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關(guān)于中央與地方財(cái)政關(guān)系的定性分析
一中央與地方關(guān)系是一個(gè)歷史范疇。中央與地方關(guān)系從根本上說，是以集權(quán)與分權(quán)劃分為中心的物質(zhì)利益基礎(chǔ)上的社會(huì)政治組織――國(guó)家的一種政治關(guān)系。它產(chǎn)生的必要條件是國(guó)家的存在，但它不是與國(guó)家同時(shí)產(chǎn)生的。它產(chǎn)生的充分條件是國(guó)家地域、人口、管理事務(wù)的擴(kuò)大。中央與地方財(cái)政關(guān)系是隨著國(guó)家的產(chǎn)生及中央政府、地方政府的形成而出現(xiàn)的，并隨著國(guó)家及中央政府、地方政府的發(fā)展而不斷變化的。就國(guó)家結(jié)構(gòu)形式而言，在單一制國(guó)家，中央與地方財(cái)政關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力劃分及其相互關(guān)系。在聯(lián)邦制國(guó)家，中央與地方財(cái)政關(guān)系主要表現(xiàn)為聯(lián)邦與成員國(guó)之間，成員國(guó)的中央和地方之間以及聯(lián)邦、成員國(guó)、地方之間的財(cái)權(quán)和財(cái)力劃分及其相互關(guān)系。
從整體上說，中央與地方的關(guān)系問題，是一個(gè)事關(guān)國(guó)家的穩(wěn)定與動(dòng)亂、統(tǒng)一與分裂、興盛與衰亡的問題。古往今來(lái)的國(guó)家，都存在著中央與地方的關(guān)系問題，都非常重視其發(fā)展變化趨勢(shì)，探索處理這一關(guān)系的規(guī)律和方式、方法。在西方，國(guó)家中的中央與地方關(guān)系問題一直占據(jù)政治經(jīng)濟(jì)生活中心。如美國(guó)建國(guó)初期聯(lián)邦黨人和州權(quán)派的論戰(zhàn)，有論著《聯(lián)邦黨人文集》為證。在我國(guó)，自秦朝創(chuàng)建統(tǒng)一的多民族國(guó)家以來(lái)，中央與地方關(guān)系中的沖突和矛盾從來(lái)沒有停止過。秦朝的“廢分封，立郡縣”；漢武帝的“推恩令”；元代實(shí)行行省制，“方天下之治”；這些都是統(tǒng)治者為了處理中央與地方的矛盾所采取的措施。
盡管集權(quán)分權(quán)、中央地方是互為依存的、共生的，集權(quán)與分權(quán)的矛盾和中央與地方關(guān)系并存，但集權(quán)是中央與地方關(guān)系的主流和基本特征。無(wú)論是中央集權(quán)基礎(chǔ)上的單一制，還是地方分權(quán)基礎(chǔ)上的聯(lián)邦制，中央集權(quán)這一點(diǎn)是共同的。只有中央集權(quán)的形式不同、基礎(chǔ)不同、程度不同，沒有中央是否集權(quán)之分。
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、精神生活的日趨復(fù)雜，不僅國(guó)家所擔(dān)負(fù)的政治職能加強(qiáng)了，而且它所擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能也相應(yīng)地?cái)U(kuò)大了，且后者從頻率和幅度上要快、要大，似乎有一種“棘輪效應(yīng)”。
由于國(guó)家職能的擴(kuò)大，政府自身也變成了服從勞動(dòng)分工規(guī)律的一種職業(yè)。在中央與地方政府之間的分工，就像工廠一樣，是一種協(xié)作，這種協(xié)作還有繼續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。然而分權(quán)不僅與社會(huì)分工相關(guān)，分權(quán)還有利于增加地方政府的責(zé)任，有益于開展競(jìng)爭(zhēng)和效率，進(jìn)而增強(qiáng)地方政府的參與意識(shí)，約束和防止中央高度集權(quán)。
歷史證明過度集權(quán)和分權(quán)，都有礙于人類社會(huì)正常發(fā)展。而要使集權(quán)與分權(quán)規(guī)范化，就必須在完善以集權(quán)為基礎(chǔ)的單一制或以分權(quán)為基礎(chǔ)的復(fù)合制的同時(shí)，健全中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)方式體系，構(gòu)建縱向分權(quán)與橫向分權(quán)相結(jié)合的權(quán)力制衡機(jī)制。
財(cái)政的集權(quán)分權(quán)與中央地方關(guān)系有著不解之緣。財(cái)權(quán)、財(cái)力在各級(jí)政府間的分配量度，直接關(guān)系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或?qū)崿F(xiàn)標(biāo)度，財(cái)權(quán)、財(cái)力的歸屬與分配，涉及中央與地方各自利益及兩者的對(duì)比度。因此財(cái)政的集權(quán)分權(quán)是中央地方關(guān)系確立、調(diào)整的重要內(nèi)容。從美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的始因到聯(lián)邦憲法的出臺(tái)以及修改，從蘇聯(lián)的高度集權(quán)到南斯拉夫的極度分權(quán)，無(wú)不與財(cái)政集權(quán)分權(quán)有關(guān)。從一定意義上說，中央與地方關(guān)系是融洽還是緊張，其走向如何均受財(cái)政的影響與制約。
二
依據(jù)政府職能劃分事權(quán)，是合理劃分財(cái)權(quán)的出發(fā)點(diǎn)。財(cái)政屬于政府的分配，而不同級(jí)次的政府所執(zhí)行的特定職能或側(cè)重點(diǎn)是不同的。因而應(yīng)根據(jù)各級(jí)政府行使職能的需要，相應(yīng)地劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力，為不同級(jí)次的政府履行其職責(zé)提供物質(zhì)保證。
政府職能的實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)程度是與各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的質(zhì)、量、度結(jié)伴而生的。就我國(guó)實(shí)際來(lái)說，如果繼續(xù)忽視政府作為公共產(chǎn)品供給者的基本屬性，而只講其他什么屬性，政府職能就總也不會(huì)得到根本性的轉(zhuǎn)變。
現(xiàn)代政府是以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)為中心，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，配置職能與分配職能是起著不同程度的影響作用的。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，政府職能作用的著力點(diǎn)正從配置職能轉(zhuǎn)向分配職能，從而使發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)強(qiáng)化了中央政府及其財(cái)政的地位作用。穩(wěn)定的職能是中央政府獨(dú)有的職能，分配的職能主要由中央政府來(lái)完成，配置的職能主要是通過地方政府來(lái)完成的。
事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分與中央、地方政府職能作用側(cè)重點(diǎn)相關(guān)，與公共產(chǎn)品受益范圍相關(guān)。如果說中央與地方政府在政府職能分工上具有的層次性，從主觀上為事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分提供了約束條件。那么公共產(chǎn)品受益范圍的層次性，就從客觀上為事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分提供了依據(jù)。提供難以受市場(chǎng)力加以左右的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是政府配置資源的重要組成部分。地方政府是地方性公共產(chǎn)品的最佳提供者。這是因?yàn)楦鱾�(gè)居民之間對(duì)一定的區(qū)域性公共產(chǎn)品的偏好程度是各不相同的。由此決定著不同地區(qū)居民對(duì)各種公共產(chǎn)品的需求量也存在著差異。與中央政府相比較，地方政府行使職責(zé)的背景有所不同。
三
按照政府職能分工層次標(biāo)準(zhǔn)和受益范圍標(biāo)準(zhǔn)，劃分中央與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力，將關(guān)系到維護(hù)國(guó)家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種劃為中央收入；將與地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切的稅源分散、宜于地方征收管理的稅種劃為地方收入，這就使中央政府掌握了較多的財(cái)力，而就地方而言將出現(xiàn)自身收支不對(duì)稱的狀況，勢(shì)必要產(chǎn)生縱向的不均衡，不利于地方政府完成自身的任務(wù)�？v向非均衡歸因于在不同政府級(jí)次上的收入來(lái)源和支出需求的不一致�？v向非均衡大體上有兩種狀況，一種就是上述的，中央集中財(cái)力較多，地方財(cái)力較少；一種是地方財(cái)力過多，中央財(cái)力過少的態(tài)勢(shì)。前者我們可以稱之為有利于中央的縱向非均衡；后者我們可以稱之為有利于地方的縱向非均衡。
由于歷史、經(jīng)濟(jì)、外部性、受益外溢及籌集財(cái)力的能力等因素的影響，各地方之間在事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力方面的橫向不均衡也是客觀存在的。橫向非均衡歸因于在同一級(jí)次上的各個(gè)政府間收入來(lái)源和支出需求的不一致。
要解決雙向非均衡的矛盾，就需要在合理確定地方財(cái)政收支基本標(biāo)準(zhǔn)的前提下，實(shí)行財(cái)政收入所有權(quán)和支出使用權(quán)相分離的原則，建立中央對(duì)地方的稅收返還制度和轉(zhuǎn)移支付制度。
從縱向均衡和橫向均衡兩者來(lái)看，有利于中央政府的縱向非均衡，就其本身而言，并不是壞事。中央政府常是更為有效的收入集中者，加之宏觀經(jīng)濟(jì)管理的要求，這種縱向非均衡為實(shí)行中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付提供財(cái)力保證。那么擺在我們面前的主要應(yīng)解決的是橫向非均衡及向地方傾斜的縱向非均衡。
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nbsp; 從廣義上說，稅源共享、稅收分享（共享稅）與轉(zhuǎn)移支付都是在劃分稅種的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)政均衡和橫向財(cái)政均衡的手段。但稅源共享、稅收分享是收入劃分方式，屬于財(cái)政收入“初次分配”，而轉(zhuǎn)移支付則是更為規(guī)范的雙向均衡基本方法，屬于財(cái)政收入的“再分配”。因此它們?cè)谧饔命c(diǎn)、作用力度上是有區(qū)別的。
稅源共享和稅收分享主要是解決縱向財(cái)政均衡問題，偏重于對(duì)地方財(cái)政收支的總量調(diào)節(jié)。稅源共享是指中央和地方兩級(jí)政府向同一稅源征稅，分率計(jì)征。這種方式一般存在于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，而在發(fā)展中國(guó)家?guī)缀醪淮嬖�。稅源共享不僅可使各級(jí)政府擁有一部分財(cái)政收入，而且各級(jí)政府都擁有一定的財(cái)政收入決策權(quán)與管理權(quán)。但實(shí)行稅源共享要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，共享稅源的地區(qū)差別要小，所得稅收在整個(gè)稅收中比重較大。稅收分享制即稅收是某一級(jí)政府征收（一般由中央征收），但分配由各級(jí)政府根據(jù)事先確定的公式進(jìn)行。稅收分享一般是指地方政府可以無(wú)條件地獲得中央政府所征稅收的特定比例部分。這一比例一經(jīng)確定，各地區(qū)通用。稅收分享只是給地方一定的財(cái)力，而稅種、稅率的確定權(quán)在中央。這種方式在發(fā)展中國(guó)家很有市場(chǎng)，比較簡(jiǎn)單易行，而且倍受富裕地區(qū)的偏愛。但這一方式的缺陷在于稅收分享比例是“一刀切”的，且具有累退效應(yīng)，因而不能區(qū)別各地方的財(cái)政能力，不利于達(dá)到縮小地區(qū)財(cái)力差別，實(shí)行資金再分配的目的。
與稅源共享或稅收分享相比，轉(zhuǎn)移支付作為集權(quán)與分權(quán)的調(diào)節(jié)器，更多地體現(xiàn)中央政府的意志，注意解決橫向財(cái)政均衡的問題，偏重對(duì)地方財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)。實(shí)行政府間轉(zhuǎn)移支付，使財(cái)政收入所有權(quán)與資金使用權(quán)相對(duì)分離，是處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的良策，采取多種轉(zhuǎn)移支付的形式，有選擇地改變資金使用權(quán)，以使中央財(cái)政握有主動(dòng)權(quán)，又使地方財(cái)政有穩(wěn)定的財(cái)政資金來(lái)源和資金使用權(quán)。
過去，現(xiàn)在乃至將來(lái)，集權(quán)與分權(quán)的論爭(zhēng)是處理中央與地方財(cái)政關(guān)系不可避免的問題。其原因之一，是分配主體的多層次性。各級(jí)財(cái)政代表各級(jí)政府，有著相對(duì)獨(dú)立的自身利益、責(zé)任、權(quán)利。原因之二，就財(cái)政分配客體而言，政府提供的公共產(chǎn)品受益范圍不同，有的屬于全國(guó)受益，有的只是地方受益，因而就必然要按照公共產(chǎn)品受益范圍的大小程度界定中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力。然而，集權(quán)仍是主旋律。這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政收入大頭的歸屬上。
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