多。作者將運(yùn)用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)is03100《風(fēng)險(xiǎn)管理原則及實(shí)施指南》，結(jié)合質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法實(shí)際來(lái)對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行查找、識(shí)別、分析和評(píng)價(jià)，以期提高識(shí)別執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的水平和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。一、風(fēng)險(xiǎn)管理理論概述
風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)內(nèi)可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、衡量、分析、評(píng)價(jià)，并適時(shí)采取及時(shí)有效的方法進(jìn)行防范和控制，用最經(jīng)濟(jì)合理的方法來(lái)綜合處理風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)最大安全保障的一種科學(xué)管理方法。風(fēng)險(xiǎn)管理是質(zhì)監(jiān)管理的有機(jī)組成部分，嵌入質(zhì)監(jiān)文化和實(shí)踐中，貫穿于質(zhì)監(jiān)部門(mén)履行職能的全過(guò)程。它由風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等活動(dòng)組成。風(fēng)險(xiǎn)管理體系不僅適用于企業(yè)，對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)也同樣具有借鑒意義。
根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理原理，所謂質(zhì)監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體及其工作人員在履行職能過(guò)程中，因作為或不作為可能使質(zhì)監(jiān)管理職能失效，侵犯國(guó)家或行政相對(duì)人的利益，并造成一定的物質(zhì)或精神上的損失，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的可能性。質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性、損害性、可預(yù)防性、不確定性，研究執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)對(duì)質(zhì)監(jiān)部門(mén)來(lái)說(shuō)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
二、質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別
執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是質(zhì)監(jiān)風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步，也是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。只有在正確識(shí)別出自身所面臨風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體才能夠主動(dòng)選擇適當(dāng)有效的方法進(jìn)行處理。wwW.11665.coM對(duì)質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體而言，主要風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)及表現(xiàn)如下：
1.受理申訴舉報(bào)環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：不依法受理消費(fèi)者投訴舉報(bào)，對(duì)消費(fèi)者的申訴舉報(bào)互相推諉，泄漏舉報(bào)人信息等。
2.執(zhí)法檢查環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：檢查工作中不亮證，無(wú)證執(zhí)法，多頭執(zhí)法，重復(fù)執(zhí)法，執(zhí)法擾民，執(zhí)法態(tài)度粗暴，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單，制作現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄時(shí)弄虛作假，疏忽重大安全隱患等。
3.立案環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：以收代罰，該立案的不立案，超出職權(quán)范圍立案等。
4.調(diào)查環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：實(shí)施調(diào)查時(shí)接受相對(duì)人宴請(qǐng)、賄賂，向當(dāng)事人泄漏案情，恐嚇、威脅當(dāng)事人，做假筆錄等。
5.取證環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：采取不爭(zhēng)當(dāng)手段取證，偽造證據(jù)，重證人證言輕物證，收集的證據(jù)未經(jīng)過(guò)提供人簽字和蓋章等。
6.采取強(qiáng)制措施環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：濫用強(qiáng)制措施，以扣代查，超過(guò)封存扣押物品期限不做出處理決定，對(duì)封存扣押物品保管措施不強(qiáng)，隨意變賣(mài)處理封存扣押物品，罰沒(méi)物品不上交等。
7.抽樣檢查環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：實(shí)施抽樣時(shí)不依據(jù)抽樣標(biāo)準(zhǔn)及法律進(jìn)行抽樣，擅自改變抽樣原始狀態(tài)，更換抽查樣品等。
8.案件審理環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：案件審理把關(guān)不嚴(yán)，干預(yù)執(zhí)法人員辦案，向當(dāng)事人泄漏案情，不執(zhí)行案件三級(jí)審理機(jī)制，沒(méi)做到查、審、決三分離等。
9.處罰告知決定環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：告知書(shū)沒(méi)有送達(dá)當(dāng)事人，沒(méi)有告知當(dāng)事人應(yīng)享有的權(quán)利，對(duì)當(dāng)事人的陳述、申辯不予采納，濫用自由裁量權(quán)，大案小處，小案重罰等。
10.案件執(zhí)行環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)是：對(duì)行政處罰執(zhí)行不到位，應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的產(chǎn)品沒(méi)有沒(méi)收，先收款后辦案，收罰款后不開(kāi)罰沒(méi)款發(fā)票等。
除上述環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)外，執(zhí)法主體的決策、執(zhí)法人員的工作作風(fēng)等都可能引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。為有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)執(zhí)法工作進(jìn)行全面梳理，盡可能全面、準(zhǔn)確地找出風(fēng)險(xiǎn)源。
三、質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分析
風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生既有內(nèi)因，也有外因。隨著執(zhí)法環(huán)境的變化和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，執(zhí)法主體與客體雙方始終處于信息不對(duì)稱狀態(tài)，執(zhí)法客體違法手段更加智能化、多樣化，執(zhí)法的復(fù)雜性和艱目勝大大增強(qiáng)。而導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的外部因素很多是客觀的，單靠執(zhí)法主體、執(zhí)法人員的努力往往成效不佳。因此在分析風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)放在內(nèi)因和內(nèi)在表現(xiàn)上。就目前而言，質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法存在的風(fēng)險(xiǎn)主要有三大類(lèi)，即行為類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)、訴訟類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)和瀆職類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。
質(zhì)監(jiān)執(zhí)法行為類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)分析。執(zhí)法作為類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體在履行職責(zé)中應(yīng)作為而未作為、未完全作為或作為了未賦予的職責(zé)職能范圍內(nèi)的管理事務(wù)而形成的影響和后果。
質(zhì)監(jiān)行政訴訟類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)分析。行政訴訟類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是指質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體因?qū)嵤┬姓䦂?zhí)法行為而引起的行政復(fù)議撤消、行政訴訟敗訴、行政賠償?shù)群蠊陀绊�。從目前的情況看，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法案件對(duì)法律舉證的有效性是當(dāng)前執(zhí)法中最為薄弱的環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟，敗訴的概率就會(huì)很高。
司法瀆職類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)分析。質(zhì)監(jiān)瀆職類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)主要是指質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體在實(shí)施行政執(zhí)法過(guò)程中因主觀過(guò)失、未履行或未完全履行職責(zé)，客觀上侵犯國(guó)家利益形成國(guó)家及其他財(cái)產(chǎn)重大損失而可能觸犯法律的危險(xiǎn)和后果。此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的界定以《刑法》中關(guān)于瀆職犯罪的相關(guān)條文和檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。
四、質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是量化測(cè)評(píng)質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體因履行職能、實(shí)施行政執(zhí)法帶來(lái)的影響或損失的可能程度，也就是將風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果與質(zhì)監(jiān)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則比較，或者在各種風(fēng)險(xiǎn)的分析結(jié)果之間進(jìn)行比較，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，以便作出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的決策。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以用嚴(yán)重度、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的不良影響用“嚴(yán)重度”進(jìn)行評(píng)價(jià)并賦予分值(得分1—10分)，分值越高則表明風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)越高。質(zhì)監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)及等級(jí)見(jiàn)下圖：
對(duì)質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估的同時(shí)，應(yīng)建立執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作動(dòng)態(tài)跟蹤到每一起案件的辦理過(guò)程，及時(shí)評(píng)估案件的風(fēng)險(xiǎn)大小。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到一定級(jí)別后，發(fā)出預(yù)警信息，及時(shí)通知相關(guān)部門(mén)和人員介入、引導(dǎo)、干預(yù)，制定和實(shí)施科學(xué)的處置預(yù)案，最大限度減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是指在確定了執(zhí)法活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并分析出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及其影響程度的基礎(chǔ)上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力而制定的回避、承受、降低或者分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等相應(yīng)防范計(jì)劃。積極有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，具體應(yīng)從以下幾方面入手：
1.準(zhǔn)確查找執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。每個(gè)從事執(zhí)法工作的人員或多或少都掌握一定的職權(quán)，有權(quán)利就有風(fēng)險(xiǎn)。執(zhí)法主體應(yīng)結(jié)合職能和工作環(huán)境，開(kāi)展執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查，包括思想道德風(fēng)險(xiǎn)、崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)等。按照“對(duì)照崗位職責(zé)一梳理崗位職權(quán)一找準(zhǔn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一公示接受建議”的程序，進(jìn)行自我查找，認(rèn)真查找履行職責(zé)過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。務(wù)必使找出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)準(zhǔn)確細(xì)化、符合實(shí)際，尤其是對(duì)執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)崗位要進(jìn)行重點(diǎn)查找。
2.制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施。針對(duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在每一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)和崗位中應(yīng)建立防范措施，查漏補(bǔ)缺，建章立制，最大減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。要按照風(fēng)險(xiǎn)定到崗、制度建到崗、責(zé)任落到人的要求，結(jié)合工作職責(zé)，有針對(duì)性地對(duì)制定切實(shí)可行的防范措施。特別是執(zhí)法自由裁量權(quán)的使用，要制定《行政處罰自由裁量權(quán)行使指導(dǎo)規(guī)則》和《行政處罰自由裁量權(quán)行使指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，通過(guò)制度，嚴(yán)格自由裁量權(quán)的使用。
3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查和溝通。為有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，要通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、案件調(diào)查和走訪服務(wù)對(duì)象等形式，廣泛開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)信息的收集工作，深入了解行政相對(duì)人和服務(wù)對(duì)象的利益訴求，將收集到的風(fēng)險(xiǎn)信息，及時(shí)反饋到相關(guān)部門(mén)，第一時(shí)間處理矛盾糾紛。同時(shí)，要加強(qiáng)與政府、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、公安、法院等部門(mén)的工作聯(lián)系和信息交流，對(duì)質(zhì)監(jiān)執(zhí)法中遇到的困難和問(wèn)題，共同研究，協(xié)商解決，爭(zhēng)取相關(guān)部門(mén)的配合與支持，有機(jī)平衡質(zhì)監(jiān)執(zhí)法中多方利益關(guān)系，最大程度化解外部質(zhì)監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。
4.及時(shí)處置執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)信息。對(duì)收集到的風(fēng)險(xiǎn)信息及時(shí)進(jìn)行評(píng)估和處置，并實(shí)行預(yù)警處置結(jié)果回告和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)督查。要加強(qiáng)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，進(jìn)而規(guī)范內(nèi)部管理，把內(nèi)部管理作為抵御質(zhì)監(jiān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的一道牢固防線。要做好監(jiān)督和管理，提高質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門(mén)的責(zé)任意識(shí)，配備業(yè)務(wù)嫻熟、作風(fēng)優(yōu)良的執(zhí)法隊(duì)伍。要定期檢查風(fēng)險(xiǎn)措施的執(zhí)行落實(shí)情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)早提醒、早報(bào)告、早糾正。
5.建立風(fēng)險(xiǎn)防范管理機(jī)制。預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)堅(jiān)持不懈地抓緊抓好。對(duì)待不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，應(yīng)按照一般風(fēng)險(xiǎn)一般管理、較高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)管理的原則，結(jié)合is09001質(zhì)量管理體系要求，建立預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)工作長(zhǎng)效機(jī)制。主要思路就是：針對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范的前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置“三道防線”，以一個(gè)工作周期，將全年工作分為計(jì)劃階段、執(zhí)行階段、考核階段、修正階段“四個(gè)環(huán)節(jié)”實(shí)施系統(tǒng)管理。通過(guò)pdca循環(huán)，不斷改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，優(yōu)化工作目標(biāo)，完善風(fēng)險(xiǎn)防范體系，將執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。
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