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政府網(wǎng)站浪費大于效益 電子政務(wù)何時到來？
1999年，中國政府艱難地邁開了“政府上網(wǎng)工程”的第一步。4年后，“政府上網(wǎng)”發(fā)展為人們心中的“電子政務(wù)”。經(jīng)過幾年的努力，“政府上網(wǎng)工程”建成政府各類公開門戶網(wǎng)站達(dá)2500多個。表面看，這似乎是成績斐然。然而，2002年9月，一份《中國城市政府網(wǎng)站評估報告》，卻尖銳地指出政府網(wǎng)站建設(shè)更新遲緩，幾近“死站”！一年后的今天，當(dāng)“政府上網(wǎng)”的概念已經(jīng)被“電子政務(wù)”替代而深入人心之時，本刊記者對數(shù)十家政府以及其職能機(jī)構(gòu)網(wǎng)站做的最新調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)：表面上，基本層面的更新問題似乎已經(jīng)解決，然而，更深層次的問題卻開始出現(xiàn)。
更新就是“首頁秀”
記者抽查的政府網(wǎng)站中，90%以上首頁皆已顯示當(dāng)天新聞信息(只有極少數(shù)二級城市網(wǎng)站更新緩慢，如柳州市政府網(wǎng)目前主頁信息還是2003年3月份的信息)，內(nèi)容更新似乎已不再是問題。
然而，再向里走，深入政府網(wǎng)站內(nèi)部時，記者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)據(jù)和信息皆陳舊不堪，甚至幾年未有過更新。
在“武漢熱線”的“政府上網(wǎng)”頻道，記者發(fā)現(xiàn)其中一些窗口(如洪山區(qū)政府)所顯示的新聞是一個月之前的信息，而更多職能機(jī)構(gòu)的頁面皆為打不開的空白頁面，甚至包括市信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
負(fù)責(zé)“武漢熱線”建設(shè)的是湖北省電信公司武漢市分公司數(shù)據(jù)通信局，其技術(shù)人員告訴記者，這些鏈接以前都是存在的，但可能是因為部分網(wǎng)站后來停掉了，有的鏈接就失效了。對這些“失蹤”的網(wǎng)站，技術(shù)人員言之鑿鑿：“以前放上去的時候這些網(wǎng)站都是存在的。”而當(dāng)記者問最早存在是什么時候，技術(shù)人員回答：“最早是1999年。”
于是，記者緊接著致電武漢市信息化辦公室，其工作人員對記者稱：“我們現(xiàn)在是一塊招牌，兩個機(jī)構(gòu)。”原來，該市信息化辦公室以前是抽調(diào)各單位人員臨時成立的一個機(jī)構(gòu)，后來這些人員又都返回原單位，于是，“信息辦”就掛在了信息產(chǎn)業(yè)局下，而當(dāng)時建設(shè)的網(wǎng)站則由于無人維護(hù)，最后無奈取消。當(dāng)記者問及市信息辦的網(wǎng)站是否還會重建時，得到的回答是“應(yīng)該會吧”；而記者問到什么時候網(wǎng)站能恢復(fù)建設(shè)時，得到的回答卻是“這個我就不清楚了”。
要了解一個城市的相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)直至一個單位的動向，訪問相應(yīng)的網(wǎng)頁，不僅是快捷可靠的途徑，而且是一種經(jīng)濟(jì)的途徑。而一旦其網(wǎng)站都已不復(fù)存在，那留給人們的恐怕不僅僅是可怕的空白，而是一種失望。
“武漢熱線”并不是個例。
打開浙江省人民政府網(wǎng)站，似乎萬象已更新，其政務(wù)公開也面面俱到。再打開其下的科教文衛(wèi)網(wǎng)，其資料也似乎一應(yīng)俱全，然而，讓記者驚異的是，這些數(shù)據(jù)資料向人們展現(xiàn)的卻赫然是2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，無論是工業(yè)農(nóng)業(yè)，還是科教文衛(wèi)。
當(dāng)記者致電采訪承辦其網(wǎng)站建設(shè)的浙江省行政首腦機(jī)關(guān)信息中心時，一位不愿透露姓名的職員對記者稱：“我們今年上半年剛剛更新過一次�！绷硪晃恍毡宓穆殕T則對記者稱，“這種數(shù)據(jù)都是由我們統(tǒng)計部門來進(jìn)行操作的。目前資料都有了，只是因為我們目前準(zhǔn)備作一個整體更新，所以可能要等過一段時間就會更新�！碑�(dāng)記者問具體什么時候時，其回答是“今年。”然而，當(dāng)記者隨后采訪其統(tǒng)計部門時，其統(tǒng)計部職員的回答卻讓記者匪夷所思：“這些資料我們還沒收集到，要等收集到之后才能進(jìn)行全面更新。”
從其各部門人員之間矛盾和模糊的話語中，透露出的實則是目前政府職能機(jī)構(gòu)網(wǎng)站建設(shè)上的深層管理弊端。在他們那里，內(nèi)容只是表面文章，深層的內(nèi)容服務(wù)并沒有引起重視。于是，首頁的更新變成了政府網(wǎng)站花瓶式的擺設(shè)。
對此，時代財富科技公司總裁張靜君對記者講了她的看法：“電子政務(wù)的根本意義不在于表現(xiàn)形式上，更重要的在于為公眾提供實用的信息和服務(wù)，這些思想是需要從每一條信息、每一個網(wǎng)頁、每一項功能中體現(xiàn)出來的。如果忽視這些基本原則，網(wǎng)站表面建得如何也不過是個網(wǎng)站，跟政府門戶有著本質(zhì)差別，跟電子政務(wù)更是離題萬里了。腳踏實地，做一個就成功地用一個，這才既能保證將有限的投資用到刀刃上，又能讓大家切身感受到電子政務(wù)的進(jìn)步，感受到發(fā)展中的希望�！�
政務(wù)公開一紙空言
有人說，現(xiàn)代文明建立在3大基礎(chǔ)資源之上，它們是信息、水和空氣。
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個著名的理論就是信息公開和政府管制是相互替代的關(guān)系。信息公開執(zhí)行得好，政府管制就不需要投入太多的人力和物力。因此，無論從什么方面來講，“信息公開”都應(yīng)該作為政府實施信息化建設(shè)工程的一個首要任務(wù)。
所以，目前已經(jīng)起草完畢的《政府信息公開條例》鄭重規(guī)定：政府信息公開以公開為原則，不公開為例外。
但問題就在于大多數(shù)的政府網(wǎng)站卻是以“不公開為原則，公開為例外”。
在大連市政府網(wǎng)，其“政務(wù)公開”欄目里除了少數(shù)幾個職能機(jī)構(gòu)可以正常顯示外，其他如信息產(chǎn)業(yè)局、財政局皆沒有任何鏈接內(nèi)容。其負(fù)責(zé)電子政務(wù)建設(shè)的張主任告訴記者，因為目前這些單位還沒有向政府提供資料，所以政府網(wǎng)也無法將其政務(wù)信息公開。
當(dāng)記者問及什么時候可以完全開通時，張回答：“可能在今年9月吧�！碑�(dāng)記者問是否能確定時，張又補(bǔ)充道，“但必須要各單位向我們提供信息之后我們才能開通�！�
事實上，實現(xiàn)政務(wù)公開和公共信息透明，是現(xiàn)代社會治理的基本準(zhǔn)則。衡量一個地區(qū)的投資環(huán)境，判斷一個部門的工作效率，政務(wù)公開和公共信息透明是一個很重要的指標(biāo)。
而在我國目前，即使如深圳、上海等政府網(wǎng)站建設(shè)已經(jīng)比較規(guī)范的城市，也同樣存在信息公開不夠的問題。比如深圳政府網(wǎng)，在其政府公布的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，法制局、檔案局、國有資產(chǎn)管理辦公室等職能機(jī)構(gòu)的信息仍然是一片空白。負(fù)責(zé)網(wǎng)站建設(shè)的深圳市信息化辦公室網(wǎng)絡(luò)中心一名姓張的技術(shù)人員告訴記者，“我們是有苦衷的，我們只是一個承辦網(wǎng)站建設(shè)的事業(yè)單位，有些單位我們根本號召不起來，比如法制局，今年我們就去找過他們兩次，一次是找辦公室，一次是行政執(zhí)法處，但他們皆以種種理由推脫，最終到現(xiàn)在也沒有向我們提供資料�！甭毮懿块T不提供資料，僅負(fù)責(zé)技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)中心當(dāng)然沒有辦法把政務(wù)公開做起來。
之后，記者隨即訪問深圳市法制局，其法規(guī)處工作人員告訴記者：“此事只由辦公室負(fù)責(zé)，我們不受理。”于是，記者只好又致電其辦公室曾主任，問“法制局何時能將政務(wù)公開的資料傳去”。曾先對記者聲稱“政務(wù)職能大家都知道，有必要上網(wǎng)嗎？”，之后又向記者補(bǔ)充聲明，不知政府網(wǎng)上有政務(wù)公開欄目，并需要法制局提供資料之事。
于是，一個怪圈出現(xiàn)了，信息發(fā)布者稱職能部門不給信息，職能部門卻稱沒有人索要信息。推諉中，不知誰對誰錯，反正，那個頁面就一直空在那里。不過這好像也無所謂，除了記者，沒有哪一級的領(lǐng)導(dǎo)會關(guān)注這件事。
對此，互聯(lián)網(wǎng)實驗室首席分析家方興東談到：“中國電子政務(wù)的建設(shè)必須有一張直觀、明晰的戰(zhàn)略地圖，一根軸是時間，要清晰地標(biāo)明不同時間
所要實現(xiàn)的目標(biāo)，還有一根軸是應(yīng)用層次，從最基礎(chǔ)的政府門戶到最高級的政府管理與服務(wù)，都要理性、科學(xué)地標(biāo)出不同層次的不同發(fā)展歷程。否則，將沒有哪一級的領(lǐng)導(dǎo)會真正關(guān)注電子政務(wù)的發(fā)展。這是中國推進(jìn)電子政務(wù)的基本條件，沒有這張圖，這場運動很可能因為盲目和混亂而遭遇巨大挫折，其損失和后果可能將難以估量�！�
網(wǎng)上辦公形同虛設(shè)
政府上網(wǎng)，政務(wù)是根本，應(yīng)用是方向，實效是關(guān)鍵。其主要功能應(yīng)該體現(xiàn)在網(wǎng)上辦公。
目前政府網(wǎng)站的網(wǎng)上辦公卻很難讓人滿意。山西省政府公眾信息網(wǎng)的“網(wǎng)上辦公”功能，不要說實現(xiàn)網(wǎng)上辦公，即使是辦公指南一欄中，竟然也有醫(yī)療保健、房產(chǎn)地產(chǎn)等近1/3的欄目無法打開。其網(wǎng)站維護(hù)人員告訴記者，這些項目目前還沒有開設(shè)，主要原因有兩個方面，一個是技術(shù)上的難度，因為網(wǎng)上辦公涉及到后臺維護(hù)，而現(xiàn)在后臺維護(hù)還不具備此功能。另一方面，則是和各單位各廳局之間的溝通，因為要開設(shè)網(wǎng)上辦公，必須和廳局之間溝通，而這種溝通“有一定難度”。當(dāng)記者再細(xì)問，他說：“具體原因我也不太清楚�！�
于是，記者又詢問其信息中心主任劉云濤，劉的回答是“這些欄目目前還沒有開設(shè)，是因為和各局之間的溝通上有難度�！倍�(dāng)記者追問有什么難度、難度有多大時，劉也只是一再表示“有一定難度！”。
這種難度無疑讓人難以理解，不用說網(wǎng)上辦公，僅僅是一個簡單的辦公指南，就已經(jīng)似乎難堪重負(fù)。如果說建設(shè)的政府網(wǎng)站連如此基本的功能都不能實現(xiàn)，那政府網(wǎng)站存在的意義究竟在哪里呢？
在太原市政府網(wǎng)站中，除了一個簡單的辦事指南外，網(wǎng)上辦公欄目里全是空的。其信息中心姚主任認(rèn)為，要真正把網(wǎng)上辦公做起來，現(xiàn)在條件還不成熟，因為事項太多，要做也只能一個機(jī)構(gòu)來做，因為這中間涉及到很多與各單位溝通協(xié)調(diào)的問題，工程大，包括其他省市的政府網(wǎng)站，目前也只能做到如此。姚向記者強(qiáng)調(diào)：“這是一項強(qiáng)大的工程，需要時間慢慢來操作�！�
讓人實在難以相信的是，被我國政府視信息化中要先行一步的電子政務(wù)，竟然連最基本的信息公布都難以保證。據(jù)時代財富科技公司發(fā)布的《中國電子政務(wù)研究報告》表明，中國目前的電子政務(wù)實現(xiàn)度僅為22.6%。本刊一系列的調(diào)查情況也說明，我國的電子政務(wù)無論信息的實用性、完整性，還是實質(zhì)性的電子政務(wù)功能都還離公眾的期望有很大差距。如果與一些發(fā)達(dá)國家相比，我們的差距則更大。以倫敦政府網(wǎng)站為例，其公開的信息非常之多，包括政府年報、財政預(yù)算、計劃、政府的出版物、政府新聞等等。當(dāng)然，與市民相關(guān)的教育、交通、住房、環(huán)境、文化、健康及犯罪等熱點也都有詳細(xì)信息。而在紐約網(wǎng)站上，我們也可以看到詳盡的辦事指南，使公眾與企業(yè)能高效地獲得政府服務(wù)，其指南涉及兒童免疫、法律、住房、交通、水電等幾乎所有公共服務(wù)，十分專業(yè)，水準(zhǔn)很高。
國家信息化測評中心常務(wù)副主任姜奇平認(rèn)為：“效益是電子政務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵。而要讓電子政務(wù)效益最大化，就一定要消除一個誤區(qū)：電子政務(wù)聚焦在改進(jìn)手段本身上，而沒有聚焦在目的與手段的校準(zhǔn)上�？上攵绻侄伪旧肀畴x了目的，一切努力只能使手段更偏離目的�！�
一萬億給我?guī)砹耸裁矗?
2002年12月25日，由當(dāng)時的朱钅容基總理任組長，胡錦濤副主席、李嵐清副總理任副組長的國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議，確定了政府先行、加快電子政務(wù)的建設(shè)、推動政府通過網(wǎng)絡(luò)為人民服務(wù)的信息化發(fā)展規(guī)劃。
顯然，中央政府已經(jīng)看到了電子政務(wù)在整個信息化工作中的重要性。然而，從我們的調(diào)查來看，電子政務(wù)無疑是整個信息化戰(zhàn)略中最艱難的一步。
這主要表現(xiàn)在，政府上網(wǎng)容易，電子政務(wù)困難。把政府推上網(wǎng)，是資金的問題；但電子政務(wù)的目標(biāo)卻是利用網(wǎng)絡(luò)在政府與民眾之間建立互動的信息溝通方式，是一種全新的信息主體間的交流關(guān)系，對政府方來講，就是要通過信息傳播方式的改變來轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念、提升工作效率。
為此，政府顯然有點不惜血本了。2002年2月CCID的報告稱此項投資將在300億左右，到了5月后，有人預(yù)計，這個數(shù)字開始向1000億靠攏，而在“2002中國電子政務(wù)技術(shù)與應(yīng)用大會”之后，又有數(shù)字稱，未來5年中國在電子政務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的投入將超過1萬億元！1萬億元，相當(dāng)于2002年中國國民生產(chǎn)總值的十分之一！
然而，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，源源不斷投入的巨資，不僅沒有轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念提升工作效率，甚至連簡單的信息發(fā)布都無法做到透明、及時。如果政府上網(wǎng)沒有給老百姓帶來任何的方便，那么，巨資投入的回報就是零！
“浪費大于效益。”國家行政學(xué)院教授杜鋼建對目前中國電子政務(wù)建設(shè)狀況如此評價，“成本和效益不成比例，且重復(fù)性建設(shè)太多，在很多地方，電子政務(wù)工程只是被當(dāng)成了政績工程和形象工程�！�
一個最形象的例子是，本來一直用奔騰機(jī)干得好好的票據(jù)打印系統(tǒng)，一律“及時”地升級成了近萬元的奔騰4，盡管來辦事的老百姓擠滿了笑臉，公務(wù)人員卻愛搭不理地翻著紙牌！
極端一點說，億萬納稅人辛辛苦苦的血汗錢，將會這樣被上網(wǎng)工程糟蹋了！
誰在阻止電子政務(wù)？
是什么造成了這種浪費？要回答這個問題好像并不難，調(diào)查的結(jié)果顯示，類似信息中心、信息化辦公室之類的機(jī)構(gòu)無法與各職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的溝通。職能部門對電子政務(wù)的認(rèn)識不夠，信息化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)力太少！為此，許多人建議給它們賦予更多的權(quán)力。
然而，這種認(rèn)識卻是只看到了表面，沒有涉及本質(zhì)。
我們看個例子：聯(lián)想不惜血本地花1.5億上了ERP，花1個億上SCM，結(jié)果實現(xiàn)了全程精細(xì)化管理的策略，大大提高了管理效率，產(chǎn)品庫存周轉(zhuǎn)期、應(yīng)收/應(yīng)付賬周轉(zhuǎn)期等經(jīng)營數(shù)據(jù)明顯縮短，僅2000年，就節(jié)約了3.6億的成本。
同樣是信息化，為什么企業(yè)卻陸續(xù)取得成功，而電子政務(wù)卻成了“浪費大于效益”的代名詞？而企業(yè)上網(wǎng)與政府上網(wǎng)并沒有什么本質(zhì)上的不同。
仔細(xì)分析一下就會發(fā)現(xiàn)，同樣是管理與技術(shù)的結(jié)合，電子政務(wù)和企業(yè)信息化的利益主體是截然不同的。可以說，正是不同的利益驅(qū)動造就了兩者的差異。對于聯(lián)想來講，它必須要信息化，必須考慮節(jié)約成本以應(yīng)對戴爾們的進(jìn)攻，否則，它就無法生存。生存的壓力下，當(dāng)管理與技術(shù)之間難以接軌時，管理不得不進(jìn)行自身的改革以適應(yīng)信息化的需求。管理改革是信息化的前提，這已經(jīng)被企業(yè)界廣泛認(rèn)可了。
而政府的情況就比較復(fù)雜了。雖然中央政府決心很大，但積年形成的體制問題與管理弊端卻很難一下子改變過來。電子政務(wù)的核心是管理的信息化，信息化是流程化、標(biāo)準(zhǔn)化，從根本上看是變管理為服務(wù)、提高工作效率、杜絕暗箱操作與權(quán)力尋租的有效途徑。也即，要想搞好電子政務(wù)，必然要求對現(xiàn)有管理模式進(jìn)行巨大的變革。然而，管理的改革必然要危及政府中既得利益層的利益。從利益主體看，各級政府與企業(yè)迥然不同，企業(yè)是一個經(jīng)
濟(jì)利益體，而政府，則是種種不同利益體(經(jīng)濟(jì)、政治等)的集合。中央政府的政令，經(jīng)過各級政府有意無意的過濾與篩選，有時執(zhí)行起來會變得面目全非。這兩年的費改稅以及更早一些的機(jī)構(gòu)精簡，都說明了改革的艱難。
因而，既得利益層，不僅不會有聯(lián)想信息化那樣的決心，相反還會消極地去抵觸。電子政務(wù)中暴露出的種種問題，比如說認(rèn)識問題、協(xié)調(diào)問題、溝通問題等等，無一不與利益千絲萬縷地絞織在一起。
比如電子政務(wù)中最基本的信息透明，其實做起來就非常不容易。長期以來，地方政府機(jī)構(gòu)的部分人員，往往利用信息的不透明，據(jù)公共信息為己有，人為地設(shè)置信息孤島，以求利用信息壟斷謀取私利。
江西省上饒縣農(nóng)民甘讓春將各級政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件和規(guī)定匯編成冊，供鄉(xiāng)親們查閱。當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門知道后予以收繳，怕的就是農(nóng)民一旦知道了相關(guān)的規(guī)定，就不再任由他們隨意收繳各種本不應(yīng)收取的稅費。
“這種情況如果得不到根本改變，就必然出現(xiàn)封閉網(wǎng)絡(luò)、阻礙互聯(lián)互通的偏差。這種偏差如果得不到糾正，那種只對行政上級負(fù)責(zé)而不對群眾負(fù)責(zé)的習(xí)以為常的做法就會依然存在，進(jìn)而使電子政務(wù)建設(shè)很容易變成又一輪勞民傷財?shù)摹蜗蠊こ獭��！敝?jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉教授指出。
電子政務(wù)攻堅戰(zhàn)
政府網(wǎng)站的問題，只是電子政務(wù)的表面現(xiàn)象，背后暴露出來的是管理體制的改革。
然而，管理體制的改革并不是一蹴而就的，甚至，它還會經(jīng)歷相當(dāng)長的時間，面臨著許多不可知的風(fēng)險。
但這不是說電子政務(wù)沒有希望了。相反，電子政務(wù)是大勢所趨，盡管它走得還十分艱難。而且，電子政務(wù)，哪怕是邁出極小的一步，也會對管理體制的改革起到推動作用。
當(dāng)政府提出政府先行的信息化目標(biāo)時，電子政務(wù)已經(jīng)取代了政府上網(wǎng)成為人們的共識。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)，也開始了艱難的電子政務(wù)嘗試，比如說北京市政府曾就許多關(guān)系到千家萬戶的問題在網(wǎng)上征求意見——前不久，它還就包括18條公交線路提速的公交規(guī)劃在網(wǎng)上征求民眾意見。
從認(rèn)識上來看，目前社會上也普遍扭轉(zhuǎn)了政府上網(wǎng)是技術(shù)問題的觀念。盡管許多地方政府上網(wǎng)仍然由類似“信息化辦公室”之類的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但一種新觀念正在悄然而生。比如說電子政務(wù)的主體不是技術(shù)人員，而是職能部門，只有負(fù)責(zé)人和職能部門的認(rèn)識提高了，電子政務(wù)才有可能真正發(fā)展起來。目前在企業(yè)，許多“信息中心”的職能已經(jīng)由主管技術(shù)向主管信息規(guī)劃過渡，信息化的主導(dǎo)權(quán)正由技術(shù)部門向業(yè)務(wù)部門移交。
與此同時，政府機(jī)構(gòu)與管理體制的改革近年來也在艱難地邁步前行，目前國務(wù)院的機(jī)構(gòu)調(diào)整和深圳的政府職能變革嘗試，都在昭示著，政府正像古希臘神話中的西西弗斯，艱難地推著那塊大石爬坡。
另外，換個角度看，盡管目前政府網(wǎng)站的情況不容樂觀，但總體而言，從無到有，由弱至強(qiáng)，畢竟是在進(jìn)步中。至少，資金與技術(shù)層面的問題已經(jīng)解決�，F(xiàn)在，在一些比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如北京，電子政務(wù)已經(jīng)開始啃管理改革這塊硬骨頭了。這塊骨頭雖然難啃，可是一旦啃破，在榜樣的帶動下，電子政務(wù)將迎來一個無比燦爛的明天！
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