市場失靈、政府失靈與政府干預(yù)

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)，自由競爭與宏觀調(diào)控，是緊密相聯(lián)、相互交織、缺一不可的重要組成部分。因為市場機制的完全有效性只有在嚴格的假說條件下才成

   立，而政府干預(yù)的完美無缺同樣也僅僅與“理想的政府”相聯(lián)系。也就是說，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)都不是萬能的，都有內(nèi)在的缺陷和失靈、失敗的客觀可能，關(guān)鍵是尋求經(jīng)濟及社會發(fā)展市場機制與政府調(diào)控的最佳結(jié)合點，使得政府干預(yù)在匡正和糾補市場失靈的同時，避免和克服政府失靈，這對我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，無疑具有重大的理論意義和實踐意義。

   一、市場失靈使政府的積極干預(yù)成為必要

   西方發(fā)達國家及一批后發(fā)現(xiàn)代化國家市場經(jīng)濟的實際歷程和政府職能的演化軌跡表明，市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”有其能，也有其不能。一方面，市場經(jīng)濟是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他機制和手段不可替代的功能優(yōu)勢：～是經(jīng)濟利益的刺激性。市場主體的利益驅(qū)動和自由競爭形成～種強勁的動力，它極大地調(diào)動人們的積極性和創(chuàng)造性，促進生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)組織和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不斷創(chuàng)新，提高資源配置的效率。二是市場決策的靈活性。在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)者和消費者作為微觀經(jīng)濟主體的分散決策結(jié)構(gòu)，對供求的變化能及時作出靈活有效的反應(yīng)，較快地實現(xiàn)供需平衡，減少資源的浪費，提高決策的效率。三是市場信息的有效性。高效率的分配資源要求充分利用經(jīng)濟中的各種信息。而以價格體系為主要內(nèi)容的信息結(jié)構(gòu)能夠使每一個經(jīng)濟活動參與者獲得簡單、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，從而有利于提高資源配置的合理性。此外，市場經(jīng)濟的良性運行還有利于避免和減少直接行政控制下的低效和腐敗等。但是另一方面，市場經(jīng)濟也有其局限性，其功能缺陷是固有的，光靠市場自身是難以克服的，完全摒棄政府干預(yù)的市場調(diào)節(jié)會使其缺陷大于優(yōu)勢，導(dǎo)致“市場失靈 ”（market failure），因而必須借助凌駕于市場之上的力量——政府這只“看得見的手”來糾補市場失靈。

   （－）市場不能保持國民經(jīng)濟的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展

   市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)的經(jīng)濟均衡是一種事后調(diào)節(jié)并通過分散決策而完成的均衡，它往往具有相當程度的自發(fā)性和盲目性，由此產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟波動和經(jīng)濟總量的失衡。在糧食生產(chǎn)、牲畜養(yǎng)殖等生產(chǎn)周期較長的產(chǎn)業(yè)部門更會發(fā)生典型的“蛛網(wǎng)波動”。此外，市場經(jīng)濟中個人的理性選擇在個別產(chǎn)業(yè)、個別市場中可以有效地調(diào)節(jié)供求關(guān)系，但個人的理性選擇的綜合效果卻可能導(dǎo)致集體性的非理性行為，如當經(jīng)濟發(fā)生通貨膨脹時，作為理性的個人自然會作出理性的選擇——增加支出購買商品，而每個人的理性選擇所產(chǎn)生的效果便是集體的非理性選擇

   ——維持乃至加劇通貨膨脹；同樣，經(jīng)濟蕭條時，也會因每個個體的理性選擇——減少支出而導(dǎo)致集體的非理性行為——維持乃至加劇經(jīng)濟蕭條。再者，市場主體在激烈的競爭中，為了謀求最大的利潤，往往把資金投向周期短、收效快、風險小的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。這就需要政府運用計劃，利用財政、貨幣、信貸、匯率、優(yōu)惠、制裁等政策措施。經(jīng)濟杠桿和法律手段，特別是采取“相機抉擇”的宏觀調(diào)節(jié)政策，適時改變市場運行的變量和參數(shù)，以減少經(jīng)濟波動的幅度和頻率，同時通過制定發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展計劃和產(chǎn)業(yè)政策，對若干重要領(lǐng)域進行投資來引導(dǎo)生產(chǎn)力的合理布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定與經(jīng)濟總量平衡。

   （二）自由放任的市場競爭最終必然會走向自己的反面——壟斷

   因為生產(chǎn)的邊際成本決定市場價格，生產(chǎn)成本的水平使市場主體在市場的競爭中處于不同地位，進而導(dǎo)致某些處于有利形勢的企業(yè)逐漸占據(jù)壟斷地位。同時為了獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，一些市場主體往往通過聯(lián)合、合并、兼并的手段，形成對市場的壟斷，從而導(dǎo)致對市場競爭機制的扭曲．使其不能發(fā)揮自發(fā)而有效的調(diào)控功能，完全競爭條件下的“帕累托最優(yōu)”（Pareto Optimum）即資源配置的最優(yōu)化，也就成為純粹的假設(shè)，因此壟斷被視為市場經(jīng)濟的“阿基里斯之題”。這就需要政府充當公益人，對市場主體的競爭予以適當?shù)囊龑?dǎo)、限制，如制定反壟斷法或反托拉斯法、價格管制、控制壟斷程度等。這方面西方發(fā)達國家百年來的經(jīng)驗教訓多有可供我們借鑒之處。這對市場秩序不健全、轉(zhuǎn)軌中的經(jīng)濟體制還帶有某些行政壟斷痕跡的我國來說，政府對于促進市場發(fā)育和建立市場公平競爭程序負有更加重大的責任。這突出表現(xiàn)在政府應(yīng)立足制度創(chuàng)新，盡快建立和完善公平競爭的規(guī)范體系和政策框架，加頒行全國性的反壟斷法（近期北京、上海等地已先后制定出一批地方性的反壟斷法規(guī)）與已經(jīng)施行的《中華人民共和國反不正當競爭法》相配套，防止可能發(fā)生的并遏止已經(jīng)出現(xiàn)的各種形式的壟斷。

   （三）市場機制無法補償和糾正經(jīng)濟外在效應(yīng)

   所謂外在效應(yīng) （exter nality），按照經(jīng)濟學家貝格、費舍爾等人的看法，是指“單個的生產(chǎn)決策或消費決策直接地影響了他人的生產(chǎn)或消費，其過程不是通過市場”。也就是說，外在效應(yīng)是獨立于市場機制之外的客觀存在，它不能通過市場機制自動消弱或消除，往往需要借助市場機制之外的力量予以校正和彌補。顯然，經(jīng)濟外在效應(yīng)意味著有些市場主體可以無償?shù)厝〉猛獠拷?jīng)濟性（external－economies），而有些當事人蒙受外部不經(jīng)濟性（external diseconmies）造成的損失卻得不到補償。前者常見于經(jīng)濟生活中的“搭便車”（freeride）現(xiàn)象，即消費公共教育、公用基礎(chǔ)設(shè)施、國防建設(shè)等公共產(chǎn)品（public goods）而不分擔其成本，后者如工廠排放污染物會對附近居民或者企業(yè)造成損失，對自然資源的掠奪性開來和對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞以及司空見慣的隨處抽煙等。這類外在效應(yīng)和搭便車一般不可能通過市場價格表現(xiàn)出來，當然也就無法通過市場交換的途徑加以糾正。通過意識形態(tài)信念和道德教育固然能夠使之弱化，但作用畢竟有限。只有通過國家稅收或補貼政策或行政管制如特定的排污標準及征收污染費以及在公共場所不準吸煙等規(guī)定，使外部效應(yīng)內(nèi)在化，最大限度地減輕經(jīng)濟發(fā)展和市場化過程的外在效應(yīng)，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境。

   （四）市場機制無力于組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給

   所謂公共產(chǎn)品，是指那些能夠同時供許多人共同享用的產(chǎn)品和勞務(wù)，并且供給它的成本與享用它的效果，并不隨車用它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化，如公共設(shè)施、環(huán)境保護、文化科學教育、醫(yī)藥、衛(wèi)生。外交、國防等。正是因為公共產(chǎn)品具有消費的非排它性和非對抗性特征，一個人對公共產(chǎn)品的消費不會導(dǎo)致別人對該產(chǎn)品的減少，于是只要有公共產(chǎn)品存在，大家都可以消費。這樣一方面公共產(chǎn)品的供給固然需要成本，這種費用理應(yīng)由受益者分攤，但

   另一方面，“它一旦被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決策誰來得到它”，即公共產(chǎn)品的供給一經(jīng)形成，就無法排斥不為其付費的消費者，于是不可避免地會產(chǎn)生如前所述的經(jīng)濟外在世以及由此而出現(xiàn)的“搭便車者”。更嚴重的是．既然若此，人人都希望別人來提供公共產(chǎn)品，而自己坐享其成，其結(jié)果便很可能是大家都不提供公共產(chǎn)品。而缺乏必要的公共產(chǎn)品，就不能社會經(jīng)濟的客觀需要，大大降低社會資源配置的效率。這就需要政府以社會管理者的身份組織和實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，并對其使用進行監(jiān)管。

   （五）市場分配機制會造成收入分配不公和貧富兩極分化

   一般說來．市場能促進經(jīng)濟效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展．但不能自動帶來社會分配結(jié)構(gòu)的均衡和公正。奉行等價交換、公平競爭原則的市場分配機制卻由于各地區(qū)、各部門（行業(yè)）、各單位發(fā)展的不平衡以及各人的自然稟賦、教養(yǎng)素質(zhì)及其所處社會驟條件的不同，造成其收入水平的差別，產(chǎn)生事實上學的不平等，而競爭規(guī)律往往具有強者愈強，弱者愈弱，財富越來越集中的“馬太效應(yīng)”，導(dǎo)致收入在貧富之間、發(fā)達與落后地區(qū)之間的差距越來越大。此外，市場調(diào)節(jié)本身不能保障充分就業(yè)，而失業(yè)現(xiàn)象更加劇了貧富懸殊，這對經(jīng)濟持續(xù)增長是個極大的出協(xié)：少數(shù)巨富控制經(jīng)濟命脈；潛在的資金外流；眾多的貧困者導(dǎo)致社會總消費的不足，從而市場難以發(fā)育等等。更嚴重的是，過度的貧富分化“不僅削弱了社會的內(nèi)聚力，而且培養(yǎng)了不公正，因而不可避免地破壞了維系社會的政治紐帶。民眾……進而可能要求發(fā)生激烈的政治、社會和經(jīng)濟的變動”。經(jīng)濟比較落后、收入偏低的一些少數(shù)民族聚居地區(qū)還可能會造成民族矛盾的激化。

   （六）市場不能自發(fā)界定市場主體的產(chǎn)權(quán)邊界和利益分界，實現(xiàn)經(jīng)濟秩序

   在市場經(jīng)濟活動中，個人企業(yè)等市場主體的各種經(jīng)濟行為的方式及其目的的實現(xiàn)固然受到市場各種變量（原材料成本、價格、可用的勞動力、供求狀況等）的支配，并且這些變量以其特有的規(guī)律（即有市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求而自發(fā)形成的市場運行規(guī)律，亦即亞當斯密所說的“看不見的手”，它通過主體的獨立意志、自由選擇、平等互利等一系列市場原則表現(xiàn)出來。）調(diào)整著他們的行為，自發(fā)地實現(xiàn)著某種程度的經(jīng)濟秩序；但是作為經(jīng)濟人以謀求自我利益最大化為目標的市場主體又總是在密切、廣泛、復(fù)雜、細致的經(jīng)濟聯(lián)系中進行競爭，產(chǎn)生利益矛盾和沖突是不可避免的，而當事人自己以及市場本身否具備劃分市場主體產(chǎn)權(quán)邊界和利益界限的機制，更不具備化解沖突的能力。這就需要以社會公共權(quán)力為后盾的政府充當仲裁人，設(shè)定體現(xiàn)和保障市場原則的“游戲規(guī)劃”，即以政策或法律的形式明晰界定和保護產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不同利益主體的權(quán)利，保證市場交易的效率和公正性。再進一步地說，市場競爭優(yōu)勝劣汰的殘酷性容易誘發(fā)人們鋌而走險，產(chǎn)生非法侵犯他人權(quán)益的犯罪行為，擾亂社會經(jīng)濟生活秩序。對此，市場主體更是無能為力。只有政府運用國家暴力作后盾才能防止和打擊

   經(jīng)濟領(lǐng)域的違法犯罪行為，如通過資格認定、行政許可等制度預(yù)防經(jīng)濟違法犯罪的發(fā)生，并嚴格依法查處經(jīng)濟違法犯罪行為，確保市場機制運行的基本秩序及市場主體的合法權(quán)益不受侵犯。此外，在制定適當?shù)膶ν庹�策，爭取有利于�?jīng)濟發(fā)展的和平國際環(huán)境，開拓本國商品市場和吸引外資，保護本國總體的和長遠的經(jīng)濟利益等方面，政府無疑也具有市場所無法承擔的而又為現(xiàn)代市場經(jīng)濟良性運行所必需的功能。

   上述市場調(diào)節(jié)機制的缺陷和失靈，為政府干預(yù)經(jīng)濟活動讓出了空間，也正因為如此，政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，已經(jīng)成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的有機組成部分。正如著名經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者薩繆爾森所說；“當今沒有什么東西可以取代市場來組織一個復(fù)雜的大型經(jīng)濟。問題是，市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌。所以。要通過政府制定政策，糾正某些由市場帶來的經(jīng)濟缺陷”。因此，“現(xiàn)代經(jīng)濟是市場和政府稅收、支出和調(diào)節(jié)這只看得見的手的混合體”。

   二、政府失靈又決定了政府干預(yù)必須適度、有效

   市場失靈為政府干預(yù)提供了基本依據(jù)，但是，政府干預(yù)也非萬能，同樣存在著“政府失靈”（government failure）的可能性，用林德布洛姆的話說就是政府‘識有粗大的拇指，而無其他手指”。政府失靈一方面表現(xiàn)為政府的無效干預(yù)，即政府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方式選擇失當，不能夠彌補“市場失靈”維持市場機制正常運行的合理需要。比如對生態(tài)環(huán)境的保護不力．缺乏保護公平競爭的法律法規(guī)和措施，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品投資不足，政策工具選擇上失當，不能正確運用行政指令性手段等，結(jié)果也就不能彌補和糾正市場失靈；另一方面，則表現(xiàn)為政府的過度干預(yù)，即政府干預(yù)的范圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要，或干預(yù)的方向不對路，形式選擇失當，比如不合理的限制性規(guī)章制度過多過細，公共產(chǎn)品生產(chǎn)的比重過大，公共設(shè)施超前過度；對各種政策工具選擇及搭配不適當，過多地運用行政指令性手段干預(yù)市場內(nèi)部運行秩序，結(jié)果非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常運作。

   那么，為什么政府干預(yù)會失靈呢？或者說，導(dǎo)致政府失靈的根源是什么？

   （一）政府干預(yù)的公正性并非必然。政府干預(yù)的一個前提條件是它應(yīng)該作為社會公共利益的化身對市場運行進行公正無私的調(diào)控，公共選擇學派把政府官員視作亞當·斯密所說的“經(jīng)濟人”這一假設(shè)，固然有失之偏頗之處，但現(xiàn)實中的政府的確不總是那么高尚，政府機構(gòu)謀求內(nèi)部私利而非公共利益的所謂“內(nèi)在效應(yīng)”（interalities）現(xiàn)象在資本主義國家的“金元”政治中有著淋漓盡致的表現(xiàn)。在社會主義國家，同樣在理論上不能完全排除政府機構(gòu)的“內(nèi)在效應(yīng)”可能性，在實踐中，少數(shù)政府官員的腐敗行為更時有發(fā)生。政府部門這種追求私利的“內(nèi)在效應(yīng)”必然極大地影響政府干預(yù)下的資源配置的優(yōu)化，如同外在效應(yīng)成為市場失靈的一個原因一樣，“內(nèi)在效應(yīng)”則市政府失靈的一個重要根源。

   （二）政府某些干預(yù)行為的效率較低。與市場機制不同，政府干預(yù)首先具有不以直接盈利為目的的公共性。政府為彌補市場失靈而直接干預(yù)的領(lǐng)域往往是那些投資大、收益慢且少的公共產(chǎn)品，其供給一般是以非價格為特征的，即政府不能通過明確價格的交換從供給對象那里直接收取費用，而主要是依靠財政支出維持其生產(chǎn)和經(jīng)營，很難計較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動。

   其次，政府干預(yù)還具有壟斷性。政府所處的“某些迫切需要的公共產(chǎn)品（例如國防、警察、消防、公路）的壟斷供給者的地位”決定著只有政府才擁有從外部對市場的整體運行進行干預(yù)或調(diào)控的職能和權(quán)力。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益的追求。最后，政府干預(yù)還需要具有高度的協(xié)調(diào)性。政府實施調(diào)控的組織體系是由政府眾多機構(gòu)或部門構(gòu)成的，這些機構(gòu)部門間的職權(quán)劃分、協(xié)調(diào)配合、部門觀點，都影響著調(diào)控體系的運轉(zhuǎn)效率。

   （三）政府干預(yù)易引發(fā)政府規(guī)模的膨脹。政府要承擔對市場經(jīng)濟活動的干預(yù)職能，包括組織公共產(chǎn)品的供給，維持社會經(jīng)濟秩序等等，自然需要履行這一職能的相應(yīng)機構(gòu)和人員。柏林大學教授阿道夫·瓦格納早在19世紀就提出：政府就其本性而言，有一種天然的擴張傾向，特別是其干預(yù)社會經(jīng)濟活動的公共部門在數(shù)量上和重要性上都具有一種內(nèi)在的擴大趨勢，它被西方經(jīng)濟學界稱為“公共活動遞增的瓦格納定律”。政府的這種內(nèi)在擴張性與社會對公共產(chǎn)品日益增長的需求更相契合，極易導(dǎo)致政府干預(yù)職能擴展和強化及其機構(gòu)和人員的增長，由此而造成越來越大的預(yù)算規(guī)模和財政赤字，成為政府干預(yù)的昂貴成本。

   （四）政府干預(yù)為尋租行為的產(chǎn)生提供了可能性。尋租是個人或團體為了爭取自身經(jīng)濟利益而對政府決策或政府施加影響，以爭取有利于自身的再分配的一種非生產(chǎn)性活動（即不增加任何社會財富和福利），如企業(yè)通過合法特別是非法的形式向政府爭取優(yōu)惠特惠，通過尋求政府對現(xiàn)有干預(yù)政策的改變而獲得政府特許或其他政治庇護，壟斷性地使用某種市場緊缺物資等。在這種情況下，大權(quán)在握的政府官員極有可能“受非法提供的金錢或其他報酬引誘，做出有利于提供報酬的人從而損害公眾和公眾利益的行為”。可見尋租因政府干預(yù)成為可能（政府干預(yù)因此被稱為“租之母腹”），又必然因這種干預(yù)的過度且缺乏規(guī)范和監(jiān)督而成為現(xiàn)實。其主要危害在于“不僅使生產(chǎn)經(jīng)營者提高經(jīng)濟效率的動力消失，而且還極易導(dǎo)致整個經(jīng)濟的資源大量地耗費于尋租活動，并且通過賄賂和宗派活動增大經(jīng)濟中的交易費用�！睆亩�成為政府干預(yù)失靈的一個重要根源。

   （五）政府失靈還常源于政府決策的失誤。政府對社會經(jīng)濟活動的干預(yù)，實際上是一個涉及面很廣、錯綜復(fù)雜的決策過程（或者說是公共政策的制訂和執(zhí)行過程）。正確的決策必須以充分可靠的信息為依據(jù)。但由于這種信息是在無數(shù)分散的個體行為者之間發(fā)生和傳遞，政府很難完全占有，加之現(xiàn)代社會化市場經(jīng)濟活動的復(fù)雜性和多變性，增加了政府對信息的全面掌握和分析處理的難度。此種情況很容易導(dǎo)致政府決策的失誤，并必然對市場經(jīng)濟的運作產(chǎn)生難以挽回的負面影響。正確的決策還需要決策者具備很高的素質(zhì)。政府進行宏觀調(diào)控，必須基于對市場運行狀況的準確判斷，制定調(diào)控政策，采取必要手段，這在實踐中是有相當難度的。即使判斷準確，政策工具選擇和搭配適當，于預(yù)力度也很難確定。而于預(yù)不足與干預(yù)過度，均會造成“政府失靈”。而現(xiàn)實中的政府官員很多并不具備上述決策素質(zhì)和能力，這必然影響政府于預(yù)的效率和效果。

   正因為政府的干預(yù)存在著上述缺陷，所以讓政府干預(yù)成為替代市場的主導(dǎo)力量，其結(jié)果只能導(dǎo)致“政府失靈”，用“失靈的政府”去干預(yù)“失靈的市場”必然是敗上加敗，使失靈的市場進一步失靈。但客觀存在的市場失靈又需要政府的積極干預(yù)，“守夜人”似的“消極”政府同樣無補于市場失靈，同樣會造成政府失靈。因此，政府不干預(yù)或干預(yù)乏力與政府于預(yù)過度均在摒棄之列�，F(xiàn)實而合理的政府與市場間的關(guān)系應(yīng)是在保證市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府的干預(yù)之長彌補市場調(diào)節(jié)之短，同時又以市場調(diào)節(jié)之長來克服政府干預(yù)之短，從而實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)二無機制最優(yōu)組合，即經(jīng)濟學家所推崇的“凸性組合”。為此，就需要政府從最大限度地消除導(dǎo)致政府失靈的根源入手，針對政府失靈的兩個方面，采取切實措施（如確定有中國特色的政府經(jīng)濟職能雙向重塑的總體思路；從理順政府利益關(guān)系入手保證政府干預(yù)的公正、超脫；規(guī)范政府于預(yù)職能及行為；加強對政府調(diào)控行為的監(jiān)督；提高政府決策的科學化程度；把競爭機制弓隊政府調(diào)控的某些領(lǐng)域等），在克服和矯正市場失靈的同時，更要防止和糾補政府失靈。

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