社會(huì)保障：我們該走哪條路

[摘要]根據(jù)我國的國情和國力，社會(huì)保障究竟該走哪條路？目前，我們面前至少有三條路：一是正在走的路，叫做“社會(huì)保險(xiǎn)+城市低�！�；二是醞釀好幾年的路，叫做“個(gè)人帳戶為主、社會(huì)保險(xiǎn)為輔”；三是尚處于設(shè)想中的路，認(rèn)為我國搞不起社會(huì)保險(xiǎn)，只能實(shí)行狹義的社會(huì)保障。把社會(huì)保險(xiǎn)作為我國社會(huì)保障的載體，并不是上策。但不主張搞社會(huì)保險(xiǎn)，并不等于說不搞社會(huì)保障，這是兩回事。積極鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)的思路是值得提倡的，但把補(bǔ)充保險(xiǎn)也歸于社會(huì)保障，混淆了政府與市場的界限。人們年老時(shí)從社會(huì)保障中得到的養(yǎng)老金，只能維持說得過去的或較為體面的基本生活；為不降低生活水準(zhǔn)，在職時(shí)最好參加企業(yè)年金。而企業(yè)年金不該由政府去承辦，而應(yīng)放給市場去發(fā)展。

一、引言：我們面前的三條路
根據(jù)我國的國情和國力，社會(huì)保障究竟該走哪條路？目前，我們面前至少有三條路：一是正在走的路，叫做“社會(huì)保險(xiǎn)+城市低保”；二是醞釀好幾年的路，叫做“個(gè)人帳戶為主、社會(huì)保險(xiǎn)為輔”（周小川，2002）；三是尚處于設(shè)想中的路，認(rèn)為我國搞不起社會(huì)保險(xiǎn)，只能實(shí)行狹義的社會(huì)保障（高書生，2002）。
這三條路的本質(zhì)區(qū)別是：我國該不該采用社會(huì)保險(xiǎn)的方式搞社會(huì)保障？實(shí)踐中，社會(huì)保險(xiǎn)一直是我國社會(huì)保障的主要載體。近幾年，“兩個(gè)確�！钡膶�(shí)施和“城市低�！钡某�常規(guī)發(fā)展，雖然對社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了極其重要的作用，但這并不能撼動(dòng)或取代社會(huì)保險(xiǎn)的主體地位。
同現(xiàn)實(shí)中的做法不同，醞釀或設(shè)想中的另兩種思路并不倚重社會(huì)保險(xiǎn)，但取舍程度有差異：一種思路建議保留社會(huì)保險(xiǎn)，但要將其置于輔助地位；另一種思路觀點(diǎn)鮮明，我國搞不起社會(huì)保險(xiǎn)。
我國社會(huì)保障該走哪條路，這是涉及社會(huì)保障目標(biāo)模式再選擇的大問題。這會(huì)使一些人產(chǎn)生某種誤解：仿佛又回到了10年前。因?yàn)?993年前后，在決策層曾發(fā)生過一場關(guān)于社會(huì)保障目標(biāo)模式的爭論。本文所討論的主題，同10年前那場爭論不同。10年前那場爭論隱含一個(gè)前提，即我國社會(huì)保障的重點(diǎn)是改革和發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)，爭論的核心是如何確定社會(huì)保險(xiǎn)的制度模式，焦點(diǎn)在于養(yǎng)老保險(xiǎn)該不該實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合；而本文所要討論的主題，恰恰是10年前被隱含的前提，即我國能不能搞得起社會(huì)保險(xiǎn)。
探討我國社會(huì)保障究竟該走哪條路，是社會(huì)保障理論界面臨的新問題，也應(yīng)是決策層關(guān)注的大問題。近幾年，國內(nèi)學(xué)術(shù)界特別是研究宏觀經(jīng)濟(jì)的專家學(xué)者，對社會(huì)保障的議論很多。比如，面對我國宏觀經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的通貨緊縮趨勢，有人認(rèn)為社會(huì)保障領(lǐng)域的改革走得太慢，也有人認(rèn)為社會(huì)保障領(lǐng)域的改革走得太快，觀點(diǎn)雖然針鋒相對，但指向很明確：社會(huì)保障對居民未來預(yù)期的影響不可低估。又如，北京大學(xué)陳平教授提出的“建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系是自損國際競爭力的短視國策”觀點(diǎn)（陳平，2002），在社會(huì)保障理論界引起軒然大波，被視為“顛覆性意見”。陳平教授的觀點(diǎn)值得進(jìn)一步推敲，但把社會(huì)保障同我國國際競爭力聯(lián)系在一起，這種研究視角是社會(huì)保障理論界過去所缺少的。
目前，社會(huì)保障理論研究中出現(xiàn)的兩種傾向，需要引起足夠的重視：一種傾向是，只追求社會(huì)保險(xiǎn)自身的制度完美和資金平衡，至于社會(huì)保險(xiǎn)成本多大、對參保企業(yè)和個(gè)人會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，似乎不在研究視野內(nèi)；另一種傾向是，以研究宏觀經(jīng)濟(jì)見長的學(xué)者在探討社會(huì)保障問題時(shí)，往往也糾纏于社會(huì)保險(xiǎn)某個(gè)險(xiǎn)種的制度缺陷和資金平衡�？朔�這兩種傾向，首先需要確立新的研究理念：社會(huì)保障雖說是件大事，但再大它也只能算是宏觀全局中的一粒棋子。本文擬按照這一研究理念，對我國社會(huì)保障中若干全局性問題，作些初步探討。
二、社會(huì)保險(xiǎn)：懸在頭上的一把劍
社會(huì)保險(xiǎn)被確定為我國社會(huì)保障的主要載體，大約是在1986年前后。改革開放初期，社會(huì)保障并沒有被擺上議事日程。被譽(yù)為我國經(jīng)濟(jì)改革的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件中，增強(qiáng)企業(yè)活力被確定為改革的中心環(huán)節(jié)，像計(jì)劃體制、價(jià)格體系、勞動(dòng)工資制度以及國家機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能等方面的改革，均被列為配套改革的范疇。當(dāng)時(shí)，社會(huì)保障改革沒被列入。但到了1985年2、3月間，中央決策層意識到：社會(huì)保障也是個(gè)大問題，是改革中必然提出和必須予以配套改革的重要方面，并責(zé)成有關(guān)部門制訂方案。經(jīng)過1年的研討，最后確定：改革和建立新的社會(huì)保障制度，重點(diǎn)放在社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革。
社會(huì)保險(xiǎn)作為全新的保險(xiǎn)福利制度付諸于實(shí)施，是在1986年的下半年。1986年7月，國務(wù)院決定：自1986年10月1日起，國有企業(yè)在新招收工人中普遍推行勞動(dòng)合同制，同時(shí)為合同制工人建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，以解決其退休養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)（當(dāng)時(shí)叫待業(yè)保險(xiǎn)）問題。此舉可被看作是我國社會(huì)保險(xiǎn)的“預(yù)演”，它旨在關(guān)閉“新人”踏進(jìn)舊制度的大門，并依靠“新人”規(guī)模不斷擴(kuò)大，讓留在舊制度的“老人”隨時(shí)間推移逐年減少，最終用新制度取代舊制度。從制度轉(zhuǎn)軌看，這項(xiàng)改革舉措屬于“漸進(jìn)式改革”的范疇，是明智之舉。但在社會(huì)保險(xiǎn)的全面建設(shè)中，這種改革策略漸漸被遺棄了。
上個(gè)世紀(jì)90年代是我國社會(huì)保險(xiǎn)的全面建設(shè)時(shí)期。1993年，中央確定了社會(huì)保險(xiǎn)的制度框架；1994年，中央有關(guān)部門制訂了相應(yīng)的實(shí)施方案。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)保險(xiǎn)是統(tǒng)稱，但它不是綜合性制度安排：方案是按照險(xiǎn)種分別設(shè)計(jì)的，實(shí)施是分險(xiǎn)種逐步推進(jìn)的。這同1951年實(shí)施的勞動(dòng)保險(xiǎn)，在制度架構(gòu)上有顯著區(qū)別。依照方案設(shè)計(jì)，我國社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育等5個(gè)險(xiǎn)種。目前，失業(yè)和工傷保險(xiǎn)均已頒布條例，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)仍停留在國務(wù)院決定層次，生育保險(xiǎn)則以部門規(guī)章加以規(guī)范。
以立法的形式推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)，一直是很多人多年的愿望，并為此付出了艱苦努力。八屆全國人大曾將《社會(huì)保險(xiǎn)法》列入立法計(jì)劃，10年前，國務(wù)院有關(guān)部門還成立了專門的起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，并于1995年5月向國務(wù)院提交了《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》。但一直到1999年1月，《社會(huì)保險(xiǎn)法》仍被國務(wù)院列為“抓緊調(diào)研論證，條件成熟時(shí)提請審議”的法律草案。社會(huì)保險(xiǎn)立法受阻，表面上看來似乎是其實(shí)踐尚不充分，但深層次的原因在于：社會(huì)保險(xiǎn)像是懸在頭上的一把劍，并在很大程度上妨礙了改革、發(fā)展和穩(wěn)定。
社會(huì)保險(xiǎn)像是改革路上的“城墻”。國有企業(yè)和事業(yè)單位在改制、改組和改革過程中，常被這堵墻撞得“頭破血流”。
把國有企事業(yè)單位過去承擔(dān)的保險(xiǎn)福利職能分離出來，由專門的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承接，形成獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保險(xiǎn)體系，為國企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，這是中央已經(jīng)確定的大思路。但是，在現(xiàn)實(shí)中常常遇到社保機(jī)構(gòu)“不予接納”的情況。某城市勞動(dòng)保障局副局長直言不諱：并不是誰想?yún)⒈＞湍軈⒈５�，離退休人員多、撫養(yǎng)比高的是不允許進(jìn)社保的。社保機(jī)構(gòu)更像是保險(xiǎn)公司。
企事業(yè)單位為分離其保險(xiǎn)福利職能，需要付出很高的成本：一是按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，費(fèi)率不低于工資總額的30%；二是為離退休人員支付不被社保機(jī)構(gòu)認(rèn)可的統(tǒng)籌外養(yǎng)老金，這也是一筆很大的開支，每人每月少則百余元，多則幾百元；三是建立補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，國家規(guī)定單位出資額在工資總額4%以內(nèi)的部分，允許從成本中列支。此外，國有企業(yè)在關(guān)閉破產(chǎn)時(shí)，要按在職職工工資總額的一定比例（資源枯竭企業(yè)為31%）計(jì)算10年，一次性撥付社保機(jī)構(gòu)；事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，必須參加社會(huì)保險(xiǎn)，除了按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)外，還被要求補(bǔ)交一大筆養(yǎng)老

和醫(yī)療費(fèi)用，其中補(bǔ)交醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)為：按當(dāng)?shù)匾褏⒈�機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的人均醫(yī)療費(fèi)用計(jì)算10年。
面對社會(huì)保險(xiǎn)這堵厚厚的“城墻”，下崗職工也常常表現(xiàn)出無助和無奈。誰都知道下崗職工的隱性就業(yè)率很高，但自愿同原單位解除勞動(dòng)合同的卻不多。下崗職工最擔(dān)心的是，同原單位脫離關(guān)系，將來誰發(fā)給養(yǎng)老金、誰報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)？理論上講，下崗職工再就業(yè)后由新雇主為其接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。問題的關(guān)鍵在于：數(shù)額并不算小的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由誰來負(fù)擔(dān)？在勞動(dòng)力嚴(yán)重供過于求的就業(yè)環(huán)境下，讓私營企業(yè)主、個(gè)體業(yè)主等負(fù)擔(dān)這筆費(fèi)用，顯然是不現(xiàn)實(shí)的，甚至?xí)�妨礙下崗職工再就業(yè)；而讓下崗職工自己掏腰包繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，僅憑那點(diǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金恐怕是不夠的�，F(xiàn)實(shí)生活中，“雇黑工”和“打黑工”現(xiàn)象的滋生和蔓延，是下崗職工接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難的佐證。下崗職工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系一旦接續(xù)不上，若干年后，國家將面對幾千萬人員的養(yǎng)老和醫(yī)療問題，單單靠“城市低保”怕是兜不住的。
此外，部分壟斷行業(yè)、事業(yè)單位這幾年為解決冗員問題，也采取了所謂“買斷工齡”、“身份置換”等手段，靠一次性支付一筆經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，把許多人“掃地出門”。這些人員也將同下崗職工一樣，面臨著無助和無奈，最終的結(jié)果將是“買而不斷”。若干年后，國家將不得不再次“埋單”：花錢買安定。
社會(huì)保險(xiǎn)又像是發(fā)展航道上的“暗礁”。自1998年以來，從專家學(xué)者到政府部門，均把穩(wěn)定和改善國民的未來預(yù)期，當(dāng)作擴(kuò)大內(nèi)需、遏制通貨緊縮趨勢的藥方，也都主張撬動(dòng)社會(huì)保障這個(gè)杠桿。幾年的實(shí)踐表明，社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的主要載體，它同穩(wěn)定和改善國民的未來預(yù)期，呈“反方向”運(yùn)動(dòng)。
俗話說：沒什么也別沒錢，有什么也別有病。過去有勞保醫(yī)療或公費(fèi)醫(yī)療，看病、治病所發(fā)生的醫(yī)藥費(fèi)，大部分能給報(bào)銷。改革開放過程中，許多單位對醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷辦法進(jìn)行改革，個(gè)人也要負(fù)擔(dān)一定比例。對此，人們是能理解的，也是能承受的。然而，隨著醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面逐漸擴(kuò)大，參保企業(yè)和職工“恍然大悟”：原來醫(yī)藥費(fèi)單位能報(bào)銷90%，參保后只能報(bào)銷60%左右，醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平大幅下降。據(jù)廣東省人民醫(yī)院醫(yī)保辦介紹，住院醫(yī)保病人自己負(fù)擔(dān)的醫(yī)藥費(fèi)，平均占總醫(yī)藥費(fèi)用的30-50%（包括個(gè)人帳戶劃出部分）。一些大病比如白血病，整個(gè)療程大約需要醫(yī)藥費(fèi)20萬元，其中有近一半需要自費(fèi)；像尿毒癥每個(gè)月洗腎要花費(fèi)五、六千元，自費(fèi)部分達(dá)到兩千多元。對于每個(gè)人來說，何時(shí)患病是不可預(yù)測的。為防萬一，只得拼命攢錢。
退休越晚越吃虧，是前些年國企中老年職工的心態(tài)。這幾年，這種心態(tài)開始在事業(yè)單位中老年職工中蔓延�？蒲性核�等事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，必須參加社會(huì)保險(xiǎn)，將來退休時(shí)按企業(yè)的辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。而按照事業(yè)單位退休政策計(jì)發(fā)的退休金，比按企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金，要多出一大塊：少則多出一半，多則多出1倍。雖然在5年過渡期內(nèi)，財(cái)政或單位采取發(fā)補(bǔ)貼的辦法，彌補(bǔ)退休金與養(yǎng)老金之間的差額，但是，距法定退休年齡6年以上的在職人員，是不能享受這種補(bǔ)貼的，這些在職人員恰恰大都屬于業(yè)務(wù)骨干。為了不使退休生活水平比在職時(shí)下降過多，在職人員也必須攢錢養(yǎng)老。此外，還有一個(gè)后果需要引起注意，即前些年國企大批技術(shù)工人擠進(jìn)提前退休行列，因而造成技術(shù)工人短缺，這一幕會(huì)不會(huì)在事業(yè)單位重演？這對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所造成的損失，怕是難以估量的。
社會(huì)保險(xiǎn)更像是個(gè)“火藥庫”。據(jù)國家信訪局長周占順先生透露，自1993年全國群眾來信來訪總量出現(xiàn)回升以來，已經(jīng)持續(xù)上升了10年。群眾信訪特別是群眾集體上訪，反映的問題相對集中，其中“企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問題”名列八大焦點(diǎn)問題之首。
這幾年，離退休人員因保險(xiǎn)福利待遇而上訪的事件不斷發(fā)生。起先是離退休人員不能按時(shí)領(lǐng)到養(yǎng)老金，上訪、靜坐時(shí)有發(fā)生；隨后是未參保集體企業(yè)的離退休人員，因所在單位無力承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，因而領(lǐng)不到養(yǎng)老金。為解決這部分人員的問題，政策上開了一個(gè)口子，即按當(dāng)?shù)爻鞘械捅��?biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活費(fèi)，但實(shí)施中卻不被這些離退休人員認(rèn)可；接下來是轉(zhuǎn)制為企業(yè)的科研院所的離退休人員，雖然政策規(guī)定離退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，但轉(zhuǎn)制后離退休費(fèi)調(diào)整要執(zhí)行企業(yè)的辦法。在一片反對聲中，這項(xiàng)政策不得不“翻燒餅”，重新回到按機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦法調(diào)整。
“兩個(gè)確�！钡膶�(shí)施和“城市低�！钡尼绕�，可被看作是兩次投給社會(huì)保險(xiǎn)的“不信任票”。
自1998年起實(shí)施的“兩個(gè)確�！�，是國家鄭重兌現(xiàn)對離退休人員的承諾，為國企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整“保駕護(hù)航”的英明舉措；也是在養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)難以發(fā)揮功效的情況下，不得已而采取的過渡措施。中央財(cái)政為此支付了高額成本。1998年，中央財(cái)政對“兩個(gè)確�！钡难a(bǔ)助金額為99.7億元；到2002年，這項(xiàng)補(bǔ)助資金已達(dá)547億元，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助額為408億元。
“城市低保”是從1997年起在全國范圍內(nèi)推行，截至1999年9月，全國668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)，全部建立起“城市低保制度”，“低�！睂ο蠊灿�(jì)281萬人。誰都不曾料到，自2001年下半年起，“城市低保”以超常規(guī)速度發(fā)展，截至2002年底，全國享受“城市低�！钡某鞘腥丝跒�2053萬人；各地財(cái)政用于“城市低�！钡馁Y金為112.6億元。
“城市低�！痹诤艽蟪潭壬蠈儆趯ι鐣�(huì)保險(xiǎn)的“補(bǔ)臺(tái)”或“救場”，社會(huì)保險(xiǎn)兜不住的人群，被“城市低�！倍档�。其中下崗、離崗、失業(yè)、退休等人員，約占“低�！笨�?cè)藬?shù)的54.1%。
三、社會(huì)保障：“肥胖”不利于成長
什么是社會(huì)保障？摳這樣的概念，或許被恥笑為幼稚或“小兒科”。在社會(huì)保障的學(xué)術(shù)研究和方案設(shè)計(jì)中，因?qū)ι鐣?huì)保障這個(gè)概念理解或界定不同，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)“各唱各的調(diào)”，沒有“共同語言”。為此，界定乃至“凈化”社會(huì)保障概念，尋求學(xué)術(shù)研究和方案設(shè)計(jì)的共同基礎(chǔ)，這是很有必要的。
社會(huì)保障和收入再分配。我國對社會(huì)保障作出權(quán)威性界定，是在1993年11月。黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確劃定了社會(huì)保障的范圍，即社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。很顯然，當(dāng)時(shí)并沒有區(qū)分社會(huì)保障和收入再分配這兩個(gè)概念，把屬于收入再分配的部分內(nèi)容，也劃入社會(huì)保障范疇中；甚至把個(gè)人儲(chǔ)蓄這一商業(yè)化、個(gè)體化的行為，也歸入社會(huì)保障。社會(huì)保障概念泛化的傾向十分明顯。
社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置可被劃入收入再分配的范疇，卻不能被當(dāng)作社會(huì)保障，它們之間存在很大區(qū)別：（1）社會(huì)保障屬于縱向的收入再分配，即工作期間為社會(huì)保障供款，年老時(shí)或不能工作（如傷殘）則享受社會(huì)保障待遇；社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等屬于橫向的收入再分配，是國家通過當(dāng)期財(cái)政的收與支加以實(shí)施的。（2）社會(huì)保障奉行“權(quán)利與義務(wù)對等”原則，即享有被社會(huì)保障惠及的權(quán)利，須以承擔(dān)向社會(huì)保障供款的義務(wù)為前提；但“低保”對象、優(yōu)待和撫恤對象等資格的確認(rèn)，并不以其是否繳稅為先決條件。（3）社會(huì)保障的對象往往是具體的、明確的，誰按規(guī)定繳納社會(huì)保障稅或費(fèi)，會(huì)被當(dāng)作權(quán)益記錄在案；但社會(huì)救濟(jì)對象、社會(huì)福利對象往往是變動(dòng)的或不確定的，今年是“低保”對象，明年脫貧了，就不再是“低�！睂ο蟆�
社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)。按照通常的解釋，這二者之間似乎是可以劃等號的。這些年來，無論是學(xué)

術(shù)研究，還是方案設(shè)計(jì)，人們往往都不對二者加以區(qū)分。從國際范圍內(nèi)看，二者的區(qū)別非常明顯：一是從字面上看，社會(huì)保障的英文為“Social security”，而社會(huì)保險(xiǎn)的英文為“Social insurance”。二是從國際社會(huì)保障模式上看，有些國家的社會(huì)保障以社會(huì)保險(xiǎn)為載體，如歐洲國家；但也有不以社會(huì)保險(xiǎn)為載體的，最為典型的是美國。人們公認(rèn)，社會(huì)保障一詞是由美國人首先使用的，標(biāo)志是其1935年頒布的《社會(huì)保障法案》。但一些學(xué)者在介紹美國社會(huì)保障情況時(shí)，常常把社會(huì)保障混同于社會(huì)保險(xiǎn)，這是不妥當(dāng)?shù)摹?br />區(qū)分社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)這兩個(gè)概念，對于我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的意義是深遠(yuǎn)的。早在10多年前，周小川先生就曾分析說：像我國這樣的低收入國家，不宜于搞過多的、與經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相稱的社會(huì)型保險(xiǎn)（周小川，2002）。筆者過去也曾撰文分析，按照我國的國力，是拉不動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)這駕大馬車的（高書生，2002）。本文第二部分對社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐效應(yīng)進(jìn)行的分析表明，把社會(huì)保險(xiǎn)作為我國社會(huì)保障的載體，并不是上策。但不主張搞社會(huì)保險(xiǎn)，并不等于說不搞社會(huì)保障，這是兩回事。
社會(huì)保障和商業(yè)保險(xiǎn)�！岸鄬哟紊鐣�(huì)保障”的提法，目前頗為流行，這是社會(huì)保障概念泛化的另一種傾向。按照這種觀點(diǎn)的解釋，國家法定保險(xiǎn)、單位補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人自愿保險(xiǎn)，統(tǒng)統(tǒng)都?xì)w于社會(huì)保障體系。積極鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)的思路是值得提倡的，但把補(bǔ)充保險(xiǎn)也歸于社會(huì)保障，混淆了政府與市場的界限。人們年老時(shí)從社會(huì)保障中得到的養(yǎng)老金，只能維持說得過去的或較為體面的基本生活；為不降低生活水準(zhǔn)，在職時(shí)最好參加企業(yè)年金。而企業(yè)年金不該由政府去承辦，而應(yīng)放給市場去發(fā)展。
社會(huì)保障和個(gè)人帳戶、養(yǎng)老金制度的三支柱模式，是世界銀行極力推薦的，也逐漸被大家所接受。這三根支柱中，只有第一支柱才屬于社會(huì)保障范疇；以個(gè)人帳戶為載體的其它兩根支柱，不應(yīng)被歸于社會(huì)保障。為此，需要研究明確兩個(gè)問題：（1）養(yǎng)老金第一支柱中不宜設(shè)個(gè)人帳戶。這是原勞動(dòng)部在1994年以前一貫堅(jiān)持的觀點(diǎn)，現(xiàn)在看來仍能站得住腳。屬于社會(huì)保障范疇的第一支柱，只能實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，不能搞個(gè)人帳戶，更不能在同一層次搞“統(tǒng)帳結(jié)合”。（2）養(yǎng)老金制度以個(gè)人帳戶為主導(dǎo)，可能是一種發(fā)展趨勢，但非帳戶化的第一支柱也是需要保留的。為守住體現(xiàn)公平的現(xiàn)收現(xiàn)付制，將個(gè)人帳戶制視為“異己分子”，這是不足取的；但為引入個(gè)人帳戶制，卻把現(xiàn)收現(xiàn)付制歸結(jié)為本源的錯(cuò)誤（周小川，2002），甚至被當(dāng)作平均主義和“大鍋飯”口誅筆伐，這也是不足取的。
 
（中國證券報(bào)社,北京大學(xué)中國保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心,高書生）