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電子政務(wù)跨越式發(fā)展中的障礙分析
一、跨越式發(fā)展給我國帶來的機遇
,特別是信息化下的電子政務(wù)所謂“跨越式發(fā)展”,是指一定歷史條件下落后者對先行者走過的某個發(fā)展階段的超常規(guī)的趕超行為�？缭绞桨l(fā)展不僅是一種超常規(guī)的發(fā)展,而且也是一種非均衡的發(fā)展,即它不是全面、平行地推進(jìn),而是可以在不同的領(lǐng)域有先有后、有所側(cè)重。從當(dāng)今國際發(fā)展的趨勢看,科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的大量涌現(xiàn),為我們利用信息手段,在新技術(shù)煊蚵氏韌黃鋪峁┝誦碌鈉躉?使得我們直接掌握和運用當(dāng)代科技發(fā)展的最新成果,跨越發(fā)達(dá)國家工業(yè)化發(fā)展過程中曾經(jīng)經(jīng)歷的某個階段、曾經(jīng)走過的某些彎路,直接進(jìn)入到信息經(jīng)濟時代成為可能。這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是以較短的時間和較少的代價實現(xiàn)與先進(jìn)國家原來走過的發(fā)展歷程相同的目標(biāo),比如多數(shù)發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)工業(yè)化差不多用了200年的時間,還付出了環(huán)境污染的高昂代價,而一些發(fā)展中國家實現(xiàn)工業(yè)化只需要少得多的時間(我國大概有不到100年的時間就行了) ,且可盡量避免“先污染、后治理”所帶來的不必要代價;二是在發(fā)展過程中跳過先進(jìn)國家曾經(jīng)出現(xiàn)過而發(fā)展中國家不必再重復(fù)的一些階段,比如在信息化建設(shè)中跳過主機階段直接進(jìn)到個人電腦階段,跳過銅纜通過階段直接進(jìn)到光纖通信階段,跳過封閉式專用網(wǎng)階段直接進(jìn)到開放式互聯(lián)網(wǎng)階段等等。我國的電子政務(wù)建設(shè)作為信息化過程中的重要內(nèi)容,很好地抓住了這次機遇。特別是同電子商務(wù)相比,電子政務(wù)似乎更有優(yōu)勢,更“來勢洶洶”,原因是一方面由于政府機構(gòu)的主導(dǎo)作用,電子政務(wù)用為國民經(jīng)濟與社會信息化的強大引擎,對經(jīng)濟的拉動作用明顯,另一方面,電子商務(wù)僅僅是技術(shù)的產(chǎn)物,雖然它已經(jīng)具備了變革傳統(tǒng)經(jīng)濟的要素,然而它卻沒有足夠的能量與動力,而電子政務(wù)則超越于技術(shù)之上,與政府行政管理改革等上層建筑相結(jié)合,上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略,具備了全面調(diào)動經(jīng)濟與社會諸多資源的能力。從1999年1月政府上網(wǎng)工程啟動到2001年底三年建設(shè)期結(jié)束時,已有接近50 %的政府機構(gòu)建立了自己的網(wǎng)站。國務(wù)院29個部委中的26個已經(jīng)建立網(wǎng)站,其中9個部委有英文版的網(wǎng)頁,12個部委提供了在線服務(wù),90 %以上的部委網(wǎng)站設(shè)有信息公告或資料數(shù)據(jù)庫查詢等內(nèi)容。根據(jù)CNNIC第九屆中國互連網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告,截止到2001年12月31日,以gov. cn注冊的政府域名總數(shù)達(dá)到5864個,占. cn下注冊域名數(shù)的比率為4.6 %。[ 2 ]電子政務(wù)的跨越式發(fā)展是有目共睹的。
二、電子政務(wù)跨越式發(fā)展中的障礙
由于我國的電子政務(wù)在發(fā)展的一開始就是由外力推動,缺乏內(nèi)在動力,于是我們現(xiàn)在看到的是:電子政務(wù)好像很難再往縱深發(fā)展了,登陸不少政府網(wǎng)站,你會發(fā)現(xiàn)或者內(nèi)容長時間沒有更新,類似于“死站”;或者網(wǎng)站上只有區(qū)域概覽、領(lǐng)導(dǎo)人名單、部門通訊地址、電話號碼等幾個可憐的信息,好一些的也只是介紹政府的職能、法規(guī)、政策、辦事程序,相當(dāng)于“空站”。大部分所謂的電子政務(wù)仍然只是一個信息發(fā)布平臺,“中國目前在現(xiàn)代信息技術(shù)上很有成績,在網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)上位居世界第一,然而政府對這些硬件設(shè)施的利用率卻非常低”。這還只是淺層面癥結(jié),更大的病癥還在于設(shè)計中的政府與政府、政府與老百姓的交互和溝通尚沒有實現(xiàn)。原因是我們遇到了體制和觀念上的巨大障礙,這些障礙是我們在跨越式發(fā)展中無法回避的。
1.體制上的障礙。
首先,電子政務(wù)是基于一個服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上的,而我們還停留在管制型政府的層面上。電子政務(wù)的本質(zhì),就是公共政府。走向公共政府,就要求中國政府將自己變成一個服務(wù)型政府。這一道門檻,西方發(fā)達(dá)國家80年代就邁過了。英國撒切爾政府和美國里根政府放松政府管制的改革都是致力于把政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型政府所做的努力。90年代,西方發(fā)達(dá)國家首先倡導(dǎo)的電子政務(wù)是為了在以往改革的基礎(chǔ)上,把政府從傳統(tǒng)官僚體制中解脫出來,改變運作方式,更好地提高服務(wù)型政府的效率。而習(xí)慣了通過調(diào)控和管制來進(jìn)行國家治理的中國政府,在還沒有做好準(zhǔn)備變成一個公共服務(wù)者之前,又如何能夠?qū)崿F(xiàn)電子政務(wù)呢?事實上,“我們面臨的問題完全就是政務(wù),與電子已經(jīng)基本沒有了關(guān)系�！逼浯�,除了職能上的差距,條塊分割的政府組織結(jié)構(gòu)也不利于發(fā)展電子政務(wù)。我國政府組織結(jié)構(gòu)是條塊分割的二維模式,是縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)。縱向?qū)蛹壷频男姓M織系統(tǒng)由縱向的若干層次構(gòu)成,整個系統(tǒng)構(gòu)成一個金字塔狀;橫向職能制的組織結(jié)構(gòu)由橫向的若干部門構(gòu)成,每一個部門均直接對管理對象實施管理,在全國范圍內(nèi)均構(gòu)成一個相對獨立的系統(tǒng),在系統(tǒng)內(nèi)部實施垂直領(lǐng)導(dǎo)。這種組織結(jié)構(gòu)在傳統(tǒng)的管理體制中發(fā)揮了很好的作用,但它是和電子政務(wù)要求的平臺協(xié)調(diào)一致的工作流程格格不入的。而且不改變我國政府部門林立、等級森嚴(yán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系,簡化行政流程,傳統(tǒng)政府體制中的各種弊端如政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化就都會和電子政務(wù)倡導(dǎo)的資源共享、簡便快捷、溝通無界限等理念相違背。學(xué)者周漢化認(rèn)為政府形態(tài)分為農(nóng)業(yè)文明的傳統(tǒng)政府形態(tài)、工業(yè)文明的法制政府形態(tài)和信息文明的電子政府形態(tài),三個政府形態(tài)之間呈遞進(jìn)關(guān)系�！拔鞣秸呀�(jīng)是工業(yè)文明的法制政府,因此過渡到信息文明的電子政府形態(tài)是自然而然的。而中國目前尚處于農(nóng)業(yè)文明的傳統(tǒng)政府形態(tài),需要實現(xiàn)從傳統(tǒng)政府到法制政府再到電子政府的兩次跳躍�！辈还茉鯓�,我們現(xiàn)在的政府同實現(xiàn)真正意義上的電子政務(wù)所需要的政府還差得很遠(yuǎn)。全面進(jìn)行體制改革是我國發(fā)展電子政務(wù)的必經(jīng)之路。
2.觀念上的障礙
所有的創(chuàng)新體制的推進(jìn)最終還得依賴人的活動,如果政府官員不在觀念上徹底轉(zhuǎn)變,我們的電子政務(wù)推行是無法實現(xiàn)的。如果說技術(shù)上和制度上的障礙是相對容易跨越的,那么由人們在長期工作實踐中形在的觀念上障礙就是最難跨越的,電子政務(wù)使傳統(tǒng)的行政理念體系面臨巨大沖擊,特別是政府官員和行政人員在傳統(tǒng)行政體制中形成的“官僚理念”“控制行政理念”都是電子政務(wù)推行中的絆腳石。一方面,在傳統(tǒng)政府的科層制中形成的“官僚理念”和“控制行政理念”使其實現(xiàn)政治控制的方式之一就是通過壟斷封鎖那些不利于政治穩(wěn)定或統(tǒng)治的信息,控制媒體,有選擇地發(fā)布篩選過的信息營造輿論,強化維持合理性統(tǒng)治。長期以來,政府作為大量信息的掌握者,一直對信息都是進(jìn)行單向的選擇、傳送和灌輸。公民作為“受眾”無法進(jìn)行選擇。而且,在政府的官僚體制內(nèi)部,下層官僚基于自己的利益,選擇信息向上傳遞,經(jīng)過層層選擇,信息的絕大部分滯留于各級官僚之手,導(dǎo)致政府對社會管理的嚴(yán)重遲鈍,并使得對官僚的監(jiān)督困難重重。如果不轉(zhuǎn)變這種觀念,政府還抓有大量信息不放,而在政府體制內(nèi)部信息又流通不暢,那電子政務(wù)就只能是個空架子。另一方面,因為電子政務(wù)的發(fā)展,必然對傳統(tǒng)行政權(quán)力的行使提出了更高的要求,如透明度要高,更加規(guī)范等。電子政務(wù)的廣泛運用給人們帶來的最直接的益處,就是在更廣泛的意義上實現(xiàn)了信息資源的共享,使公眾更接近信息、更了解政府的所作所為,使政府“黑箱式操作”進(jìn)一步轉(zhuǎn)變成“白箱式操作”,網(wǎng)絡(luò)成為公眾參與政府決策、參與政府管理和監(jiān)督政府行為的重要渠道,這勢必對公共權(quán)力
的行使和運用起到一定的限制和監(jiān)督作用。正是這一點,也容易引起少數(shù)公務(wù)員的抵觸情緒。政府的很多工作過去幾個人甚至十幾個人來干,電子政府的推行,使這些工作完全可以由一個來干,可以說電子化的辦公手段會搶了很多人的飯碗,使越來越多的人在政府里面無事可干,面臨下崗,從這個意義上說,更新觀念,主動接受電子政府這一新的管理手段,將是對公務(wù)員的權(quán)力觀、利益觀的一個嚴(yán)峻考驗。
在這種情況下,電子政務(wù)作為由中央發(fā)起并倡導(dǎo)推行的一項任務(wù),很難在地方各級政府中充分發(fā)揮其作用。只有打破其原有的建立在傳統(tǒng)官僚體制上的利益體系和工作作風(fēng),從根本上扭轉(zhuǎn)其觀念,政府才會認(rèn)識到自己的職責(zé),主動建立和完善自己的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
三、如何實現(xiàn)電子政務(wù)的跨越式發(fā)展
我國作為一個發(fā)展中國家,得益于跨越式發(fā)展,但不能置客觀條件于不顧,在整個發(fā)展中有些基礎(chǔ)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是跨越不了的,即使人為地跨越了,到頭來還會因拖累整個發(fā)展而不得不重新補課。不同領(lǐng)域的跨越,其難易程度也不一樣,制度上和觀念上的跨越發(fā)展,就比技術(shù)上的跨越發(fā)展難得多。因為對技術(shù)是買也好、是學(xué)也好,拿過來就可用。但制度和觀念則不然,想跨越就會遇到由于利益剛性、傳統(tǒng)慣性等因素而產(chǎn)生的阻力。創(chuàng)造必要條件,為跨越式發(fā)展掃清道路,乃是客觀需要。就電子政務(wù)這一塊來說,我們在建立之初對其在發(fā)揮政府職能和政府管理方面的積極作用以及對它能改變組織的低效的管理方式都做了大量探討。一時間,電子政務(wù)成了我們解決政府體制弊端的良方。但需要明確的是電子政務(wù)只是我們改革政府體制的一個手段,為我們改革提供了一個方向,想簡單地通過實施政府上網(wǎng)工程來達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式的愿望是不太現(xiàn)實的。正是因為電子政務(wù)的全面推進(jìn)會帶來深刻的變革,我們更需要好的配套制度以及與之相適應(yīng)的新觀念來支持它的發(fā)展。因此,不先進(jìn)行體制和觀念上的改革,掃除這兩個障礙,我們的電子政務(wù)就無法繼續(xù)推進(jìn),發(fā)揮其作用,更大規(guī)模的投入只能是浪費,只能是許多地方政府所搞的一項政績工程或形象工程。
1.明確服務(wù)職能,精簡機構(gòu)首先,以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,全面推進(jìn)政府機構(gòu)改革的步伐,以“吃喝拉撒全管”的管理角色向服務(wù)角色轉(zhuǎn)變。按照市場經(jīng)濟和發(fā)展電子政務(wù)的要求,以及我國加入WTO面臨的客觀環(huán)境,重新定位政府角色,減少政府不必要的干預(yù),把政府的服務(wù)職能放在關(guān)鍵地位,在行政體系內(nèi)部,合理界定和劃分政府各部門的職責(zé)權(quán)限,加強管理與服務(wù)的有效性。需要強調(diào)的是弱化權(quán)力意識,強化服務(wù)意識是政府職能轉(zhuǎn)變的思想前提。強化服務(wù)觀念,逐步培養(yǎng)為社會、為企業(yè)服務(wù)的精神,增強服務(wù)功能,為此要加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度,舉辦公益事業(yè),為人民和社會提供高質(zhì)量的服務(wù),為企業(yè)發(fā)展、應(yīng)對加入世貿(mào)組織后面臨的挑戰(zhàn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府要更多地發(fā)揮市場機制的作用,為市場主體服務(wù),改善投資軟環(huán)境,創(chuàng)造促進(jìn)公平競爭和降低交易成本的制度環(huán)境。
其次,在轉(zhuǎn)變職能的同時,還要進(jìn)行一系列配套的改革,要對計劃經(jīng)濟體制時期形成的傳統(tǒng)行政流程進(jìn)行大刀闊斧的改造,使政府管理和服務(wù)更加符合電子政務(wù)“簡便、透明和高效”客觀要求。在這方面關(guān)鍵要解決好以下四個問題:一、建立統(tǒng)一的政府部門工作規(guī)范;二、對現(xiàn)行的行政審批制度進(jìn)行深化改革;三、制定有關(guān)政務(wù)公開的具體實施辦法,提高政府管理的透明度;四、認(rèn)真清理收益項目,改革收費管理制度。在這個基礎(chǔ)上,再改革政府的人事管理體制,通過組織整合,精簡機構(gòu),裁減冗員,實現(xiàn)政府組織形態(tài)由傳統(tǒng)金字塔模式的垂直結(jié)構(gòu)向水平的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,政府由多層次、多部門,以“管”為目的,向一個“智能的”、以“客戶”為中心的方向的轉(zhuǎn)變。
2.大力選拔優(yōu)秀公務(wù)員,更新公務(wù)員隊伍。
電子政務(wù)需要有大量的既懂信息技術(shù)又懂公共管理的復(fù)合型高級人才,加大培養(yǎng)和吸引電子政務(wù)所需要人才的力度無疑會促進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展。目前,我國公務(wù)人員的信息知識和運用信息工具的水平較低,難以適應(yīng)電子政務(wù)的發(fā)展要求。近年來我國在加強公務(wù)員的知識培訓(xùn),提高公務(wù)員的管理能力和水平方面都有了顯著提高,但從整體上看,仍然不能適應(yīng)政府信息化發(fā)展的要求,據(jù)國家行政學(xué)院對司局長培訓(xùn)班的一項調(diào)查,大約有20 %的公務(wù)員對計算機操作幾乎處于空白的狀態(tài)。這說明在推進(jìn)政府信息化的過程中,提高公務(wù)員的整體素質(zhì)特別是計算機應(yīng)用方面的能力將是一項艱巨的任務(wù)。政府這一方面對熟悉行政管理的公務(wù)員進(jìn)行計算機及網(wǎng)絡(luò)的繼續(xù)教育,使熟悉信息技術(shù)的技術(shù)員補上管理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的課程;另一方面要以優(yōu)惠條件吸引和鼓勵海內(nèi)外高科技人才服務(wù)于電子政務(wù)事業(yè)。吸引廣大人才,更新公務(wù)員隊伍,對改變傳統(tǒng)的行政管理方法和管理手段將起到很好的作用。與此同時,由于電子政務(wù)是一項比較特殊的工作,信息技術(shù)人才和相應(yīng)的管理人才付出的勞動需要智力上的深度參與,所以,應(yīng)該有適應(yīng)這種工作的特殊的激勵措施。它包括:物質(zhì)上的鼓勵、精神上的鼓勵、舒適的工作環(huán)境、健康上的特殊保護、專業(yè)上的再教育和培訓(xùn)、職務(wù)的升遷機會。這些在某種程度上也可彌補公務(wù)員在傳統(tǒng)體制中既得利益的損失。
3.彌補法律法規(guī)的不足電子政務(wù)這一新生事物要健康、有序的發(fā)展,離不開一個完整、統(tǒng)一的法律和制度框架。法律是網(wǎng)絡(luò)安全的第一道防線,以法制來強化網(wǎng)絡(luò)安全主要涉及網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃與建設(shè)的法律,網(wǎng)絡(luò)管理與經(jīng)營的法律,網(wǎng)絡(luò)安全的法律。除了保障網(wǎng)絡(luò)安全的法律法規(guī)外,還有就是規(guī)范政府行為、公開政府手中信息的法律法規(guī),如政府信息公開法、政府公報法、行政程序法等。為保障電子政務(wù)的健康發(fā)展,許多國家均制定并頒布了專門的法律、法規(guī)和行政命令。在美國有《政府信息公開法》、《個人隱私權(quán)保護法》、《美國聯(lián)邦信息資源管理法》等一系列法律、法規(guī);德國有《信息和通訊服務(wù)規(guī)范法》;俄羅斯有《聯(lián)邦信息、信息化和信息保護法》;英國有《政府信息公開法》等。這些法律對政府信息化發(fā)展起著重要的保障和規(guī)范作用。我國也相繼出臺了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》、《全國人大常委會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》等法律、法規(guī)和部門規(guī)章。這些法律的建設(shè)與實施,為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)運營管理、保護網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、懲罰網(wǎng)絡(luò)黑客發(fā)揮了很好的作用。然而,目前政府上網(wǎng)還缺乏制度化和規(guī)范化,出現(xiàn)眾多網(wǎng)絡(luò)挑戰(zhàn)法律的現(xiàn)象。例如:如何界定非保密性信息問題,目前尚無專門的較完整的網(wǎng)絡(luò)法律加以規(guī)范,而更多散布在諸如《保密法》、《國家安全法》、《檔案法》中的相關(guān)條款已很難滿足現(xiàn)實的需要,于是何為非保密保險文件,只能由政府去判斷了。另外,政府手中掌握的信息怎么公開、公開多少都沒有成文的法律法規(guī)�？上驳氖�,促進(jìn)政府工作透明化的改革使《政府信息公開條例(草案)》的起草和征求意見工作已在近期完成,這將成為發(fā)揮電子政務(wù)實質(zhì)性作用的一個重要開端。除此以外,政府上網(wǎng)中的違法行為如何界定、如何懲處,政府上網(wǎng)程序如何規(guī)范,政府電子采購如何運用等諸多問題都在呼喚相關(guān)法律早日出臺。
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