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BOT 模式及其主要形式比較研究
項目融資主要用于自然資源開發(fā)和基礎設施建設。這類投資數(shù)額大 , 建設周期長、風險大 , 單靠項目主辦人的力量 , 無法籌集如此大規(guī)模的資金 , 項目主辦人也無力承擔項目失敗的風險 , 且傳統(tǒng)的融資方式也滿足不了上述項目的需要 , 在這種情況下 , 人們創(chuàng)造出項目融資這一方式。 無追索權項目融資和有限追索權項目融資作為項目融資的兩種基本類型在實踐中不斷被發(fā)展和完善 , 比較成熟的模式是 BOT 結構。世界銀行在《 1994 年世界發(fā)展報告》中指出 ,BOT 有三種具體形式 :BOT、BOOT 、B00, 除此之外 , 它還有一些變通形式。
一、BOT 、 BOO 和 BOOT
能源、交通和通訊領域基礎設施建設發(fā)展的不足 , 對一些發(fā)展中國家來說是亟待解決的問題。利用 BOT 方式可以在一定程度上緩解政府由于種種原因 , 不能滿足基礎設施建設龐大資金需求的矛盾。
BOT (Build -( Operate - Transfer) 即建設一一經(jīng)營一一移交 , 在標準的 BOT 方式中, 私人財團或國外財團自己融資來設計、建設基礎設施項目。項目開發(fā)商根據(jù)事先約定 , 經(jīng)營一段時間以收回投資。經(jīng)營期滿 , 項目所有權或經(jīng)營權將被轉讓給東道國政府。 BOT 融資模式的基本思路是 : 由政府或所屬機構對項目的建設和經(jīng)營提供一種特許權協(xié)議 (Concession Agreement) 作為項目融資的基礎。由本國公司或者外國公司作為項目的投資者和經(jīng)營者安排 融資 , 承擔風險 , 開發(fā)建設項目 , 并在有限的時間內經(jīng)營項目獲取商業(yè)利潤 , 最后 , 根據(jù)協(xié)議將該項目轉讓給相應的政府機構。有時 ,BOT 模式被稱為“暫時私有化”過程 (Tempo- rary Privatization)。
BOO (Build ? Own - Operate) 即建設一一轉讓一一經(jīng)營 , 承包商根據(jù)政府賦予的特許權 , 建設并經(jīng)營某項產(chǎn)業(yè)項目 , 但是并不將此項基礎產(chǎn)業(yè)項目移交給公共部門。
BOOT( Build - Own Operate - Transfer) 建設一一擁有一一經(jīng)營一一轉讓 , 則是私人合伙或某國際財團融資建設基礎產(chǎn)業(yè)項目 , 項目建成后 , 在規(guī)定的期限內擁有所有權并進行經(jīng)營 , 期滿后將項目移交給政府。
1、BOT 與 BOO
相同點： BOT 和 BOO 模式最重要的相同之處在于 : 它們都是利用私人投資承擔公共基礎設施項目。在這兩種融資模式中 , 私人投資者根據(jù)東道國政府或政府機構授予的特許協(xié)議 (concession contract) 或許可證 (license), 以自己的名義從事授權項目的設計、融資、建設及經(jīng)營。在特許期 , 項目公司擁有項目的占有權、收益權以及為特許項目進行投融資、工程設計、施工建設、設備采購、運營管理和合理收費等的權利 , 并承擔對項目設施進行維修、 保養(yǎng)的義務。在我國 , 為保證特許權項目的順利實施 , 在特許期內 , 如因我國政府政策調整因素影響 , 使項目公司受到重大損失的 , 允許項目公司合理提高經(jīng)營收費或延長項目公司特許期 ；對于項目公司償還貸款本金、利息或紅利所需要的外匯 , 國家保證兌換和外匯出境。但是 , 項目公司也要承擔投融資以及建設、 采購設備、維護等方面的風險 , 政府不提供固定投資回報率的保證 , 國內金融機構和非金融機構也不為其融資提供擔保。
不同點： BOT 與 BOO 模式最大的不同之處在于 : 在 BOT 項目中 , 項目公司在特許期結束后必須將項目設施交還給政府 , 而在 BOO 項目中 , 項目公司有權不受任何時間限制地擁有并經(jīng)營項目設施。從 BOT 的字面含義 , 也可以推斷出基礎設施國家獨有的含義 : 作為私人投資者在經(jīng)濟利益驅動下 , 本著高風險 , 高回報的原則 , 投資于基礎設施的開發(fā)建設。為收回投資并獲得投資回報 , 私人投資者被授權在項目建成后的一定期限內對項目享有 經(jīng)營權 , 并獲得經(jīng)營收入。期限屆滿后 , 將項目設施經(jīng)營權無償移交給項目東道國政府。由此可見 , 項目設施最終經(jīng)營權仍然掌握在國家手中 , 而且在 BOT 項目整個運作過程中 , 私人投資者自始至終都沒有對項目的所有權。說到底 ,BOT 模式不過是政府利用私人投資者在一定期限內對項目設施擁有經(jīng)營權 , 但該基礎設施的本質屬性沒有任何改變。換句話說 , 運用 BOT 方式 , 項目發(fā)起者可擁有一段確定的時間以獲得實際的收入來彌補其投資 , 之后 , 項目交還給政府。而 BOO&nb
sp;方式 , 項目的所有權不再交還給政府。
2、BOOT 與 BOT 、 BOO
BOOT 與 BOT 的區(qū)別有二 :
一是所有權的區(qū)別。 BOT 方式 , 項目建成后 , 私人只擁有所建成項目的經(jīng)營權 ；而 BOOT 方式 , 在項目建成后 , 在規(guī)定的期限內 , 私人既有經(jīng)營權 , 也有所有權。
二是時間上的差別。采取 BOT 方式 , 從項目建成到移交給政府這一段時間一般比采取 BOOT 方式短一些。
每一種 BOT 形式及其變形 , 都體現(xiàn)了對于基礎設施部分政府所愿意提供的私有化程度。 BOT 意味著一種很低的私有化程度 , 因為項目設施的所有權并不轉移給私人。 BOOT 代表了一種居中的私有化程度 , 因為設施的所有權在一定有限的時間內轉給私人。最后 , 就項目設 施沒有任何時間限制地被私有化并轉移給私人而言 ,BOO 代表的是一種最高級別的私有化。
換句話說 , 一國政府所采納的建設基礎設施的不同模式 , 反映出其所愿意接受的使某一行業(yè)私有化的不同程度。由于基礎設施項目通常直接對社會產(chǎn)生影響 , 并且要使用到公共資源 , 諸如土地、公路、鐵路、管道 , 廣播電視網(wǎng)等等。因此 , 基礎設施的私有化是一個特別重要的問題。
對于運輸項目 ( 如收費公路 , 收費橋梁 , 鐵路等 ) 都是采用 BOT 方式 , 因為政府通常不愿將運輸網(wǎng)的私有權轉交給私人。在動力生產(chǎn)項目方面 , 通常會采用 BOT 、 BOOT或 BOO 方式。一些國家很重視發(fā)電 , 因此 , 只會和私人簽署 BOT 或 是 BOOT 特許協(xié)議。而在電力資源充足的國家 ( 如阿根廷 ), 其政府并不如此重視發(fā)電項目 , 一般會簽署一些 BOO 許可證或特許協(xié)議。最后 , 對于電力的分配和輸送 , 天然氣以及石油來說 , 這類行業(yè)通常被認為是關系到一個國家的國計民生 , 因此 , 建設這類設施一般都采用 BOT 或 BOOT 方式。
3、BOT 模式的其他幾種變形
在對 BOT 模式的運用實踐中 ,產(chǎn)生了很多具體形式 , 現(xiàn)簡要介紹如下 :
BTO(Build ? Transfer - Operate), 即建設一一轉讓一一經(jīng)營。對于關系到國家安全的產(chǎn)業(yè)如通訊業(yè) , 為了保證國家信息的安全性 , 項目建成后 , 并不交由外國投資者經(jīng)營 , 而是將所有權轉讓給東道國政府 , 由東道國經(jīng)營通訊的壟斷公司經(jīng)營 , 或與項目開發(fā)商共同經(jīng)營項目。
DBTO( Design ? Build ? Finance ? Operate ) , 即設計一一建設一一融資一一經(jīng)營。這種方式是從項目設計開始就特許給某一私人部門進行 , 直到項目經(jīng)營期收回投資 , 取得投資收益。但項目公司只有經(jīng)營權沒有所有權。
BLT( Build ? Lease ? Transfer ),即建設一一租賃一一移交。其具體是指政府出讓項目建設權 , 在項目運營期內政府成為項目的租賃人 , 私營部門成為項目的承租人 , 租賃期滿結束后 , 所有資產(chǎn)再移交給政府公共部門的一種融資方式。
以上只是 BOT 操作的不同方式 , 但其基本特點是一致的 , 即項目公司必須得到有關部門授予的特許經(jīng)營權。
二、實例分析
20 世紀 70 年代后 , 無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家政府的財政預算越來越緊張 , 面對基礎設施的需求量越來越大 , 由政府充當基礎設施投資主體越來越困難。 BOT 方式作為一種新的投融資方式在發(fā)展中國家和發(fā)達國家滿足了普遍性的內在需求。但 BOT 方式在發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間是有區(qū)別的。 主要表現(xiàn)在發(fā)展中國家由于本國的私營單位投資和經(jīng)營能力低下 , 因此 BOT 方式的私營單位通常是外國公司或財團 , 即國際 BOT 方式。正如前面所提到的 ,BOT 、BOO 和 BOOT 及其變通形式 , 在發(fā)展中國家得到廣泛應用。政府采用這種融資方式來建設國家的基礎設施項目可以不必動用財政預算。 從我國的現(xiàn)實經(jīng)濟狀態(tài)看 ,BOT 方式的私營單位還是以外商為主 , 但也要積極吸引本國私營組織參與 BOT 建設。 而發(fā)達國家則由于本國私營單位的投資能力較強 , 因此 BOT 項目可以由本國的私營單位 (&
nbsp;當然也可以由外國的私營單位 ) 承擔。
1、英法海峽隧道
英國的很多鐵路項目 , 香港東區(qū)海底隧道等都是采用這類融資模式建成的。其中 , 最有名的 BOOT 項目就是英法海峽隧道口英法海峽隧道包括 2 條 7.3 m 直徑的鐵路隧道和 1 條 4.5 m 直徑的服務隧道 , 長 5O km 項目公司 Eurotunnel 由英國的海峽隧道集團、英國銀行財團、英國承包商以及法國的 France - Manehe 公司、法國銀行財團、法國承包商等十個單位組成。 特許權協(xié)議于 1987 年簽訂 , 該項目于 1993 年建成。政府授予 Eurotunnel 公司 55 年的特許期 (1987 - 2042, 含建設期 7 年 ) 建設、擁有并經(jīng)營隧道 ,55 年之后隧道由政府收回。
項目總投資 103 億美元。在特許權協(xié)議中 , 政府對項目公司提出了 3 項要求 :
(1) 政府不對貸款作擔保 ；
(2) 本項目由私人投資 , 用項目建成后的收入來支付項目公司的費用和債務 ；
(3) 項目公司必須持有 20% 的股票。項目資金來源依靠股票和貸款籌集。其中 , 股票 20 億美元 , 由銀行和承包商持有 2.80 億美元 , 由私有機構持有 3.70 億美元 , 由公共投資者持有 13.50 億美元。 在 1986 - 1989 年間分 4 次發(fā)行。貸款為 83 億美元 , 由 209 家國際商業(yè)銀行提供 , 其中用于主要設施 68 億美元 , 用于備用設施 15 億美元。
政府允許項目公司自由確定通行費 , 其收入的一半是通過與國家鐵路部門簽訂的鐵路協(xié)議產(chǎn)生的 , 用隧道把倫敦與歐洲的高速鐵路網(wǎng)相連接 ；其他收入來自通過隧道運載商業(yè)機動車輛的高速火車收費。政府保證 , 不允許在 30 年內建設第二個跨越海峽的連接通道。
項目公司承擔隧道建設的全部風險 , 并且為造價超支設置了 18 億美元的備用金。在岸上施工的部分 , 工程量按一個固定價格合同。隧道則以目標費用為基礎。項目公司按實際費用加上目標價值 12.36% 的固定費向承包商支付 , 該費用估計為 2.5 億美元。如果隧道在目標價格以下建成 , 承包商將得到所節(jié)約資金的一半 ；如果實際費用或進度超過目標值 , 承包商將支付一項特定數(shù)量的損失費用給項目公司。另外 , 由于不可預見的地質條件或通貨膨脹 , 合同要服從于價格調整。
2、我國第一個國家正式批準的 BOT 試點項目一一廣西來賓電廠 B 廠
20 世紀末的十年 , 亞洲地區(qū)每年的基建項目標底高達 1300 億美元。許多發(fā)展中國家紛紛引進 BOT 方式進行基礎建設 , 如泰國的曼谷二期高速公路 , 巴基斯坦的 Hah River 電廠等等。 BOT 方式在中國出現(xiàn)已有十年有余 ,1984 年香港合和實業(yè)公司和中國發(fā)展投資公司等作為承包商和廣東省政府合作在深圳投資建設了沙角 B 電廠項目 , 是我國首家 BOT 基礎項目。但在具體做法上并不規(guī)范。 1995 年廣西來賓電廠二期工程是我國引進 BOT 方式的一個里程碑為我國利用 BOT 方式提供了寶貴的經(jīng)驗。此外 ,BOT 方式還在北京京通高速公路、上海黃浦延安東路隧道復線等許多項目上得以運用。
廣西來賓電廠 B 位于廣西壯族自治區(qū)的來賓縣。裝機規(guī)模為 72 萬千瓦 , 安裝兩臺 36 千瓦的進口燃煤機組。該項目總投資為 6.16 億美元 , 其中總投資的 25% 即 1.54 億美元為股東投資 , 兩個發(fā)起人按照 60:40 的比例向項目公司出資 , 具體出資比例為法國電力國際占 60%, 通用電氣阿爾斯通公司占 40%, 出資額作為項目公司的注冊資本 ；其余的 75% 通過有限追索的項目融資方式籌措。我國各級政府、 金融機構和非金融機構不為該項目融資提供任何形式的擔保。 項目融資貸款由法國東方匯理銀行、英國匯豐投資銀行及英國巴克萊銀行組成的銀團聯(lián)合承銷 , 貸款中 3.12 億美元由法國出口信貸機構一一法國對外貿(mào)易保險公司提供出口信貸保險。項目特許期為 18 年 , 其中建設期為 2 年 9 個月 , 運營期 15 年 3 個月。特許期滿項目公司將電廠無償移交給廣西壯族自治區(qū)政府。在建設期和運營期內 ,&n
bsp;項目公司將向廣西壯族自治區(qū)政府分別提交履約保證金 3000 萬美元 , 同時項目公司還將承擔特許期滿電廠移交給政府后 12 個月的質量保證義務。廣西電力公司每年負責向項目公司購買 35 億千瓦時 (5000 小時 ) 的最低輸出電量 ( 超發(fā)電量只付燃料電費 ), 并送入廣西電網(wǎng)。同時 , 由廣西建設燃料有限責任公司 , 負責向項目公司供應發(fā)電所需燃煤 , 燃煤主要來自
貴州省盤江礦區(qū)。
3、馬來西亞政府對 BOT 融投資模式的成功運用
馬來西亞南北高速公路也是發(fā)展中國家經(jīng)營 BOT 模式的成功案例之一。馬來西亞南北高速公路全長 800 km 南臨新加坡、北靠泰國, 其中部分路段為收費道路。由 United Engineer 公司組建了一個新公司一一普拉斯作為項目發(fā)起公司 , 負責該高速路的籌資、設計、建造與 經(jīng)營。預計項目總成本 18 億美元 , 特許經(jīng)營期 30 年。項目資金構成中 ,900 萬美元為項目發(fā)起公司的股本 ；18000 萬美元為該公司的股份資金 ；其余 90% 均來自銀行貸款。
該高速公路項目獲得了很高的政府擔保 : 政府提供的援助性貸款為 23500 萬美元 , 約為項目從開始籌資到建造完工總成本的 13% 。該筆貸款在 25 年內還清 , 并在前 15 年內可延期償付 , 其固定年利率為 8% ；政府給予了普拉斯公司最低營業(yè)收入擔保 , 即如果公司在經(jīng)營的前 17 年內因交通量下降而出現(xiàn)現(xiàn)金流動困境的話 , 政府將另外提供資金 ；馬來西亞政府還授予普拉斯公司經(jīng)營現(xiàn)有的一條高速公路 , 長 309 km 公司不須購買該路段 , 其部分通行費收入用于新建公路 ；在外匯方面 , 馬來西亞政府提供的擔保是 : 如果匯率的降低幅度超過 15%, 政府將補足其缺額 ；最后 , 政府還提供了利率擔保 : 如果貸款利率上升幅度超過 20%, 政府將補足其還貸差額。
馬來西亞政府與普拉斯公司簽訂了固定總價交鑰匙合同 , 然后由普拉斯公司與各個分包人分別簽訂固定總價合同。在收費方面 , 高速公路的通行費率由政府和普拉斯公司共同確定。日后費率若有提高將與馬來西亞的物價指數(shù)相聯(lián)系。
高速公路的籌資采取了傳統(tǒng)的資本結構 , 包括負債與權益資本。項目發(fā)起人從香港、新加坡和倫敦籌集到 9 億美元。該項目還從政府那里獲得了一筆 2.35 萬美元的援助性貸款。為了緩解其現(xiàn)金緊缺 , 項目發(fā)起人向其分包人提出 , 只以現(xiàn)金支付合同總價的 87%, 另外 13% 的部分作為分包人的入股資金 , 而且這些股份資金只能在工程建設完工后 , 約
7 年后才能進行轉讓。這一措施將權益資金的風險有效地轉移給了項目分包人。
作者：王璐 商務部研究院《國際經(jīng)濟合作》第11期
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