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關(guān)于建立公共財政的理性思考
關(guān)于建立公共財政的理性思考關(guān)于建立公共財政的理性思考
□黃玉凡
公共財政始終是與市場經(jīng)濟緊密相伴的。在市場經(jīng)濟條件下,財政存在和發(fā)展的主要依據(jù)是滿足社會公共需要。所以,在市場經(jīng)濟國家稱財政為政府財政、國家財政或公共財政。從這個意義上理解,公共財政就是國家以社會和經(jīng)濟管理者的身份取得收入并用于政府公共活動支出,保障國家安全和社會秩序,提高社會公共服務(wù)水平,實現(xiàn)經(jīng)濟均衡發(fā)展,促進社會公平與進步。
按照公共產(chǎn)品理論,整個社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類。公共產(chǎn)品是指政府為維持國家機器正常運轉(zhuǎn)和社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展所提供的各種產(chǎn)品和服務(wù),具體劃分為純公共產(chǎn)品（包括政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、科學(xué)研究和環(huán)境保護等行政服務(wù)）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（包括高等教育和職業(yè)教育、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會公益事業(yè)）。相對于私人產(chǎn)品來講,純公共產(chǎn)品具有消費上的非排他性與供給上的非競爭性兩大特征,所提供的是社會最基本的和最重要的公共資源,其絕對量大,范圍相對穩(wěn)定,所以,一般難以由私人部門提供,必須由政府通過無償征稅來提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間,能夠體現(xiàn)一定程度和一定范圍的所得與所費的對應(yīng)關(guān)系,所以,是政府和私人共同活動的領(lǐng)域。這就是說,在市場經(jīng)濟條件下,一切可以通過市場進行的資源配置活動,都應(yīng)該通過市場競爭主體提供私人產(chǎn)品來實現(xiàn),政府一般不應(yīng)介入;政府公共經(jīng)濟活動則是作為市場機制失靈和市場缺陷的補充而存在的,其實現(xiàn)途徑是提供公共產(chǎn)品,滿足公共需要;而對高等教育、職業(yè)教育、基礎(chǔ)設(shè)施這些準(zhǔn)公共經(jīng)濟活動,則政府可以通過適當(dāng)收取費用或部分推向市場等辦法來進行資源優(yōu)化配置。
公共財政模式在西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家的形成、發(fā)育和完善已經(jīng)有近３００年的歷史。市場經(jīng)濟國家公共財政理論所界定的財政職能除了首要層次的“庶政”職能外,對經(jīng)濟運行的調(diào)控還有三個方面:一是資源配置職能,二是收入分配職能,三是穩(wěn)定經(jīng)濟職能。
在市場經(jīng)濟條件下,政府的主要職能是加強和改善宏觀調(diào)控,彌補市場缺陷。包括制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策,搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,維護公平競爭;調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障,控制人口增長,保護自然資源與生態(tài)環(huán)境;主要運用經(jīng)濟的、法律的和行政性的手段來管理國民經(jīng)濟,實現(xiàn)國家的經(jīng)濟、社會發(fā)展目標(biāo)。因此,建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟必然需要建立公共財政。現(xiàn)實存在的主要問題突出表現(xiàn)至少有以下幾個方面:
一是財政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下,財政供養(yǎng)范圍過大,包攬過多,特別是對應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過多,大大超出了政府職能范圍和財力承受水平。相反,應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障,推給市場競爭主體去承擔(dān),如企業(yè)辦“社會”等。這種狀況不僅造成財政資金的嚴(yán)重短缺,而且使財政工作處于十分被動的地步。
二是財政支出結(jié)構(gòu)不合理。近年來,我國在財政收入占ＧＤＰ的比重偏低的情況下,將財政支出逐步向重點領(lǐng)域傾斜,特別是１９９８年以來實施的積極財政政策,取得了良好的成效。但是,從總體上看,由于財政預(yù)算的約束力逐步下降,財政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點支出的需要,教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反,大量的資金（包括預(yù)算外資金）卻被用于競爭性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開支等非重點領(lǐng)域,導(dǎo)致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的資金保障等一系列問題的發(fā)生。
三是政府收入機制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收的費化和收費的“越位”問題嚴(yán)重。這種稅收“缺位”和收費“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費規(guī)模的擴張和政府收入機制的混亂,同時,也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來源。
四是財政分配秩序不規(guī)范。目前,在財政分配中,仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門,由主管部門自主安排使用的問題。與此同時,不少主管部門還設(shè)立了各種收費和基金,擁有大量預(yù)算外資金。這種分配方式的結(jié)果,嚴(yán)重影響正常的財政分配秩序。
五是財政預(yù)算管理不科學(xué)�，F(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問題是,在預(yù)算分配過程中,預(yù)算指標(biāo)到位率低,執(zhí)行中追加頻繁,往往造成年度的實際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù);預(yù)算分配,特別是轉(zhuǎn)移性支出和專項支出缺乏可靠的科學(xué)依據(jù),人為因素較多,隨意性較大;預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期,造成預(yù)算審批通過前就已開始執(zhí)行,形成預(yù)算審批的法律空檔;法與法之間的關(guān)系沒有理順,“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重,如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)境保護、文化宣傳等方面的規(guī)章,都對財政支出作了限定性的規(guī)定,要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等,而《預(yù)算法》卻又要求在安排預(yù)算時要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性,造成了預(yù)算管理的不規(guī)范。
按照建立公共財政的基本框架,從總體上講,應(yīng)該在遵循市場經(jīng)濟一般規(guī)則的前提下,財政職能應(yīng)該充分體現(xiàn)政府在市場經(jīng)濟體制下的活動范圍和方向、滿足社會公共需要以及與我國國情和財力水平相適應(yīng)的原則。當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)該從優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和規(guī)范財政供給范圍入手,著力解決好財政“越位”和“缺位”的問題。
第一,財政資金應(yīng)突出公共性特征,逐步退出經(jīng)營性與競爭性領(lǐng)域。市場經(jīng)濟的基本特征,就是市場機制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。凡是市場辦得了、辦得好的,就不應(yīng)由政府承擔(dān)。但長期以來,財政職能的“越位”與“缺位”并存的問題一直比較突出,一方面,財政干了許多應(yīng)該由市場配置去解決的事情,由于廣泛介入了經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,對國有企業(yè)供應(yīng)資金,彌補虧損,審批財務(wù)收支計劃和決算,妨礙了企業(yè)市場競爭主體和法人實體地位的形成和確立;另一方面,那些本來應(yīng)該由政府去做、通過履行財政職能去實現(xiàn)的一些事情,反而因為財力“越位”而沒有能力做到或做得不好。今后財政資金必須逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要的方面來,逐步提高財政對政權(quán)建設(shè)、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等公共需要的保障能力。當(dāng)然,政府退出經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,并不意味著不重視財源建設(shè),而是要轉(zhuǎn)變財源建設(shè)的方式,即由直接興辦企業(yè)或直接向企業(yè)投資的方式,轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ā坝螒蛞?guī)則”、提供政策支撐和社會公共服務(wù)來促進重點財源的成長。
第二,科學(xué)界定和規(guī)范財政資金的供給范圍。規(guī)范財政資金供給范圍,是構(gòu)建公共財政基本框架、提高財政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提。在具體實施中,重點是解決財政供養(yǎng)人口過多、對一些經(jīng)營性的事業(yè)單位包攬過多、不合理的補貼和投資過多問題。當(dāng)前,主要應(yīng)該是緊緊抓住機構(gòu)改革的有利時機,做好定編定崗工作,清理超編人員,控制人員經(jīng)費,有效遏制行政經(jīng)費過快增長的勢頭。通過轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式,逐步減少直至取消財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資,集中財力,保障政權(quán)建設(shè)和科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域和項目的支出需要。
第三,逐步建立規(guī)范的政府收入保障體系。稅收是市場經(jīng)濟條件下政府公共經(jīng)濟活動的主要資金來源,應(yīng)該在政府收入體系中居于主導(dǎo)地位,而收費作為政府收入的一個組成部分,只能在政府收入中處于輔助地位,起補充作用。按照公共財政的要求,應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分和對它們各自保障方式的不同,對現(xiàn)行的稅費收入體系進行合理調(diào)整和定位,逐步建立以稅收為主、收費為輔的政府收入機制。一是將現(xiàn)有收費中一些不具有公共產(chǎn)品性質(zhì),不再體現(xiàn)政府職能的可以按照市場機制運作的收費方式,逐步推向市場,依法經(jīng)營和納稅。比如勘察設(shè)計收費、咨詢服務(wù)收費、各種公證收費等;二是根據(jù)純公共產(chǎn)品由稅收提供保障的觀點,取消現(xiàn)有收費中用于提供純公共產(chǎn)品、具有稅收特征的收費,代之以稅,即進行費改稅。如農(nóng)村的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、交通部門的各項收費等;三是保留現(xiàn)行收費中那些用于提供受益面確定、體現(xiàn)受益性原則比較明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收費,并進行合理規(guī)范。通過稅收與收費的科學(xué)“歸位”,不斷提高公共財政的保障能力。
第四,積極推進公共財政的管理手段。這是公共財政順利推行的重要保證。政府采購制度作為市場經(jīng)濟國家加強公共支出管理的基本手段,是建立公共財政體系的重要內(nèi)容,實踐證明,這項制度也是現(xiàn)階段有效節(jié)約財政開支的最直接的辦法。近年來,全國各地都不同程度地開展了政府采購試點工作,效果十分明顯。今后,應(yīng)逐步對政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù),如各類辦公用品、設(shè)備工程、公共設(shè)施、大型會議及有關(guān)勞務(wù)等通過公開招標(biāo)的方式向社會購買,最大限度地提高財政資金的使用效益。同時,還應(yīng)積極探索“零基預(yù)算”等適應(yīng)公共財政要求的管理手段和辦法,以不斷提高財政支出效率,充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則。
第五,不斷強化財政宏觀管理職能。在市場經(jīng)濟條件下,財政作為政府的宏觀調(diào)控部門,為充分發(fā)揮好公共財政穩(wěn)定經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配、維持市場公平競爭的職能,應(yīng)把主要精力放到研究和把握經(jīng)濟與社會發(fā)展中關(guān)系全局、帶有戰(zhàn)略性的大事上來。因此,在職能轉(zhuǎn)變中,財政應(yīng)逐步減少直接管理,學(xué)會用制度法規(guī)來實施間接管理,學(xué)會運用宏觀經(jīng)濟手段管理微觀事務(wù)�；谶@種認(rèn)識,今后財政宏觀管理的重點應(yīng)該是:擬定和執(zhí)行財政、稅收發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策、中長期規(guī)劃、改革方案及其他有關(guān)政策;參與制定各項宏觀經(jīng)濟政策;提出運用財稅政策實施宏觀調(diào)控和綜合平衡社會財力的建議;擬定和執(zhí)行國家與企業(yè)的分配政策;監(jiān)督財稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行;提出加強財政管理的政策建議;加強對財政經(jīng)濟形勢的跟蹤分析和政策研究,提高駕馭宏觀經(jīng)濟的能力。
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